县域律师与县域经济发展

发布日期：2012-01-02 作者：范大平律师

县域律师与县域经济发展
安徽深蓝律师事务所范大平
(本文发表于《中国律师》2007年第8期)
作者简介：范大平，1953年出生，男， 1982年1月大学本科毕业并获法学学士学位，原为芜湖市经济体制改革委员会副主任兼芜湖市经济体制改革研究所所长，现为安徽深蓝律师事务所律师、安徽深蓝法律适用研究中心研究员，曾在《中国改革》、《中国劳动保障》、《中国工人》、《中国第三产业》、《中国房地信息》、《中国律师》、《法治中国》、《安徽律师》、《律师世界》、《律师与法制》、《法制与社会》等报刊上发表100多篇学术论文。
内容摘要：县域律师与县域经济的特点决定了县域律师业与县域经济建设有着天然的紧密联系，县域律师在县域经济发展过程中起着重要作用，但是县域律师的执业环境却不容乐观，因此，需要创造条件拓宽县域律师在县域经济发展中发挥作用的空间。
关键词：县域律师县域经济发展

县域律师在县域经济发展过程中起着重要作用，但是县域律师的执业环境却不容乐观，因此，需要创造条件拓宽县域律师在县域经济发展中发挥作用的空间。本文拟对此问题作一粗浅探讨。
一、县域律师概念及特点
所谓县域律师，是指主要在县域范围内提供法律服务的具有律师资格的法律工作者。县域律师具有以下特点。
1、县域律师业与县域经济建设有着天然的紧密联系。县域是县域律师服务、交往、活动的空间，县域涵盖“三农”，联结城乡，是解决“三农”问题、建设县域经济的主阵地。所以，县域律师与县域经济建设有着地域上的紧密性，有与农民、农村、县域企业联系方便、快捷的天然的区位优势。
2、县域律师执业的律师事务所规模较小。由于经济发展滞后和地域局限等原因，制约着县域律师事务所的发展，县域律师执业的律师事务所无论在律师的数量上，还是在办公条件上，与城市的律师事务所是无法相比的。较小的规模也直接影响到县域律师的执业和律师事务所的发展。
3、县域律师执业业务单一。目前，县域律师的主要业务仅限于一些诸如离婚、损害赔偿、交通肇事、较小标的的经济纠纷等小的民事案件，而且是以传统的诉讼业务为主。大多数县域律师为了这些较小的民事案件，整日疲于奔命，如果放弃这些较小的民事案件，很多县域律师将难以养家糊口。而金融证券、公司上市、涉外投资等非诉高端法律服务业务几乎与县域律师无缘。律师业务类型单一直接制约着县域律师综合业务素质的提高。[１]
4、县域律师业务收入偏低。由于县域律师执业环境的经济落后、业务单一，业务收费也往往达不到规定的标准，很多民事案件收费尚达不到司法行政主管部门和物价部门规定的最低标准。
5、县域律师业的发展很不平衡。由于各县域对律师的需求不同，县域律师的发展也很不平衡。有的县域律师素质较高，有的县域律师素质偏低。有的县域法律服务市场发展滞后，能干的县域律师为了寻求更大的发展空间，离开县域到大中城市去发展。县域律师所的规模、律师的业务水平难适应为县域经济快速发展的需要，以至于一些新型业务或难度较大的法律服务案源外流，县域律师普遍缺乏危机感，缺乏品牌意识，品牌所、规模所难以形成。
6、县域律师所管理尚不规范。县域律师所的数量近年来虽然有了较快增长，却未能改变我国县域律师事务所中大所少、小所多，管理科学的所少，管理欠规范的所多的状况。有的县域律师所管理不严、纪律松驰、违规违纪的现象时有发生。有的县域律师事务所各种规章制度不健全，没有实行民主、透明、规范管理，没有建立主任责任制。有的县域律师事务所主任不向主管司法行政机关、律师协会负责并报告工作，不按时提交工作报告、统计报表和相关资料。有的县域律师事务所甚至从不集中进行政治学习，即使有的律师事务所组织了学习，也不认真作好学习记录。
