基层法院审判委员会功能的实证分析

【出处】《法学评论》2011年第5期
【摘要】审判委员会作为我国法院系统内设的最高审判组织，对法院司法功能以及社会政治功能的实现都有着不可替代的作用。一个基层法院审委会7年来的运行实践表明，其功能既包括司法审判、经验总结和审判管理等显性功能，也包括职务待遇、检查监督、权力协调等隐性功能，而且隐性功能的存在价值和作用空间往往大于显性功能。未来司法审判之功能宜向司法评议功能转化，经验总结和审判管理功能才应是发展趋势，而隐性功能的背后因具有深刻的政治社会文化背景，故短期内难以消解。
【关键词】基层法院；审判委员会；显性功能；隐性功能
【写作年份】2011年


【正文】

　　审判委员会制度乃是独具中国特色的司法制度。作为我国法院系统内设的最高审判组织，审判委员会对法院的司法功能以及其政治社会功能的实现都有着不可替代的作用。与此同时，从最初的存废之争到改革路径的探索，从司法价值的张扬到理性的现实抉择，[1]理论界和实务界围绕审判委员会的争论从来就没有停息过，且其中不乏误读甚至攻讦。本文无意参加论争，而是本着回归事实的态度，拟从一个基层法院审委会2004年以来的实际运作出发，以一手数据及本文第二作者的现场观摩和直接访谈为基础，阐释基层法院审委会承载的现实功能，以期对厘清有关问题有所裨益。

　　一、样本法院审判委员会的总体运行情况[2]

　　样本法院位于珠三角地区，是一家区级法院。[3]该院现有法官及其他各类辅助人员300余人，其中审委会委员9名。

　　1．基本情况

　　由于我国现有法律关于审委会的规定较为粗陋而且缺乏系统性，故为满足审委会实际运行的需要，样本法院较早即制订有自己的审委会规则，[4]并建立了每周例会制度，为审委会的运行提供了内部制度保证。虽然统计时段内更换过一任院长，但审委会的运行仍保持了连续性。7年来，该院年均召开审委会30次以上，除去年节假日，平均每周召开一次审委会，每次讨论两到三项内容，不过讨论事项有逐年递增的趋势（具体可参见图表1）。对于提交讨论的案件，大多数一次会议即可讨论完毕，部分需要讨论两次或两次以上（具体可参见图表2）。

　　图表1．审委会召开次数、讨论案件数及讨论事项总数

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　　│ │召开会议次数│审委会讨论案件数│讨论事项总数│

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　　│2004年│36 │64 │88 │

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　　│2005年│29 │67 │88 │

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　　│2006年│33 │80 │96 │

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　　│2007年│38 │93 │105 │

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　　│2008年│32 │92 │108 │

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　　│2009年│35 │95 │109 │

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　　│2010年│35 │98 │111 │

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　　注：同一次审委会讨论的系列案只记为一宗案件，一宗案件经多次讨论的也只记为一宗。

　　图表2．每宗案件讨论次数

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　　│ │一次│二次│三次以上│

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　　│2004年│45 │16 │3 │

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　　│2005年│55 │11 │1 │

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　　│2006年│73 │6 │1 │

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　　│2007年│84 │8 │I │

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　　│2008年│85 │6 │1 │

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　　│2009年│84 │9 │2 │

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　　│2010年│88 │8 │2 │

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　　2．组织机构与人员构成情况

　　作为一个法院的“最高审判组织”，组织机构的设立以及其人员构成直接影响着审委会功能的发挥。在人员构成上，该院审委会主要由院领导和资深庭长组成，来源相对单一。成员学历层次较高，全部为法律专业，且均具有较丰富的司法工作经验。2009年，两名资深庭长被任命为专职审委会委员，并设立了审委会办公室，安排了1名工作人员，具体负责审委会的资料性和事务性工作（具体内容可参见图表3）。

　　图表3．审委会人员构成情况

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　　│ │总人数（其中院领导数、│学历结构 │专业│从事司法工作年限 │

