论我国社区矫正的立法及机构和队伍建设

【出处】《河南司法警官职业学院学报》2004年第4期
【摘要】社区矫正的试点和发展迫切需要制定地方性法规，这是社区矫正工作发展的法律保障；而社区矫正管理机构的科学设定和建设一支专业化的社区矫正队伍是我国社区矫正成功的关键。
【关键词】社区矫正；地方性法规；管理机构；专业化队伍
【写作年份】2004年


【正文】

　　根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》)，[1]我国社区矫正的试点在进一步推进。从当前的情况来看，我认为社区矫正的立法及机构和队伍建设的问题迫切需要加以解决，特提出来加以探讨，希望引起有关部门和学者的重视。

　　一、尽快制定地方性法规是试点的重要保障

　　《通知》中指出：在社区矫正试点工作中，“既要依据我国刑法、刑事诉讼法、监狱法等有关法律的规定履行职责，又要坚持与时俱进，积极探索，通过开展试点工作，不断扩大社区矫正适用范围，健全社区矫正组织体制，完善社区矫正工作措施，推动刑罚执行制度改革。在深化试点、总结经验的同时，积极推进社区矫正立法，实现社区矫正工作的规范化发展。”但现实的问题是：社区矫正的改革需要对现行的刑事法律有所突破，既不能也不应完全依据我国现行刑事法律的有关规定。如何解决这对矛盾？

　　社区矫正是一项严肃的执法活动，强调依法办事是勿庸置疑的，但社区矫正又是刑罚制度的一项改革，这意味着我国现行法律存在着与社区矫正发展不相适应的一面。目前我国现行法律与社区矫正的发展不相适应主要表现为三个方面：一是现行法律中有的规定已明显不适应社区矫正发展的需要。如我国《刑法》、《刑事诉讼法》都明确规定对宣告缓刑、假释、判处管制、剥夺政治权利的罪犯进行监督考察都由公安机关执行，但公安机关的职能本身决定了它并不适合作为社区矫正的执行主体。这一方面是由于公安机关担负着极其繁重的打击并制止犯罪的任务，基层派出所实际上很难分出必要的精力从事社区矫正的管理工作；另一方面，社区矫正的任务并非仅仅是对服刑人员的监督考察，而且包括了对服刑人员的矫治和改造以及服务，使其更好地适应社会，这是一项专业性很强的工作。因此，刑事法律中由公安机关管理的规定不仅为我国的执法实践证明是不妥的，而且被世界发达国家社区矫正的实践所否定。在两院两部的《通知》中，为了解决以上问题，确立“司法牵头、公安配合”的管理格局，这虽然加强了对社区服刑人员的监管力量，但在实践中，由于由两个部门共同管理，出现多头指挥、多头交办任务、多头检查、多头要数据材料的现象，在一定程度上存在着职责不清、界限不明、衔接不力、效率不高的问题。二是现行法律中虽对某些问题作出了规定，但实际上形同虚设。例如在当前社区矫正的实践中，普遍存在对失控、脱管服刑人员法律制约不力的问题。我国刑法虽然规定了对违反监管规定的缓刑假释人员可作出撤销的规定，但在司法实践中至今没有加以适用。主要是对违反监管规定撤销的界定标准不明确，在程序方面也存在诸多问题，需要作出进一步的法律规定或司法解释。三是现行法律中没有明确规定对罪犯在社区中进行监管的具体规定和要求，对罪犯进行必要的改造和矫正措施等。另外，社区矫正不仅需要明确对社区中罪犯的监管考察以及权利的限制和剥夺，而且应包括对罪犯合法权益的保护。我国现行刑法、刑诉法有关非监禁刑执行的法规是在若干年之前根据当时的经济、政治、社会和文化状况制定的，对非监禁刑的规定比较原则、粗放，并带有阶级斗争的烙印，随着形势的发展，已经不完全适应目前的实际需要。因此，社区矫正的试点在一定程度上存在着无法可依的问题。有鉴于此，对于当前在社区矫正试点过程中的“依法办事”是需要慎重对待的，既不能因为强调依法办事而束缚和捆绑自己的手脚，把社区矫正的试点变成在原有法律基础上的修修补补，也不能因强调社区矫正试点而忽视我国法律的基本原则，导致在执法中的任意性，造成影响社区的稳定或者侵犯服刑人员权利的后果。