7、县域律师事务所小作坊式管理模式突出。我国县域律师事务所是以“人合”为前提而设立的。由于其合伙人基本上是由同学、好友等关系密切的人员组成，因此，管理上往往采取以感情管理的手段居多，致使管理流于形式。县域律师所始终摆脱不了“小作坊式”、“家族式”、“哥们式”管理的模式。这样的经营管理模式也导致合伙人对引进管理人才始终保持高度的戒备和警惕，极大地妨碍了县域律师所做大做强。不仅如此，县域律师所管理中存在的结构冲突以及管理者角色的多重化大大弱化了管理职能。目前，县域律师事务所实行的是主任负责制，不是主任分工负责制。而主任往往既是投资者又是管理者，还是执业律师，可能同时还是人大代表、政协委员以及在其他一些社会组织、学术团体中兼职；他们既要对本人及家庭的生活来源负责，又要对律师所的生存发展负责。县域律师所主任扮演的多重身份，承担的多重责任，带来了一个严重的管理结构冲突。[２]
8、律师服务区域的局限性。由于律师服务的社会性特点，律师在为当事人提供服务时牵涉到社会各部门，如诉讼案件会与公检法机关发生关系，非诉讼业务和所有的取证工作又会与社会相关部门或人员发生联系，律师与这些社会部门及人员的关系以及协调能力、律师的业务水平、道德品质等总体素质如何及其是否为当事人所了解，就成为当事人选聘律师的条件。由于县域律师所律师在本区域内具有这方面的优势，所以，一般而言，本县域当事人到外县市聘请律师的较少，以致本县域律师所天生成为本域当事人聘请律师的首选。如此，县域律师所律师服务的区域就被圈定，即限于本域。
9、案源的有限性。县域律师所在地属县域范围，相对城市而言，农业经济比重大，企业规模小，工贸欠发达，商品交易额度小，公民法律意识薄弱，由于律师业务量完全取决于当地的经济文化发展水平，所以，县域律师业务总是有限的。案源的有限性决定了县域律师事务所难以做大做强。
二、县域经济的发展呼唤县域律师发挥作用
县域经济属于区域经济概念，是当前我国以地域划分的农村各种经济关系和经济活动的总称。它是以县级行政区划为地理空间，具有地域特色、相对独立和功能完备的区域经济。县域经济既是宏观经济和微观经济的结合，又是城市和乡村的结合；既是整个国民经济的重要基础，又构成国家和省级经济的重要组成部分。县域经济的这些特点决定了发展县域经济需要县域律师发挥作用。近年来，县域律师在促进依法治县、县域经济建设和农村经济改革以及以法治求和谐、促发展等方面作用显著。在农村经济改革中，在为“三农”服务上，县域律师为基层人民群众提供了高质量的法律服务。那么，县域律师在县域经济发展中有哪些具体作用呢？
1、县域律师是县域经济建设的重要力量。改革开放以来，县域律师为县域法制建设奉献着自己才智。他们服务的对象大多是最基层的群众，他们做着很平凡的事情，他们在做着最基层的普法工作，他们在为最基层的社会稳定和经济发展、满足人民群众的法律服务需求中发挥着无法替代的作用，他们在每年办理的众多的法律服务工作着抒发着每位基层法律工作者的伟大情怀，从而成了县域经济建设中一支重要力量。[３]
2、县域国有企业改革需要县域律师介入。县域国有企业改革工作涉及体制、机制和制度的转换与创新，涉及国家、企业及个人利益关系的调整，包含经济、民事、行政等诸多复杂的法律关系。做好此项工作，需要准确理解和运用国家法律、法规和有关政策，正确规范和处理好各种法律关系和问题。县域律师是拥有丰富法律知识与专业技能，为社会提供法律服务的专门人员。县域律师参与县域国企改革，可以为改革提供准确的法律、法规及政策依据，有效避免法律风险，保证改革程序的规范化运行；县域律师可以协助县域国有资产监督管理机构正确履行出资人职责，依法维护出资人的合法权益，及时处理县域国有资产处置中的各类法律关系，防止国有资产流失；县域律师可以帮助县域企业正确制定和实施改革方案，处理好资产重组及人员调整中的各项法律问题，并为改制后的企业建立规范的公司法人治理结构提供法律服务。[４]