　　│ │专职委员数、庭长数） │ │ │ │

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　　│2004年│6(5,0,1） │研究生2人，本科4人│法律│均在10年以上，个别在│

　　│ │ │ │ │20年以上 │

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　　│2005年│6(6,0,0) │研究生3人，本科3人│法律│同上 │

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　　│2006年│6(6,0,0) │研究生3人，本科3人│法律│同上 │

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　　│2007年│9(5,0,4) │研究生3人，本科6人│法律│同上 │

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　　│2008年│9(5,0,4) │研究生3人，本科6人│法律│同上 │

　　├───┼───────────┼─────────┼──┼──────────┤

　　│2009年│9(5,2,2) │研究生3人，本科6人│法律│同上 │

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　　│2010年│9(5,2,2) │研究生3人，本科6人│法律│同上 │

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　　3.审委会的职能

　　根据该院审委会的议事规则，审委会承担着“讨论重大、疑难案件，总结审判经验，指导各项审判工作”的职能。但从图表4中不难看出，在实际运行中，对案件的讨论以及评议仍然是审委会的最主要职能。而“总结审判经验，指导各项审判工作”的职能则主要体现为制定有关审判工作的制度和规范，该项内容在审委会的工作中亦占有相当的比例。

　　图表4．审委会讨论事项分类统计表

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　　│ │案件讨论（宗）│案件评查及复议（次）│审判制度、建议（项）│合计│

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　　│2004年│64 │15 │9 │88 │

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　　│2005年│67 │15 │6 │88 │

　　├───┼───────┼──────────┼──────────┼──┤

　　│2006年│80 │6 │10 │96 │

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　　│2007年│93 │6 │6 │105 │

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　　│2008年│92 │8 │8 │108 │

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　　│2009年│95 │8 │6 │109 │

　　├───┼───────┼──────────┼──────────┼──┤

　　│2010年│98 │6 │7 │111 │

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　　注：同一次审委会讨论的系列案只记为一宗案件，一宗案件经多次讨论的也只记为一宗。

　　4．案件讨论的范围

　　前述议事规则通过列举式规定对提交审委会讨论案件的范围进行了明确的界定。实际运行中，提交审委会讨论的案件主要包括四类，即“敏感案件”、“重大疑难新型案件”、“再审案件”以及“拟判处缓刑、免予刑事处分或无罪的案件”。[5]至于何谓敏感案件，议事规则中并没有进一步说明，但在实际操作中，一般是指“涉及特定人员、特定事项或有特定社会影响，或上级过问的案件。”[6]后因2007年民事再审程序改革，当事人申请再审的案件已上提至中院受理，故这类案件出现了明显下降（具体情况可参见图表5）。

　　图表5．案件提交审委会讨论的原因

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　　│ │敏感案件│重大疑难新型案件│再审案件（含再审启动）│可能判处缓刑、免予刑│合计│

　　│ │ │ │ │事处分或无罪的案件 │ │

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　　│2004年│32 │9 │16 │7 │64 │

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　　│2005年│26 │14 │20 │7 │67 │

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　　│2006年│36 │15 │21 │8 │80 │

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　　│2007年│45 │18 │20 │10 │93 │

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　　│2008年│42 │25 │10 │15 │92 │

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　　│2009年│50 │30 │0 │15 │95 │

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　　│2010年│52 │27 │1 │18 │98 │

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　　5．审委会所讨论案件的类型和数量

　　从总量上看，审委会每年讨论案件的数量呈逐年递增的态势，7年间从64宗增加到98宗，增长超过50%。从绝对数量上看，这个数字可能要高于其他一些基层法院，但是与年均收案数相比，这个数字则显得非常小。7年间，审委会讨论的案件总数占同期法院案件受理数的比例仅在0.26-0.43％之间。与同期法院收案数的增长相比，审委会讨论案件数量的增长率也低于案件总数的增长速度。由于申请再审案件的减少，近两年审委会讨论的案件总数占同期法院案件受理数的比例明显出现了下降趋势。不过，审委会讨论的其他类型案件的数量则随着整体收案数的增加而相应增加。从案件的类型上看，在审委会讨论的案件中，民事和刑事案件仍然占大多数，执行与立案案件居中，行政案件则最少。2004年-2010年，审委会讨论的民事案件和刑事案件的数量一直占到审委会讨论案件数量的50％以上，而行政案件的比例近两年来仅一直维持在10％以下（具体可参见图表6,7）。

