刑罚交付执行活动中的问题与对策

【出处】《人民检察》2009年第6期
【摘要】在当前刑罚交付执行活动中，存在着生效判决、裁定不及时，罪犯羁押和交付监狱收押不及时甚至脱管脱押等问题， 严重影响了国家法律和司法的权威性。问题的形成有刑罚执行诸方面对《看守所条例》、监狱法和刑事诉讼法中相关规定理解不一甚至错误的原因， 也有检察机关对刑罚执行监督程序和机制不完备的原因，对此，除检察机关应积极主动履行法律监督职责外，还需要国家立法对相关监督制度和程序作出规定。
【关键词】刑罚；交付执行；立法建议；检察监督
【写作年份】2009年


【正文】

　　刑罚交付执行活动，是指刑事判决、裁定生效后， 人民法院及时将交付执行法律文书送达看守所； 公安机关在一个月内将罪犯交付监狱执行，或者留看守所、拘役所服刑，或者在监外执行缓刑、暂予监外执行；监狱依法将罪犯收监执行刑罚的一种刑事诉讼活动。刑罚交付执行活动作为连接审判活动和刑罚执行活动的重要环节，近年来暴露出许多问题，有法律规定不具体、不完善的问题，也有执法实践中违法、渎职的问题，在社会上造成不良影响。

　　一、刑罚交付执行活动中存在的问题及原因

　　刑罚交付执行活动涉及到人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关等多部门、多环节，近年来暴露出了许多问题，原因也是多方面的，主要表现为：

　　(一) 人民法院制作交付执行法律文书不规范、不完备，判决、裁定生效后不及时送达看守所，对判决前未羁押判决后需要羁押的罪犯不及时羁押后交付执行，导致公安机关不能及时、依法交付执行甚至造成一些罪犯逃脱法律惩罚。

　　1．法院制作交付执行法律文书不规范、不完备，导致公安机关送监狱执行“难”，脱管漏管监外执行罪犯。如某地法院制作交付执行通知书、罪犯结案登记表长期不具落款时间，造成“人民法院应当将执行通知书、结案登记表及时送达看守所”中的“及时”，“公安机关应当自收到执行通知书、判决书之日起一个月内将该罪犯送交监狱执行刑罚” 中的“一个月内”，“对于判处有期徒刑的罪犯， 在交付执行刑罚前，剩余刑期在一年以下的，由看守所代为执行”中“剩余刑期在一年以下”等若干时限无法掌握。

　　法院交付执行法律文书不齐全或者记载有误，导致监狱无法收押罪犯， 给交付执行工作增加了不必要的工作量。监狱依据监狱法第十六条“文件不齐全或者记载有误的，其中可能导致错误收监的，不予收监”等规定，严格审查收押文书，对防止错误判决、错误执行刑罚发挥了重要作用， 应当予以肯定和支持， 但因文书有误遭监狱拒收无疑增加了公安机关不必要的工作量。

　　缓刑、暂予监外执行法律文书对罪犯基本信息如居住地、身份证号码、户籍地等记载不详，导致罪犯释放后基层派出所无法针对罪犯开展工作， 许多监外执行罪犯因此脱管漏管， 影响了社区矫正工作顺利开展。

　　2．判决裁定生效后，法院不“及时”、“立即”送达看守所交付执行文书。实践中法院不“及时”送达看守所交付执行文书有以下几种情况：一是因执行附带民事判决、办理其他案件、医学鉴定等需要被动迟延送达执行文书。二是个别工作人员责任心不强，执法不严格，工作效率不高，判决生效后较长时间不发出交付执行文书。三是个别工作人员受人情关系影响，为达到“交付执行时余刑一年以下”而留看守所服刑的目的，故意迟延送达。四是罪犯为达到留看服刑的目的， 通过上诉拖延交付执行时间，而个别工作人员为降低上诉率，答应迟延送达交付执行文书等等。

　　3．法院对于判决前未被羁押、判决后需收监执行的罪犯，不及时将罪犯羁押并送达公安机关交付执行。如某地法院1989 年以贪污罪判处罪犯李某有期徒刑十三年，因罪犯审判前没有被羁押，判决后因有上诉期，判决没有生效，罪犯自行离去，判决生效后，法院没有将该罪犯羁押后送公安机关交付执行，导致该罪犯长期逃避刑事处罚。该案在十三年后才被发现，严重损害了人民法院生效判决的严肃性。