3、县域律师为促进“三农”问题的解决提供法律服务。解决“三农”问题是近几年县域经济工作的重要方面。县域律师通过诉讼和非诉讼代理、法律咨询等方式，为农村土地使用权流转、土地征用补偿安置、宅基地使用、税费改革、抵制不合理摊派等提供法律服务，制止各种坑农害农行为，有效地保护了农民合法权益。他们认真做好乡镇企业、农村个体私营企业以及其他涉农企业的法律顾问工作，保障企业依法经营，积极为农村招商引资、农业产业化经营提供法律服务。在做好县、乡镇政府以及村民委员会的法律服务工作，宣传落实《农业法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等涉农法律法规，促进基层政权组织依法行政，不断增强广大农民的法律意识上，县域律师做了大量工作。
4、县域律师为疏导县域社会矛盾作出了贡献。随着现代社会的发展，社会矛盾日趋复杂化和多样化，要求建立和完善多元化的纠纷解决机制。诉讼不再是解决矛盾和纠纷的惟一途径，更不是首选手段，调解、仲裁等非诉讼手段在解决纠纷中的作用日益凸显。县域律师参与法庭调解和社区调解的工作，将法治精神和人文精神有机地结合起来，在疏导和解决县域社会矛盾上起到了“调节器”和“减压阀”的作用。[５]
5、县域律师起到维护社会公平正义的作用。当前，随着依法治国建设社会主义法治国家进程的加快，人民群众的法律意识不断增强，对法律服务的需求日益增多，与此同时，弱势群体请律师难的问题开始显现，因经济困难无法得到法律帮助的情况越来越突出，急需法律帮助的人越来越多。许多县域律师参与到法律援助事业中来，使那些确实需要法律帮助的弱势群体能够得到及时的法律服务，从而起到维护社会公平正义的作用。
6、县域律师参与县域社会管理。从律师制度的起源和发展来看，律师这一职业是适应国家和社会管理的需要而产生的。从经济发达国家的情况看，律师参与社会管理已经达到相当高的程度。现在已有很多县域律师参与到国家立法、行政管理和司法改革等活动中来，在社会管理中发挥律师业的独特优势。
7、县域律师为构建和谐社会中的发挥作用。县域经济的发展需要和谐的社会环境。县域律师正是通过向社会成员提供咨询、非诉讼代理、鉴证服务，对社会成员行使权利（权力）的行为形成制衡，以确保社会成员之间的利益均衡，通过向社会成员提供诉讼服务，恢复失衡的利益关系，在听证和诉讼中与行政机关的行政行为和司法机关的司法行为相抗衡，防范行政权力和司法权力的滥用。县域律师正是通过上述活动在构建和谐社会过程中发挥了应有的作用，从而推动县域经济的发展。
三、县域律师的执业环境需要改善
目前，县域律师的执业环境虽然比以前大有改观，但从总体上看不容乐观。
1、来自有关政府部门的人为因素对县域律师执业环境形成不良影响。以非诉讼法律业务为例：许多项目在正式开始之前，都需要进行前景分析和法律专项调查。尤其在外商投资领域，对投资项目进行法律分析，往往是投资商要求律师进行的第一项工作。开展此项工作，涉及的许多问题需要在多个政府部门配合下方能完成。但实践中，县域律师前往调查取证时，有关部门往往明确告知不接受律师调查，除非法院来调查。而在非诉讼法律业务中，根本不可能有法院的参与。即使在诉讼业务中，法院也很少根据代理律师或当事人的申请进行调查取证。[６]
2、关系成了县域律师赢得诉讼至关重要的砝码。由于多方面的原因，不少县域律师在执业过程中并不是完全通过自己的法律素养、丰富的法律实践经验来帮助当事人，关系成了县域律师赢得诉讼至关重要的砝码，甚至有的县域律师事务所在广告中公开宣称其与法院具有“良好的关系”。近年来发生的县域法官违纪、违法审判甚至违法犯罪，有很多是在与县域律师的关系上出了问题，县域法官和县域律师关系问题已经成为影响县域内司法公正和权威的焦点问题。
3、执业环境老“三难”尚未解决。说起县域律师的执业环境，几乎每位县域律师必提老“三难”，他们戏称这是压在头顶的三座“大山”。由于律师的调查取证在法律上没有明确的强制性规定，律师的取证权根本无法得到保障。会见当事人难这是刑事诉讼中的“老大难”，主要表现为随意扩大会见需要经过批准的范围，以内部工作为由拒绝律师会见并随意扩大侦查机关派员陪同范围，限制会见的时间、次数和律师人数，有的侦查机关还不准律师在会见时谈案情，对会见内容也限制，会见条件也很恶劣，一些看守所的会见至今还是让律师用隔离电话会见，连用笔记录案情都很麻烦。阅卷复印也很难，律师查阅、摘抄、复制案件的诉讼文书、技术资料或有关机关指控的犯罪事实材料时，常常受限制：不能全部查阅或复印法律规定可以查阅和复印的资料。这老三难在大中城市也存在，而在县域则更为突出。