　　图表6．审委会讨论的各类案件数量和法院同期受理的同类型案件数量

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　　│ │民事 │刑事 │行政 │执行 │其他 │立案│合计 │

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　　│2004年│20(9854) │20(1712) │7(436) │8(8667） │0(918) │9 │64(21587) │

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　　│2005年│28(9454) │16(2255） │5(438) │10(8623） │0(628） │8 │67(21398） │

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　　│2006年│26(11164) │20(1965） │7(597) │12(7487） │0(637） │15 │80(21850) │

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　　│2007年│33（10589） │28（1846) │6(412) │16(8001） │0(802) │10 │93(21650) │

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　　│2008年│33（13511） │27（1841）│5（391）│20(8449) │0(304) │7 │92(24496) │

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　　│2009年│35（18361） │30(1992) │8(452) │22(10271）│0(985） │0 │95（32061） │

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　　│2010年│38（22310) │32(1698) │7(625） │20(12240) │0(693） │1 │98（37566） │

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　　注：1．审监庭的案件分解在相应案件类型中。

　　2．括号中的数据为同期法院受理的同类型案件数量，此外，法院同期受理的案件还包括“其他类”案件，包括立案裁定不予受理、行政非讼审查、申诉等情形。因此，民事、执行、行政和执行四类案件受理数相加后并不与“合计”栏内的受理案件总数相等，其差距即为当年“其他类”案件数量，7年来分别为918 ,628 ,637 ,802,304,985和693宗。

　　图表7．审委会讨论的各类案件数量占法院同期受理的同类型案件数量的比重（％）

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　　│ │民事│刑事│行政│执行│立案（含申诉）│总计│

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　　│2004年│0.2 │1．6│1．2│0.09│ │0.30│

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　　│2005年│0.3 │1．I│0.7 │0.12│ │0.31│

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　　│2006年│0.2 │1．0│1．2│0.16│ │0.37│

　　├───┼──┼──┼──┼──┼───────┼──┤

　　│2007年│0.3 │1．5│1．5│0.20│ │0.43│

　　├───┼──┼──┼──┼──┼───────┼──┤

　　│2008年│0.2 │1．5│1．3│0.24│ │0.38│

　　├───┼──┼──┼──┼──┼───────┼──┤

　　│2009年│0.2 │1．5│1．8│0.21│ │0.30│

　　├───┼──┼──┼──┼──┼───────┼──┤

　　│2010年│0.2 │1，9│1．1│0.16│ │0.26│

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　　6．审委会运作的程序和结果

　　根据议事规则和笔者的现场观摩，大致可以将运作程序分为会前准备程序和会议程序。具体来讲，案件提交审委会讨论，案件承办人需先提交审理报告并逐级报庭长和主管副院长同意。获准后，承办人即可将相应材料提交给审委会办公室，由后者根据审委会的日程安排办理，材料都会提前发至审委会委员阅示。会议一般在院长的主持下召开，承办人和所在庭室负责人需列席会议，先由承办人汇报案情特别是重点问题和拟处理意见，然后各委员自由发表意见。各委员由于已在会前阅读了资料，对案件有一定的了解和思考。主管副院长因对相应的业务和讨论的具体案件情况较熟，一般都是在其他委员之前发表意见，该意见遂成为各委员的重要参考。根据统计，除个别年份外，其他年份超过80％的案件，审委会都维持了法官和合议庭的意见 （或合议庭的多数意见）。

　　图表8．审委会维持法官和合议庭意见（或合议庭的多数意见）的案件比例

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　　│ │讨论案件总数│维持数│变更数│维持比例（％）│

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　　│2004年│64 │51 │13 │79.69 │

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　　│2005年│67 │54 │12 │80.59 │

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　　│2006年│80 │71 │9 │88.75 │

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　　│2007年│93 │80 │13 │86.02 │