　　我认为妥善解决这一矛盾需注意两个前提条件：一是充分理解在我国进行社区矫正试点的重要意义。从世界范围来看，社区矫正的发展是刑罚制度发展的必然趋势。这一制度在我国的推进对于社会的稳定、公民权利包括犯罪人权利的保护，刑罚成本的降低以及执政党执政基础的增强等都具有现实意义和深远意义。世界上许多发达国家都已进入了以非监禁刑(社区矫正)为中心的刑罚适用和执行阶段，而我国仍停留在以监禁刑为中心的阶段，这种差距不仅反映在理念上，而且在现行刑事法律上也打上了深深的烙印。二是充分认识到我们所强调的改革创新包括对现行刑事法律的改革和完善。党的十六大报告中明确指出：“必须坚持和深化改革。一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”我国1997年刑法有关非监禁刑执行的相关规定是根据当时的政治、经济、社会和文化状况制定的，经过若干年的发展变化，特别是由于改革开放加强了对国外的学习和了解，使我们进一步感到它在某些方面已不适应目前的实际需要，特别是不适应进一步改革、发展和完善社区矫正制度的需要。因此，进行社区矫正试点，无疑意味着将对我国现行相关法律的突破和完善。

　　如何解决现行刑事法律与社区矫正试点不相适应的矛盾？

　　在2003年第十届全国人大会议上，人大代表提出了关于制定《中华人民共和国社区矫正法》的议案，表明了用完善的法律来保障社区矫正工作开展的强烈愿望。我认为，制定这一法律是非常必要的。但是从目前的情况来看，我国的社区矫正仅处于试点阶段，何时能在全国推开还很难说。另外，从我国立法的实践来看，由于城市、农村、沿海发达地区与内地落后地区的政治、经济、文化以及社区的发展状况有很大的差异，制定一个全国统一的《社区矫正法》，不仅难度较大，而且在短期内难以制定通过，远水不解近渴。但社区矫正这一刑罚制度改革的试点运作又迫切需要有关法规的出台，如果没有相应法规或暂行法规，那么，执法必严、违法必究则成为空话，社区矫正也易于出现偏差。目前，在社区矫正的试点中已出现了社区服刑人员不遵守管理规章，不参加社区劳动，甚至不经许可外出不归的问题，而我们却缺乏法律方面的应对，这些需引起我们的重视。

　　根据《中华人民共和国立法法》第64条第2款的规定，“除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地区的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”因此，加快制定地方性社区矫正法规是一项迫在眉睫的任务。

　　有观点认为，《中华人民共和国立法法》指出了对于“犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”等，不属于地方性立法的范围，因此地方无权制定有关社区矫正的法规。我认为这样对《立法法》的理解是不妥的。地方性社区矫正立法的内容主要是对非监禁刑在执行中的有关法律关系作出更为详细的规定，并不涉及对犯罪和刑罚方法的增加或减少，也不涉及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制和处罚措施的调整。因此，根据《立法法》的规定，地方有必要在试点中制定相关法规，以保证社区矫正的运作。当然，社区矫正是我国刑罚制度的一项重大改革，因此，在地方性立法中可能会在执法制度方面对刑法、刑事诉讼法中的有关条款有所突破，因此，需要全国人大授予全国试点省市在试点阶段的立法权。正如全国人大授予深圳等经济特区制定法规、在经济特区范围内实施那样。试想，在社区矫正的试点中，如果既没有全国立法机关对我国刑事法律作出的修改或补充规定，又没有地方性立法或全国人大授权的地方性立法，那么，社区矫正的试点显然缺乏法律依据，从立法角度来看，两院两部的通知中对刑法的修改是不具有法律效力的。