　　（二） 公安机关不严格依法在一个月内交付监狱执行刑罚， 看守所违法截留余刑一年以上罪犯，加剧了看守所羁押压力和监管工作难度。

　　1．判决生效后，公安机关不严格依法在一个月内交付监狱执行刑罚，有以下几种情况：一是看守所为改善经费困难，故意将具有特殊技术以及特殊工种的罪犯滞留在看守所。二是公安机关为办理其他案件或者监控重点罪犯留作耳目需要而拖延交付执行。三是看守所为节约交通费用，有时会考虑将罪犯集中送监狱，从而出现超过一个月交付执行的情况。四是受人情关系影响，故意拖延交付执行时间，待其余刑一年以下后留所服刑。五是罪犯患有疾病，监狱拒收且出具暂不收监证明，看守所待其疾病治愈后再送监狱服刑。

　　2．当前看守所以侦破其他案件、监控重点犯以及生产经营等特殊需要，依据《看守所条例实施办法（试行）》第五十六条规定，将大量余刑一年以上的罪犯留看守所服刑，有的甚至将无期徒刑罪犯留所服刑。该实施办法第五十六条不仅突破了其上位法《看守所条例》， 也与后来相继实施的刑事诉讼法、监狱法以及《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律相抵触，而目前仍然还被大量使用，造成了许多不良影响。首先，看守所主要职责是羁押被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，保障刑事诉讼顺利进行，将大量余刑一年以上罪犯留所服刑背离了其职责分工。其次，看守所如果将余刑一年以上罪犯留所服刑，无疑会加剧看守所羁押压力和监管难度。三是看守所在教育改造罪犯方面不论是警力配备、设施经费还是狱政管理，都相对于监狱薄弱，影响高质、高效教育改造罪犯。四是罪犯及其家属总是想方设法使犯罪人留在离家近的地方服刑，以便得到熟人的各种关照，容易导致腐败。

　　3．看守所违法将余刑一年以下的未成年犯留所服刑。刑事诉讼法第二百一十三条第二款规定“对于余刑一年以下的罪犯由看守所代为执行”， 第三款规定“对未成年犯应当在未成年犯管教所执行刑罚”，依据立法法特别规定优于一般规定的原则，第三款相对于第二款是特别规定，因此，将余刑一年以下的未成年犯留所服刑是违法的。

　　（三）监狱违法拒收交付执行的罪犯，甚至拒收法院已经作出收监执行决定的罪犯，导致罪犯长期滞留在看守所而不能正确及时执行刑罚。

　　1．据笔者调查，监狱拒收罪犯的理由大多不成立：一是因交付执行文书有瑕疵拒收罪犯。监狱法第十六条只是规定“监狱没有收到上述文件的，不得收监。文件不齐全或者记载有误的，……其中可能导致错误收监的，不予收监”，文书稍有瑕疵就不予收监显然违法。二是罪犯患有一般性疾病并不符合保外就医条件，监狱要求将疾病治愈后再送交执行， 有的监狱甚至只凭罪犯自己介绍有病就拒收。监狱法第十七条只是规定：“有严重疾病需要保外就医的，可以暂不收监”，患有一般疾病就拒收显然于法无据。三是罪犯年龄大、生活自理能力差的，拒绝收监。有的监狱甚至规定年龄在60 岁以上的罪犯不予收监。四是有的监狱对送罪犯的时间、人数等做出苛刻要求，如节假日前后一段时间、农忙季节、人数少于5 人的，不予收监。五是个别甚至要求捎带礼品，否则百般刁难。总结以上监狱拒收罪犯的理由，有一个共同点就是个别监狱为创造经济效益、减轻自身负担而置国家法律于不顾。

　　2．监狱拒收无期徒刑罪犯，因其患有严惩疾病、是怀孕或者正在哺乳期，近几年比较典型。依据刑事诉讼法第二百一十四条规定，判处无期徒刑罪犯患有严重疾病、怀孕或者哺乳自己婴儿的妇女，不可以暂予监外执行；而监狱法第十七条规定，被判处无期徒刑罪犯是患有严重疾病、怀孕或者正在哺乳自己婴儿妇女的，可以暂不收监；应当由交付执行法院决定暂予监外执行。这样看似矛盾的两个法律条款，导致多起无期徒刑罪犯被监狱拒收，长期滞留在看守所。其实监狱法实施时间在前，刑事诉讼法实施时间在后，根据新法优于旧法原则，应当遵照刑事诉讼法的规定执行，即这种情况下监狱可以两次暂不收监， 但法院作出应当收临执行决定后，监狱必须收监执行。