　　├───┼──────┼───┼───┼───────┤

　　│2008年│92 │82 │10 │89.13 │

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　　│2009年│95 │77 │18 │81．05 │

　　├───┼──────┼───┼───┼───────┤

　　│2010年│98 │82 │16 │83.67 │

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　　注：变更包括全部变更和部分变更

　　二、基层法院审委会的显性功能

　　所谓显性功能和隐性功能，主要系以是否有明确的法律依据为标准加以划分的。法律明确规定的审委会功能即为显性功能；法律没有明文规定，但却实际存在的功能则为隐性功能。

　　根据《人民法院组织法》第11条的规定，“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”该条乃是显性功能的法律依据。

　　显性功能主要包括三种：司法审判功能、经验总结功能和审判管理功能。

　　1．司法审判功能。案件讨论体现的即是司法审判功能。作为特殊的和院内最高的审判组织，审委会当然具有审判功能，其对案件作出的决定，合议庭必须执行。该职能在样本法院集中体现为对提交审委会讨论的“重大疑难新型案件”、“再审案件”以及“拟判处缓刑、免予刑事处分或无罪的案件”作出处理决定。这三类案件在审委会讨论的全部事项中约占30％的比重。

　　2．经验总结功能。这在样本法院主要体现为相关审判规则的制定和对法官就某类型案件提出的处理建议的研究。访谈中有审委会委员认为，总结审判经验，指导审判工作，乃是审委会的生命力所在，也是审委会努力的方向。在样本法院，每年均有一些审判规则通过审委会制定出来。具体来讲，在案件讨论中可能会发现某些审判规律，或者对某些共性问题的处理方法或对某类案件的适用法律问题形成了比较统一的认识，经过审委会的研究以会议纪要的形式将集体智慧固定下来并发至全院执行。该类事项在审委会讨论的全部事项中约占5％的比重。

　　3．审判管理功能。讨论“其他有关审判工作的问题”在样本法院体现为审判管理的内容，主要是进行案件评查和复议。根据该院的内部分工，审监庭每年需按一定比例分批次对全院案件进行质量评查，评查报告需报审委会讨论通过后才能发布，法官对案件评查的结果不服的（主要是被评为不合格案件的）可向审委会申请复议一次。该类事项在审委会讨论的全部事项中约占5％的比重。

　　三、基层法院审委会的隐性功能

　　此处所谓之“隐性功能”，并非意含贬义，而是仅指法律未明确规定，但是审委会却实际承担的功能。基层法院的审委会一方面承担着“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”这样的显性功能，另一方面还承担着法定功能之外的隐性功能，并且，相比较而言，审委会更多地承担着后一种功能。

　　从样本法院的实际情况看，至少存在以下4种隐性功能，即：职务待遇确定功能、检查监督功能、权力协调功能和抵御不当干涉功能。

　　1．职务待遇确定功能。在我国，法官属公务员序列，并依照《公务员法》管理。法官在具有法官等级的同时还具有行政级别，且行政级别是确定法官工资及相关待遇的依据，具有至关重要的作用。作为审委会委员主要来源的院领导和部分庭室负责人在院内均有较高的行政级别，这也使审委会长期遭受到了行政化的指责。自2006年中共中央发布《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》以来，全国各级法院近年来都产生了一批专职审委会委员。[7]此类委员“按照同级党政部门副职规格和条件，”[8]从具备良好政治业务素质、符合任职条件的资深法官中产生。在样本法院，2009年在院领导的大力协调下，区里落实了两名专职委员的编制，此前担任审委会委员的两名资历较深的庭长被“提拔重用”为专职审委会委员，行政级别从正科级升到了副处级。在干部提拔问题上，样本法院长期处于“僧多肉少”的尴尬局面，法官行政级别的晋升往往晚于行政机关，副处级以上的行政级别只有少数几位院领导才拥有。因此，解决两位资深庭长的专职审委会委员职务（副处级），被认为是“院里振奋人心的一件大好事”。无论是在院领导眼中，还是在普通法官乃至专职审委会委员自身看来，专职审委会委员岗位最重要、最实际的作用是“能够解决副处级待遇”。当然，非领导也非专职委员的其他审委会委员也属于一种职务，也需要经过人大法定的任命程序，只不过普通的审委会委员不与工资待遇挂钩，只具有名誉和审判业务上的作用。但是这种职务，也是许多法官孜孜以求的。