4、县域经济中法律服务体系还存在不少问题。在县域经济中农村经济占了很大比例。由于宣传不到位，农民缺乏法律知识和权利意识，不了解维权渠道和程序，不知道有法律援助，更不知道申请法律援助的渠道。县一级的法律援助经费较少，而且常被挪用。有的县法律援助中心，甚至拿不到相关经费。农民身边没有律师，只有到县城才能找到律师，甚至要到城市才能请到律师，因为律师有向经济发达地区流动的趋势。此外，贫困地区的农民也很难负担律师的费用。一些县域律师迫于创收压力，敬业精神也难以好起来。
四、创造条件拓宽县域律师在县域经济发展中发挥作用的空间
那么，如何创造条件拓宽县域律师在县域经济发展中发挥作用的空间呢？笔者以为应当做到以下几点：
1、积极鼓励、引导、扶持县域律师业的发展。县域经济建设是一个广阔的服务市场，但是县域律师收费却很低廉并且多数的法律援助案件在县域的农村，县域律师承担的法律援助义务也比城市律师重。有些县域律师收入难以为继，想外出寻找生计，这是一对服务需求和执业生存的矛盾。因此鼓励、引导、扶持县域律师业的发展成为县域经济建设的必然要求。一方面要对那些能乐于奉献、甘受清贫、扎根基层的多年的优秀律师要给予大力表彰、奖励，发挥模范榜样作用，带动年轻的县域律师安心工作；另一方面要在机构设立、执业注册、会费的收缴、服务收费、税收等方面要给予扶持优惠。目前一个县域律师所年检注册费用和律师业发达的大城市相比不相上下，严重制约了县域律师所在内勤人员聘用、办公场所、设备更新等方面的发展。因此，要用区别大中城市律师业发展的政策、制度去鼓励、扶持县域律师业的发展。[７]
2、加大对县域律师教育培训的力度，提高县域律师的政治业务素质。面对县域经济建设这样长期的、艰巨的、复杂的社会工程提供服务，在县域律师业受市场调节、竞争日趋激烈的条件下，没有扎根基层、乐于奉献、甘受清贫的坚强毅力和品质是不可能长期奋斗和服务的。目前有许多县域律师事务所为了发展而倾注了多年的心血和财力培养的年轻律师，一到羽翼丰满之时都纷纷到大中城市转所执业。因此，必须及时深入对县域律师进行人生观、价值观、苦乐观的教育，使他们扎根基层献身于县域经济建设。县域经济建设的复杂性说明它不比大中城市的专业律师所需的法律知识面窄。因此，行业协会和司法行政主管部门要及时地进行服务于县域经济建设方面法律、法规经验技巧，专业知识方面进行培训，提高县域律师的服务水平和执业能力。[８]
3、发挥中心城市的辐射作用，加强对口帮扶县域律师事务所建设。中心城市对周边的县域有一定的辐射作用。中心城市的品牌律师事务所应当对周边县域律师事务所进行帮扶。加强对口帮扶县域律师事务所建设，是促进县域律师工作发展的有力措施。县域律师事务所建设不好，县域律师工作就发展不起来，各级司法行政机关要关心、支持县域律师工作发展，动员、组织中心城市的律师事务所和律师，积极对县域律师事务所进行对口帮扶。中心城市律师事务所要从律师业整体发展的高度出发，充分认识加强对口帮扶县域律师事务所建设的重要性，增强全局意识，发扬风格，乐于奉献，积极帮扶基础薄弱的县域律师事务所。县域律师事务所要进一步增强责任感，振奋精神，树立信心，立足自身，开拓进取，在服务县域经济建设的伟大实践中，实现全面发展。[９]