　　还有观点认为，我国的社区矫正从2002年开始试点，许多做法尚不成熟。因此，需要在取得经验的基础上再进行地方性立法，现在似乎为时过早。我认为，虽然社区矫正的试点为时不长，但是作为非监禁刑的适用和执行从建国后到现在已有很长的历史，在此过程中已积累了一定的经验，同时也暴露出一些问题，通过总结经验、吸取教训以及对历史的和现实的研究，对一些问题的改进已取得共识；另外，在世界范围内，许多国家的社区矫正和非监禁刑的执行已积累了丰富的经验，在法制建设方面也比较完善。因此，总结实践的经验，借鉴当代人类文明的有益成果，尽快制定地方性的社区矫正法规，对于保障社区矫正试点工作的健康发展是大有益处的。否则，社区矫正的试点缺乏明确的法律依据，职责不清、权责不明，不能有效地相互制约，不能提高效率，对犯罪当事人的合法权益也不能给予充分的保障。

　　二、社区矫正的机构和队伍建设

　　科学设定社区矫正的管理机构，建立一支专业化的社区矫正工作者队伍，不仅对于我国社区矫正的有效运作，而且对于解决机构层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、多头执法、效率低下等问题，都至关重要。

　　根据《通知》规定的要求，社区矫正的日常管理工作是由街道、乡镇司法所具体承担，公安机关配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。

　　但从目前社区矫正试点情况来看，这样的机构设置和人员配备仍然存在着诸多问题：一是街道、乡镇基层司法所的人员不能完全到位。二是司法所专职人员大都身兼数职，导致不能集中精力投入到社区矫正工作，做到专职专人。目前，司法所已有工作职责包括：人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访等工作，非常时期往往还要参与地方政府随时交办的保持稳定工作任务。随着社区矫正工作的推开，社区服刑人员势必会有所增加，如果司法行政力量配备不到位，将会导致服刑人员的失管、漏管和脱管，从而严重影响社会稳定。三是基层司法所尚未明确为执法机关，许多干部的执法专业素质还有较大的差距，因此在工作中易于陷入被动局面。四是不少基层司法所归当地政府管理，因此，上一级司法行政机关对他们只具有业务指导的功能，而没有直接的管理和领导的功能。因此，对工作的管理缺乏直接的控制权。

　　在我国推进社区矫正，管理机构应如何设置？这个问题目前尚未得到科学的解释和论证。而没有科学的解释和论证就不会有社区矫正工作的顺利推进。目前在我国能够达成共识的观点是：社区矫正应由司法行政机关管理而不应由公安机关管理。但是在司法行政机关中由谁来管理？主要代表性的观点为：一是在司法部下设刑事执行一局和刑事执行二局，一局负责监狱的管理，二局负责社区矫正的管理；[2](P7)二是在司法部下设国家刑事执行总局，统一主管和领导全国刑事执行工作，包括社区矫正。[3](P27)三是扩大司法部基层工作指导司的职能，使其承担社区矫正的管理工作，在基层由街道和乡镇司法所承担对社区矫正的管理。[4](P120)前两种观点侧重于刑事一体化的原则，后一种观点倾向于将社区矫正与人民调解和安置帮教有机结合起来。以上各种观点都有其各自的理由，值得认真考虑。

　　我认为，在决定管理机构的设置时，至少需注意以下几个问题：

　　一是要准确界定社区矫正工作的性质。社区矫正与街道、乡镇司法所承担的人民调解，对刑满、解教人员的帮教以及有关的预防犯罪工作有很多相似之处，但二者的性质完全不同。前者是一项严肃的刑事执法工作，后者则是非执法的预防性工作。执法工作包括对社区服刑人员进行严格的监督考察，依法进行行政奖惩和法律奖惩，同时还要对本辖区的犯罪嫌疑人的情况进行调查，为法院的判决提供依据等等。在美国，一些州还为社区矫正工作者配备了武器。根据国外的实践来看，对社区矫正均设有专门的管理机构，作为刑事执法工作的一个组成部分。在社区矫正工作开展较好的国家中，大多数是将监禁执行和非监禁执行统一由一个机关来管理。由于两者的管理有很多相通之处，遵循刑事执行一体化的原则，便于充分利用刑事执法部门的整体资源，提高工作效率。在美国，联邦法务部下设的监狱局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正，大部分州均设有矫正局，负责各州的监狱和社区矫正的管理。加拿大社区矫正机构也是矫正局的一个组成部分，联邦矫正局负责对联邦监狱和联邦假释的管理，各省(地区)矫正机关负责对省级监狱和地方社区矫正的管理。交由专门的社区矫正机关管理，这并不否认公安机关与社区矫正机关的密切配合，及时沟通，共同维护社区的稳定。同时需要公安机关对违反监督、考察规定以及重新违法犯罪的社区服刑人员，根据具体情况采取必要的强制措施。