　　2．检查监督功能。这是从审判功能和管理功能这些显性功能中直接派生出来的功能。对法院而言，检查监督功能主要表现为审委会集思广益，发挥集体智慧，避免单个法官或合议庭在认识事实和适用法律问题上的局限性，以起到案件把关的作用。这也得到了样本法院院长的认可，在其看来，审委会讨论的案件少一点，（委员）自然轻松一点，但是适当多上些案件，可以了解一段时间内整体的办案水平和法官个人的办案能力，这是一种很好的监督。从本文第二作者的实际观摩来看，的确起到了这种作用。对于提交审委会讨论的案件，承办人一般需要提交审理报告，向审委会当面汇报审理情况，并接受审委会委员的询问。在这个过程中，事实认定、法律适用、写作水平、口头表达能力、详略处理甚至有无错别字等细节问题都会一览无余地呈现在审委会面前，接受审委会的检查监督。对部分法官来说，这无疑是一种考试。在与法官的访谈中，部分法官表示不愿意将案件提交审委会甚至害怕上审委会；在现场观摩中，因汇报事无巨细、拖沓冗长或层次不清、重点不突出等问题而导致委员们批评的情况并不少见。面对这种压力，使得法官们对上审委会的案件必须要精心准备，这无疑有益于审判水平的提高。

　　3．权力协调功能。如果对前述图表5-8进行认真分析，可以发现样本法院存在着“三高”现象：一是“敏感案件”的比例高，在提交审委会讨论的四类案件中，“敏感案件”所占比例较大，总体超过50％，远高于“再审案件”、“重大疑难新型案件”和“拟判处缓刑、免予刑事处分或无罪的案件”这三种类型的比重（图表5）。二是从审委会讨论的各类案件数占同期法院受理的同类型案件数量的比例上看（图表6、7），在比例均较低的情况下（均在2％以内），还是能够发现端倪：刑事案件和行政案件的比例5倍甚至10倍于审委会讨论的其他类型案件所占的比例。三是审委会维持了法官和合议庭意见（或合议庭的多数意见）的比例高，总体上超过了80％（图表8）。

　　敏感案件所占的比例大大高于复杂疑难新型案件的比例，反映出审委会的主要功能并不在于审理疑难复杂新型案件，而在于处理敏感案件；刑事案件和行政案件的相对比例高，反映出法官对这两类案件更为慎重，更需要审委会的把关；审委会维持法官和合议庭意见的比例远高于改变法官和合议庭意见的比例，反映出承办人的意见在审委会看来大多“是正确的”，“在法律上是过关的”。尽管单纯从审判的角度看，审委会在多数情况下是在重复劳动。然而，这种“浪费”却是广泛存在的。原因在于，仅在法律上正确是不够的，尤其是对敏感案件而言。审委会此时的主要作用并不在于“审理”案件，给出自己的法律意见，而是通过审委会的集体讨论，将法官的意见“发酵”成一个在一定程度上可以对抗外来干预或不良影响的意见，由此化腐朽为神奇。这在与法官的访谈中表现得淋漓尽致。

　　“在目前的司法环境下，对法官判案或多或少存在一些干预或者压力。如果处理不慎，这种压力和不利后果可能直接由法官承担，尤其是在目前强调法律效果和社会效果统一的情况下。审委会（成员）主要是院领导，特别是集体负责，有很多资源可以协调，自然成为法官抵御干预、自我保护的一种方式。”

　　“敏感案件不一定很复杂，承办人或者合议庭的看法往往有一套比较明确的法律意见。我们很清楚，即使上审委会，（法官的意见）也基本会被维持，但是由于涉及特定的人或事，法官一般仍会提交审委会讨论，把自己的意见变为审委会的意见再拿出去。同样的道理，刑事案件和行政案件的政策性和敏感性往往强于其他类型的案件，因此这类案件上审委会的比例相对而言就比较多一些。”