4、进一步规范县域法律服务市场。当前，在县域法律服务市场中，除县域执业律师外，还有乡镇基层法律服务所的法律工作者，这些人中成员复杂，有的是乡镇的公务员，有的是基层司法行政机关的子女，有的是公、检、法离退休的干部，他们大多数机构和人员在县城而不是在乡镇，在服务范围、服务空间、收费方式方面和县域律师相比没有什么区别，但是同县域律师相比，他们存在服务质量上低劣、收费上混乱、冒充律师的名义执业、无证执业、乱立招牌等诸多方面的问题，严重地损坏和败坏了县城律师的执业声誉和社会公信力，影响了整体执法公正的形象，给县域律师业的发展带来很大的负面影响，如果不从根本上加以整顿治理规范，必然干扰影响为县域经济建设提供优质高效的法律服务。因此，司法行政机关，要进一步修订和完善规章制度，从制度入手，在市场准入、服务范围和空间、收费方式及标准上进一步规范县域法律服务市场，为县域经济建设提供优质法律服务创造良好的执业环境。[１０]
5、加强县域律师事务所的管理。县域律师事务所管理的关键是要完善各项规章制度，县域律师所主任要学会用制度去科学管理律师事务所。司法行政管理部门要变被动为主动，要站在发展的高度上积极思考和引导县域律师业，要树立管理与服务的观念，情管与严管的观念，发展促管理的观念，要正确引导县域律师业党建工作健康快速发展，充分发挥党支部在律师事务所里引导健康发展，监督依法办案，提高队伍素质，培养后备力量的作用，以诚信为本，推动县域文明所的建设，大力发展县域律师事务业。
6、建立各项保险机制，解决律师的后顾之忧。县域律师事务所的公共积累少，抵御风险的能力差，因此，必须落实县域律师的养老、医疗、执业保险。只有县域律师的后顾之忧解决了，才能够提高县域律师的工作积极性，也才能有效的防止县域律师外流。县域律师执业及事务所经营存在巨大风险，由于个人过失违反《律师法》或违反与委托人签订的委托合同，造成委托人的经济损失，由律师或律师事务所承担经济赔偿责任，建立“律师执业责任保险”投保机制，有利于县域律师提高抗风险的能力，有利于县域律师从“人和”办所走向“制度”办所，有利于提高县域律师的社会公信力。
总之，县域律师为县域经济发展作出了重大贡献，我们要努力创造条件让县域律师发挥更大作用。

主要参考资料：
1、陈会领《对县域律师服务新农村建设的思考》，山东省律师协会网站山东省律师协会网站
2、黎光《鹤壁市关于开展县域律师执业状况的调研报告》，黎光的个人博客发表于 2006-10-20 21:59:00
3、《法制日报》2003年10月29日载文《中国律师业呼唤CEO》
4、《河北日报》2004年3月24日载文《发挥职能作用提供优质服务河北律师参与国企改革》
5、赵大程《律师业当为构建和谐社会尽责律师业当为构建和谐社会尽责》，法制日报 2005年9月8日
6、《法制日报》2004年3月3日载文《参政议政不忘为律师维权——刘子华律师提议制定<北京市律师执业保障条例>》
7、《安徽省司法厅关于对全省县域律师事务所进行对口帮扶的实施意见》
8、陆广品、范大平《以十六大报告为指针发展县域特色经济》，《农业经济与技术》2003年第1期。
9、陆广品、范大平、张跃进《繁荣农村经济必须解决农民再就业问题》，《脱贫与致富》2003年第3期
注释：

[１]黎光《鹤壁市关于开展县域律师执业状况的调研报告》，黎光的个人博客发表于 2006-10-20 21:59:00
[２] 《法制日报》2003年10月29日载文《中国律师业呼唤CEO》
[３]黎光《鹤壁市关于开展县域律师执业状况的调研报告》，黎光的个人博客发表于 2006-10-20 21:59:00
[４] 《河北日报》2004年3月24日载文《发挥职能作用提供优质服务河北律师参与国企改革》
[５]赵大程《律师业当为构建和谐社会尽责律师业当为构建和谐社会尽责》，法制日报 2005年9月8日
[６] 《法制日报》2004年3月3日载文《参政议政不忘为律师维权——刘子华律师提议制定<北京市律师执业保障条例>》
[７]陈会领《对县域律师服务新农村建设的思考》，山东省律师协会网站
[８]陈会领《对县域律师服务新农村建设的思考》，山东省律师协会网站
[９] 《安徽省司法厅关于对全省县域律师事务所进行对口帮扶的实施意见》
[１０]陈会领《对县域律师服务新农村建设的思考》，山东省律师协会网站

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