　　（四） 人民检察院对刑罚交付执行监督缺少有效的程序保障，法律监督效力和权威性不强，与法律监督机关的地位很不相称。

　　1．现行刑事诉讼法律对刑罚交付执行监督缺少必要的程序保障，检察机关应有的法律监督职能无法正常履行。刑事诉讼法对暂予监外执行、减刑、假释活动的法律监督，规定了人民法院将裁定书及时送达同级人民检察院，对人民检察院提出的书面纠正意见重新组成合议庭进行审理， 作出最终裁定。而对于从法院刑事判决裁定生效开始，到监狱收监执行的整个刑罚交付执行活动，检察机关的法律监督几乎没有规定程序。法院《交付执行通知书》，法律规定送达看守所、送达监狱，却没有规定送达检察机关。当前检察机关监所检察人员只能通过查阅看守所档案开展这项监督工作。如果法院将《交付执行通知书》也送达检察机关，前面提到的李某判后未执行的情况就能够避免。

　　2．人民检察院刑罚交付执行监督的权威性和效力不强，与其法律监督地位很不相称。刑事诉讼法第二百二十四条规定：“人民检察院对执行机关的刑罚执行活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正”，而后面提出纠正的后果以及救济措施却没有规定，导致检察机关纠正意见的法律效力具有不确定性。例如，某地看守所将判处无期徒刑的怀孕妇女陆某送监狱执行刑罚，监狱多次以怀孕妇女不符合收监条件为由拒绝收监，并且对省市县三级检察院监所检察部门提出的纠正意见置之不理。检察机关只能层层汇报，最后在省政法委召集公检法司联席会议的协调下，监狱才勉强将罪犯收下，造成了大量诉讼资源浪费。

　　二、对刑罚交付执行活动中存在问题的立法建议及检察监督

　　（一）需进一步完善相关法律法规，废止、修改或者重新界定容易引起模糊认识的法律条款。

　　1．建议有关机关改变或者撤销《看守所条例实施办法》第五十六条关于“看守所因工作特殊需要，并经人民检察院同意，对个别余刑在一年以上的已决犯，可以留在看守所执行”的规定。刑事诉讼法第二百一十三条规定：“对于被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯，由公安机关依法将该罪犯送交监狱执行刑罚”， 监狱法第十五条强调为“公安机关应当自收到执行通知书、判决书之日起一个月内将该罪犯送交监狱执行刑罚”，《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百七十五条也作出了一致的规定。对于该一般规定，刑事诉讼法、监狱法和《公安机关办理刑事案件程序规定》只有一项特别规定，就是“剩余刑期在一年以下的，由看守所代为执行”。由此可见，《看守所条例施办法》第五十六条不仅突破了其上位法《看守所条例》，而且与后来实施的监狱法、刑事诉讼法、《公安机关办理刑事案件和程序规定》相抵触。依照立法法规定，监狱法效力当然高于部门规章《看守所条例实施办法》；上位法《看守所所条例》效力当然高于下位法《看守所条例实施办法》，1994 年实施的监狱法、1997 年实施的刑事诉讼法以及1997 年实施同属于部门规章的《公安机关力理刑事案件程序规定》效力当然高于1991 年实施的《看守所条例实施办法》，因此应当依照立法法规定的权限对该条予以改变或者撤销。

　　2．建议修改监狱法第十七条“被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯， 有严重疾病需要保外就医的、怀孕或者正在哺乳自己婴儿妇女， 可以暂不收监；对暂不收监的罪犯，应当由交付执行的人民法院决定暂予监外执行”， 使之与刑事讼诉法第二百一十四条相适应。刑事诉讼法第二百一十四条规定“对于判处有期徒刑、拘役的罪犯，患有严重疾病、怀孕或者哺乳自己婴儿的妇女可以暂予监外执行”， 就是说无期徒刑罪犯不可以暂予监外执行。根据新法优于旧法原则，1997 年实施的刑事诉讼法效力高于1994 年实施的监狱法，因此应对监狱法第十七条作出修改，以适应刑事诉讼法要求。