　　“其实，一些真正在法律上疑难、复杂的案件，有的法官不一定会提交给审委会，因为审委会也很难进行深入的研究，给出一个明确的意见；相反，上审委会的程序和时间都比较麻烦，增加很多成本。”

　　由此可见，“三高”现象并不是孤立的，而是存在着客观的、内在的联系。其背后存在的是审委会的另一个隐性功能，笔者将之称为权力协调功能，即利用审委会的权力进行内外协调，且使内外一致的功能。该功能又包括两个方面：对外表现为抵御不当干涉功能，对内体现为法官利用审委会进行自我保护的功能。当然，在干预过分强大的情况下，该功能又可能演化为对外服从，对内通过审委会对法官进行施压。[9]

　　四、对两种功能的评价

　　任何一项制度的产生，都不是偶然的，都有其赖以存在的经济、政治、社会和文化基础，并在各种因素的博弈下发生作用。基层法院审委会的显性和隐性的功能都是无法回避或丢弃的。对审委会实际功能的考察和分析，有助于对审委会作出正确的认识和定位。

　　（一）关于显性功能

　　1．从司法审判功能到司法评议功能。我们认为，实践中审委会对个案的审理主要体现在定性上或法律适用的把关上，相当于合议庭审理中的法庭评议阶段。既然这样，不如直接规定审委会只负责案件的法律审查，而不负责事实审查。如此便可解决部分学者所抨击的审委会违背审判公开原则及直接言辞原则的弊端。[10]而且在现实中，由合议庭负责案件事实的审查，也是合法合理的。即使是复杂或敏感的案件，在依法分配举证责任的前提下，完成对案件事实的查明也应该是对合议庭或独任法官最基本的要求。从实践来看，案件的疑难或复杂主要是涉及的法律规定不清，或存在空白。如果连最基本的案件事实都无法查清，那么案件承办人的职业素质便实在让人怀疑。因此，审委会的司法审判功能宜过渡为司法评议功能。

　　2，总结审判经验功能。总结审判经验是法律规定的审委会应当承担的职能之一。这一点在实践中往往被忽视。由于审委会制度本身的不完善，实践中不少审委会陷入了对个案的讨论而忽视了总结审判经验的职责。[11]由于相关法律规定相对不健全，基层法院在审判中经常会发现一些新类型的案件。对于这类缺乏法律明确规定的案件，审委会利用集体智慧进行分析，得出合议的结论，并且进行总结，不仅有利于个案的公正解决，也有利于为立法提供借鉴。另外，审判经验的总结与推广，对于在司法领域厘清一些法律的模糊规定、规范自由裁量权及统一司法适用也有着重要的作用。因此，总结审判经验的功能有必要进一步强化。

　　3．审判管理功能。按照最高法院的理解，“审判管理，是人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法公正、廉洁、高效的活动。”[12]近年来，审判管理的问题日益得到重视，相当多的法院都设立了审判管理办公室。但是，审判管理是应实行院长指挥的首长负责制，还是应实行审委会集体领导制，目前并无定论。我们认为，基于审委会的集体智慧和经验，应充分发挥审委会在审判管理方面的作用。有人甚至认为“审判委员会的性质应当界定为审判管理组织，而不是司法审判组织”，[13]这种看法虽然有矫枉过正之嫌，但是审判管理功能之承担亦应是将来审委会发展的重要方向。

　　（二）关于隐性功能

　　从本质上讲，审委会的职务待遇确定功能乃是司法机关行政化的表现，检查监督功能则是显性功能的直接延续，故我们曾试图将其归于显性功能。对于这两个功能，已较为明确，此处不再赘述。重点要分析的乃是权力协调功能，这也是最突出的隐性功能。它既与当下的社会环境有关，也与法律文化传统有关。