　　二是要考虑有利于专业化发展的方向。目前我国社区矫正形式比较单一，缺乏分层分类管理。而在发达国家的社区矫正管理中，有一般的管理、强化的管理和特别的管理。在管理形式上有中途训练所、日报告中心、小组之家、家中监禁、电子控制等。社区矫正工作者承担的任务和需要进行的矫正和服务项目包括：判决前的报告、假释前的报告、家庭的咨询和个人咨询、健康的关心，帮助服刑人员寻找工作、开展针对滥用毒品、酒精的矫治处遇项目，对服刑人员的干预性服务，对暴力性罪犯和性罪犯提供特别的服务，提供必要的文化课程、有关预防家庭暴力、如何当好家长、认知技能等课程并提供对有精神障碍、精神缺陷的服刑人员的特别项目，要求服刑人员参与赔偿和社区服务项目等。由此可见，社区矫正工作是一项专业性很强的工作。为了提高工作效率，在美国、加拿大等国家，将社区矫正工作者又分为缓刑官和假释官，目的是针对缓刑和假释对象的不同特点更有效地进行工作。在有的州和城市，基层的社区矫正办公室又对工作者作进一步分工，如有的侧重写判决前的报告和假释前的报告，有的侧重对服刑人员的监督管理和矫正服务；也有的按照罪犯的类别，将社区工作者分为对财产型犯罪、滥用毒品和酒精的犯罪以及性犯罪人员的管理。目前在试点阶段，我国的社区矫正尚未开发更多的内容，但是随着发展，社区矫正的内容和项目也会逐渐增多。由于社区矫正工作的特点，在聘用人员时往往有较高的要求。在美国，大多数州对警察的入门要求仅需要高中毕业学历，但对社区矫正工作者的一般要求是本科学历，有的州还要求研究生学历。专业要求一般是刑事司法执法、犯罪学、社会学、心理学等方面。在美国，社区矫正工作者的工作负荷较重，根据2001年的统计，缓刑官平均每人负责133个一般管理的缓刑人员，或28个强化管理的缓刑人员；假释官每人平均负责73个一般管理的假释人员，25个强化管理的假释人员；对同时管理一般缓刑、假释人员的平均负荷为94人，强化管理对象为25人。[5](P195)以上情况表明，随着我国社区矫正的发展，社区矫正工作的任务也会加重。因此，让街道、乡镇司法所兼管社区矫正工作既不利于专业化的管理，也会出现顾此失彼、力不从心、重蹈公安派出所覆辙的老路。从这种意义上说，社区矫正必须建立一支专业化的高素质的队伍。以我之见，从我国实际情况出发，我国社区矫正队伍的构成首先可从监狱选派少数优秀的干警，因为他们有较为丰富的刑事执法的经验；同时设定社区矫正工作者的准入门槛，本着宁缺毋滥的原则，实行公开招聘。。社区矫正工作需要社会工作者的参与，但社区矫正工作者和社会工作者是性质不同的两类工作人员。前者是刑事执法人员而后者是以助人自助的理念，以平等的方式对服刑人员提供矫治和服务的工作者。美国、加拿大等许多国家的社区矫正工作也有社会工作者的参与，他们根据社区矫正工作的需要，对罪犯提供必要的矫治项目及服务。社会工作者服务的对象是面向整个社区，而非仅仅是社区矫正对象。