　　3．建议人民法院对送达执行文书时限“及时”和“立即”作出明确界定。刑事诉讼法第二百一十三条对法院送达交付执行文书没有规定时限，最高人民法院《关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》第三百四十九条将送达时限规定为“及时”，最高人民法院2001 年《关于严格依法及时交付罪犯执行刑罚问题的通知》将送达时限规定为“对于已经发生法律效力的判决，必须立即将罪犯交付执行”。“及时”和“立即”，实践中不好掌握，随意性太强。三天五天后、十天半月后送达似乎属于“及时”，附带民事诉讼处结后送达似乎也属于“及时”，等罪犯余刑一年以下后再送达似乎还属于“及时”。因此对于送达时限应当明确“及时”和“立即”为多长时间，以便检察机关开展期限监督具有可操作性。

　　(二)检察机关应当严格依法履行职责，坚决纠正刑罚交付执行中的违法行为，维护国家法律的正确实施。

　　近年来，各地公安、司法机关对罪犯交付执行活动进行了大量改革探索，如实行定点交付执行制度、监狱调整收押新犯范围、规范分类、分级关押等等，在一定程度上防止了问题的发生。检察机关也应当适应这些新情况，积极探索法律监督的有效手段。

　　检察机关应当监督法院制作法律文书是否规范完备，是否及时送达看守所；公安机关是否在一个月内定点交付监狱执行，有无违法截留余刑一年以上罪犯情况；监狱是否依照法定程序和条件收押罪犯，有无违法拒收罪犯的情况。对存在的违法行为，要坚决予以纠正，并查清背后深层次的原因。对于一般违法行为，口头提出纠正；对于严重违法行为，应当发出纠正违法通知书，并要求告知纠正结果；对于构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　检察机关内部， 公诉部门与监所检察部门之间，派驻监狱与派驻看守所的检察机构之间，要建立经常性的联系沟通和信息共享制度，及时了解公诉案件的判决、裁定情况，反馈交付执行情况，督促法院及时将生效判决、裁定和执行通知书送达看守所，督促看守所一个月内将余刑一年以上的已决犯投送监狱执行刑罚。

　　(三) 建立和完善刑罚交付执行活动监督程序，强化检察机关法律监督权威性和监督效力。

　　1.建立和完善刑罚交付执行活动监督程序，规定法院交付执行通知书同时抄送检察机关。刑事讼诉法第二百二十四条规定了检察机关对刑罚执行活动实行法律监督，最高人民检察院2007 年《关于改进和加强监所检察工作的决定》规定了监所检察部门为职能部门， 但是对刑罚交付执行监督缺少必要程序规定，反映不出刑罚交付执行监督的应有功能。目前仅靠驻所检察人员查阅看守所在押人员档案来履行刑罚交付执行监督职能显然不够， 必须建立一整套程序上的介入机制，即人民法院在送达看守所交付执行文书的同时将交付执行通知书抄送检察机关，检察机关由此启动刑罚交付执行活动监督程序。

　　2．检察机关停止对余刑一年以上罪犯留所服刑的审批。当前看守所大量截留余刑一年以上罪犯，与检察机关不正确履行职责以及监督力度不够有一定关系。目前有的检察机关仍然依照《看守所条例实施办法》第五十六条，对看守所因工作特殊需要提出余刑一年以上罪犯留所进行审批，这不仅违反了现行法律，而且有悖于检察机关的法律监督职责。检察机关是法律监督机关，不是行政审批机关；检察机关对违法行为提出纠正，而不是为看守所改善经费紧张提供行政服务，因此检察机关应当立即停止余刑一年以上罪犯留所服刑的审批。

　　3．检察机关要积极争取党委、人大的支持，提高纠正违法的实效。检察机关对同级司法机关提出纠正意见，应当纠正而不予纠正的，要将纠正违法通知书抄送同级人大常委会和政法委，并报告上级检察机关，借助人大常委会、政法委和上级检察机关的力量来督促纠正。对上级司法机关应当纠正而不予纠正的，要逐级上报更上级检察机关，主动争取上级检察机关的领导和支持。




【作者简介】
杨光华，单位为山东省青州市人民检察院。