　　在法治社会的理想图景中，法律和作为法律执掌者的法院均具有较高的权威，法院的职责是严格秉承法律规定依法裁判，而无需过多考虑裁判结果可能对社会产生的影响。但是，中国一直以来的社会文化传统中却有着法律工具主义的强烈倾向，司法更多地被视为解决纠纷，平息矛盾，维护治安，保持稳定的手段。日本学者高见泽磨曾指出，中国的各种纠纷往往被作为潜在的不稳定因素，因此，解决纠纷不仅要求确认具体的权利义务关系，还要求修复当事人及其周围人的人际关系，不仅要解决法律上的纠纷，也要解决社会上存在的所有争端。这其中，既包含着教育的意义，也包含着治安的意义。如果裁判者未能解决纠纷，即使确认了权利义务关系，也仍然可能引发不稳定因素。[14]

　　这样的文化传统也延续到了当下。在目前的政治生态环境中，法院不仅要承担依法审判，维护法律权威的职能，还必须部分承担维护社会稳定、服务经济建设与改革开放大局的政治、社会功能。基层法院处于审判第一线，各种社会矛盾在这里汇集碰撞，因而其判决也直接关系到社会稳定、人民利益等重大政治与社会命题，也更容易受到相关的政治或社会压力。与此同时，基层法院审判的案件相对而言一般不会特别复杂，纯粹司法功能的实现压力不大。因此，法院要想真正实现解决纠纷的社会功能，不仅需要对法律的正确理解与适用，而且需要对诸多利益加以平衡与协调的能力。[15]尤其是在依法裁判的结果不可能“胜败皆服”、完全化解矛盾，并有可能引发不稳定因素时，在“服务大局”、“追求法律效果和社会效果统一”的前提下，政治领导可能并不仅仅是要求法官依照法律规则公正裁判，而是要找到另外一条个体正义与大局稳定二者兼顾的解决方式。[16]这就给法院和法官增添了法律之外且更加沉重和复杂的社会功能和政治功能。而这些功能，本来并不属于法理上法院和法官的职责，也远非严格依法裁判的判决书便能实现的。

　　这种冲突与压力，已超出了一个法官应当承受的范围，也是其所不能承受的。要承担这种政治与社会功能，可能更多需要的是政治资源、政治权威所带来的政治协调能力。在基层法院，既具有政治协调能力，又具有审判权威的，非审委会莫属。于是，法官们便只有将一些社会敏感的案件提交审委会，由审委会这样一个具有更高政治权威的机构去实现司法审判之外的功能。

　　由于审委会程序被动性的特征，表面上合议庭和独任法官在提交案件上有很大选择权，为了保护自己而将风险转移给审委会，似乎与“己所不欲勿施于人”的道德标准背道而驰。而实际上，对于敏感性案件，法官明知审委会的结果可能与自己的判断一样，主管领导也明知此点却依然同意把案件上审委会，委员们明知此点也依然进行讨论。这种默契无疑是对现实司法环境高度一致的回应。法官的启动权和选择权，包括审委会的集体讨论，其背后实乃一种无奈。审委会在实质上分解了体制矛盾施加给法官的不必要的风险。当然，有些干预和压力并不一定实际存在，或其程度被法官夸大了，但这已属于另外的问题。

　　在成熟的法治社会中，法官的唯一使命就是严格忠于法律进行裁判。由于有全套制度和理念的支撑，法官有健全的职业保障与生活保障，有崇高的社会地位和威望，法官需要考虑的仅是如何依照法律进行裁判，较少甚至根本不用担心判决是否为当事人所接受，不用担心判决结果会产生何种政治或者社会效果，更不用担心判决会对自己的职业、生活甚至生存带来威胁。这种法治状态，远不是某项制度、某个愿望或者某个方面单独作用的结果，而是政治法律制度、经济模式、文化理念、社会结构各个系统精心设置、严密配合、高度契合的结果。