　　三是社区矫正管理机构的设定需要充分的调研论证。社区矫正是我国刑罚制度领域一场重大改革，新的社区矫正管理机构的设定对这项工作的开展至关重要。因此，在管理机构的设定时，要经过充分的调研论证，充分听取理论工作者和实际工作者的不同观点和意见，切实根据党的十六大提出的，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制的要求，在主管部门拿出意见基础上，听取相关政法部门的意见，最后通过立法机关的立法程序来加以确认。如果不经过充分的调研论证，不仅可能会影响这项新的试点工作的成功，而且可能会造成人财物等资源的浪费，与我们的初衷南辕北辙。

　　四是在试点阶段应允许不同的管理模式，不必强求统一。我国是世界上人口最多的国家，各省、市的经济、政治、文化等方面的发展不平衡，各地社区的成熟度也不尽相同。在试点阶段应该允许各省市采取不尽相同的管理模式，通过试点，总结经验，取长补短，以便在面上推开时有一个最佳的选择。如果在试点阶段采用完全一致的模式，就失去了试点的价值和意义。

　　五是妥善解决好条块管理的关系。社区矫正在省、直辖市一级究竟是以条为好还是以块为好，即实行垂直领导还是平行领导，这是我国社区矫正管理体制中又一个需要面对的重大问题。从世界各国社区矫正的运作来看，也同样存在这样一个问题。由省、直辖市一级来统一管理社区矫正的工作，有利于加强对工作人员的指导和训练，有利于增加工作中的改进和创新的机会，有利于广泛适用新的技术，并可在省市一级的范围内进行专业人员的调动和调整，避免地方保护倾向的影响，通过专业人员的交流，也可在一定程度上减少执法腐败的问题，保持工作中执法的一致性。但在一定程度上可能不利于调动地方的积极性，不利于充分运用地方的资源。赞成由区县(县级市)一级来管理社区矫正的人认为，由区、县(县级市)一级直接管理，由于工作范围小，具有较多的灵活性，能较好地适应自己社区的不同情况，能更好地利用当地的资源，为服刑人员提供更为适当的管理条件。但在一定程度上不利于加强工作的交流，不利于工作的专业化程度的提高。我个人比较倾向在社区矫正试点阶段采取以条为主以块为辅的模式。理由是社区矫正是一项执法活动，专业性比较强，随着社区矫正范围扩大，越来越多的服刑人员将进入社区，出现问题也会越来越多。因此，省、直辖市一级的社区矫正管理机构需要加强对社区矫正的直接业务指导和专业培训，根据需要不断地调整和充实力量，并可统一进行工作效果的评估和奖惩。因此，社区矫正工作者宜采取由省、直辖市社区矫正机关直接派出的形式。但是社区矫正工作的根基是在社区，离不开社区的支持和协调，因此，社区矫正工作者应该积极与社区的政府和有关行政部门取得联系，及时沟通，最大限度地利用社区的资源做好对服刑人员的监管和改造。这种模式的设立，也不致于影响街道和乡镇司法所正常工作的运作。

　　另外，社区矫正工作者的工资待遇也需根据按劳分配的原则有一个科学的设定。如果将社区矫正工作者放在街道和乡镇司法所，与司法所工作人员从事不同性质的工作却领取相同的报酬，在一定程度上会影响社区矫正工作者的工作积极性。




【作者简介】
刘强，上海政法学院教授。


【注释】
[1]最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部.关于开展社区矫正试点工作的通知(司法[2003]12号).
[2]储怀植，汪永乐.论刑事执行主体的合理配置[J].犯罪与改造研究，2000(10)：7.
[3]邵名正，于同志.论刑事执行法的创制[J].犯罪与改革研究，2000，(10)：27.
[4]吴宗宪.试论非监禁刑及其执行体制的改革[J].中国法学，2002，(6)：120.
[5]Camp，C.andG.Camp(2002).TheCorrectionsYearbook，2001.SouthSalem，NY：TheCriminalJusticeInstitute，Inc.p.195.