　　在这种系统性条件尚不完全具备的背景下，审委会制度的改革究竟路在何方？是在某些司法价值引领下一路高歌猛进地构建制度，还是综合考虑现实进行理性抉择？这是我们在思考审委会的改革时首先应该面对的。作为在中国现实中产生并在现实中运行的一项制度，审委会制度的改革不应脱离中国现实的政治、社会、文化等客观环境。在现有环境下，审委会制度有着不可替代的现实功能。甚至可以预见，在中国由传统社会向现代社会和法治社会的转型完成之前，审委会都将继续发挥其不可替代的作用。尤其是作为我国司法实践大厦根基和纠纷解决最前沿的基层法院，其审委会承载的功能和实际的运作在一定程度上可能更加复杂。我国台湾地区学者吴经熊先生曾言：“立法本不必问渊源之所自，只要问是否适合我们的民族性。”[17]其中的道理，或许值得我们深思。




【作者简介】
洪浩，单位为武汉大学。操旭辉，单位为武汉大学。


【注释】
[1]较早的争论可见左卫民《看病与开处方》、柯建国《取消审判委员会？》与贺卫方《似是而非的审委会保留论》等文，分别载《南方周末》1999年2月5日、1999年3月5日、1999年3月12日；苏力：《基层法院审判委员会制度的考察及思考》，载《北大法律评论》第1卷第2辑，法律出版社1999年版，第343-355。实践探索可见最高法院先后发布的三个五年改革纲要中的相关内容。
[2]本文作者曾对上海、南京、青岛、武汉、昆明等地多家基层法院审委会进行实地调研，相比较而言，样本法院审委会的运作与其他基层法院总体上并无根本性的差别。因此，仅系统分析一个基层法院审委会的运作状况并不影响本文的代表性。
[3]由于该审委会相关数据较为敏感，故本文对样本法院采用匿名处理方式，请勿对号入座。
[4]该规则共6章36条，除总则和附则外，另4章的内容分别为“审判委员会职责”、“案件和事项的提交、讨论”、“会议制度”和“审委会会议纪要”。在形式上，吸纳了条文式的立法技术；在内容上，注重实用性。
[5]这四种分类乃属该院的分类，而非笔者的分类。在该院的实际操作中，院领导决定同意将案件提交审委会讨论时，往往会在呈批表上直接批示“本案属某类型案件，同意提交审委会讨论”。这为我们进行统计和分析提供了极大的便利。在全国的司法实践中，“敏感案件”已是常用概念，只不过具体的内涵有所差别。
[6]本处以下直接引用而未注明出处的，均来自于与样本法院法官的直接访谈。
[7]2006年5月，中共中央以中发【2006】11号文件的形式下发了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，其中规定在“两院”推行专职审委会委员和专职检委会委员制度。此后各地相继出台了加强“两院”工作的决定加以落实。基层法院专职审委会委员的职数一般是两名。由于涉及党委、人大、组织部等多个部门，各地落实专职审委会委员的时间有较大差别。
[8]在我们看来，专职审委会委员制度的实施，其实是使审委会的行政化色彩进一步增强。
[9]笔者在样本法院的调查和访谈中并未发现这种极端案例。媒体公开报道的实例则可参见曹勇：《被“维稳”的法院裁决》，载《南方周末》2010年11月4日。电子版本可参见http : //www. infzm. com/content/52174,2010年11月5日访问。在该案例中，审委会干预和反干预的双重功能均有体现。
[10]认为违背直接言辞原则是一种误读，参见孔祥俊：《司法理念与裁判方法》，法律出版社2006年版，第283页以下。
[11]参见岩皓：《审判委员会功能的异化与重构》，载《西南政法大学学报》2005年第6期。
[12]王胜俊：《创新审判管理促进司法公正》，载《人民日报》2010年8月18日。
[13]前注[11]，岩皓文。
[14]参见[日]高见泽磨：《现代中国的纠纷与法》，何勤华、李秀清、曲阳译，法律出版社2003年版，第175页。
[15]苏力认为，这里面已经不完全是司法独立的问题，而是“规则的统治’问题，参见苏力：《送法下乡—中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第135页。
[16]事实上，多数情况下是难以兼顾的，于是“人民内部矛盾用人民币解决”便应运而生。
[17]吴经熊：《新民法和民族主义》，载《法律哲学研究》，清华大学出版社2005年版，第173页。