催生与谨慎：社区矫正路径探寻——宽严相济刑事政策理论与实践研究之四

【出处】《西部法学评论》2009年第6期
【摘要】尊崇罪刑法定的刚性原则与刑法防卫社会的积极功能，彰显刑法的谦抑性和最后手段性，此乃宽严相济刑事政策之意蕴。社区矫正秉承现代刑罚理念，既是契合宽严相济刑事政策的主旨，又是践行该政策的佳径。积极催生合理制度、谨慎配置行刑资源、理性探寻社区矫正路径是当下刑罚执行制度改革及社会稳定发展之急需。
【关键词】宽严相济；社区矫正；刑罚方式；路径
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、宽严相济刑事政策与社区矫正关系之简考

　　作为当今世界各国刑罚体制改革理论和实践中高度关注并积极践履的领域，社区矫正已成为刑罚执行由监禁走向开放的主要标志，其深刻的影响甚至颠覆了传统的行刑理念。不少发达国家普遍采用社区矫正的方法，其缓刑、假释人数已超出监禁人数的数倍，昭示着刑罚轻缓化、非刑化、社会化、人道化的趋势。

　　社区矫正既社区矫治，是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。国外较常见的包括缓刑、假释、社区服务、暂时释放、中途之家、工作释放、学习释放等。按照2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》的界定，社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

　　《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正”，这在逻辑上证成了宽严相济刑事政策与社区矫正的顺位关系。我国倡导和实行宽严相济的刑事政策，其实质就是对刑事犯罪区别对待，做到既有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又尽可能减少社会对抗，最大程度地化消极因素为积极因素。在现代法治社会，人权保障成为一种终级价值，打击犯罪、维护社会秩序也将受到人权保障的限制。在公民权利和社会秩序发生冲突的情形下，人权保障应予优先选择。社区矫正贯彻落实着宽严相济的刑事政策，争取最大限度地预防和减少重新违法犯罪行为。作为一种非监禁刑罚执行活动，社区矫正对那些罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯，或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯，实现区别对待，置于开放环境即社区中，进行教育改造，使其尽快融入社会。在社区矫正工作中，各部门各司其职，互相配合，积极推行社区矫正。人民法院严格适用有关刑事法律，对那些罪行较轻、认罪态度较好、社会危害性不大的罪犯，依法充分适用非监禁刑罚和缓刑、假释等刑罚执行措施。人民检察院加强对社区矫正的法律监督，确保这项工作依法公正地进行。公安机关加强对社区服刑人员的监督考察，对违反监督考察规定的依法采取必要的措施。司法行政机关在对社区服刑人员进行日常监督管理的同时，还牵头组织有关单位、社区基层组织和社会工作者、社会志愿者等社会力量，共同对社区服刑人员开展法制道德教育、心理矫正、组织公益劳动，并对其进行职业培训、就业安置等生活上的帮扶，帮助他们顺利回归社会。贯彻宽严相济的刑事政策，要求坚持对严重刑事罪犯依法予以严厉惩罚，也要求对罪行较轻的罪犯进行从宽处理。而社区矫正是一种人道、有效、经济的罪犯处理制度，是贯彻宽严相济的一种途径，是宽严相济刑事司法政策的具体体现，对降低重新犯罪率，提高罪犯教育改造质量，最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少社会不和谐因素，实现社会和谐稳定具有不可替代的作用。

　　二、社区矫正制度的价值解析

　　社区矫正所要实现的价值，正是和谐社会应有的价值内涵，它充分关注对犯罪人的人权保障，体现了对公正、自由、秩序等价值理念的追求与尊重。解析社区矫正的价值，具有多维思路。诸如其价值从刑罚意义上体现的是矫正和教育，社会学意义上追求的是防止社会失范和无序，经济学意义是寻求社会资源的最佳配置，文化学意义上探究的是以自身文明的进步来促进和体现人类文明的进步和发展等等，不一而足。但就社区矫正的法律价值和正义的取向而言，社区矫正应以平衡所涉利益冲突，修复被犯罪破坏的社会关系，恢复公平正义，最终实现社会的和谐作为基本价值目标。换言之，社区矫正是以惩罚为基础，以矫正为主的刑罚制度，其价值是刑罚的人道性、刑罚的功利性和行刑经济性的辩证统一。

　　价值之一：彰显刑罚的人道性

　　对受刑人进行矫正的思想最早起源于16世纪文艺复兴运动对人的尊严和价值的认识和尊重。20世纪50年代兴起了罪犯再社会化思潮，以安塞尔为代表的新社会防卫学派提出对罪犯实行人道和再社会化，使社区矫正思想由孕育走向成熟，并逐渐由学说渗透到立法，再转化为各国的行刑实践。

　　人道主义的基本要求是人类出于良知而在其行为中表现出来的善良和仁爱的态度与做法，即把任何一个人都作为人来看待。{1}人道主义是现代刑法追求的价值目标之一，正如德国刑法学家耶赛克所说：“作为刑事政策基础的人道主义不再是每个人对于事物所持的同情态度这样一种人人的事情，而是社会对于犯罪现象所应承担的共同责任问题。对于犯罪人的关怀不再是一种恩惠，而是法制国家一项义务性的社会任务。”在刑罚执行过程中要把罪犯作为人来看待，对其人格尊严、自由和幸福予以关注。建立以社区矫正为中心的刑罚体系所体现的刑事政策的价值取向，是对于罪犯给予人道主义的处遇。刑罚具有惩罚性，但是刑罚的目的不是宣泄仇恨，刑罚的目的是改造罪犯、预防犯罪。社区矫正制度是以人格矫正为前提，以罪犯复归社会为目标，通过弱化监狱的封闭性、放宽罪犯自由度、增加罪犯与社会的联系，以塑造罪犯的公民人格，摆脱犯罪标签的影响。行刑人道主义的最高层次是使罪犯的人格得到改造并健康发展，实现其作为人的价值。在监狱管理的模式下，服刑人员与社会高度隔离，环境封闭，行为能力和行为方式高度监狱化，导致对社会环境缺乏适应能力。而社区矫正的罪犯不会受到监狱环境的感染，健全的家庭生活，稳定的就业，正常的休闲活动，加上适度的社会监督，可以较好地矫正罪犯的反社会人格，从而使罪犯顺利地融入社会，实现再社会化的目标。

　　价值之二：符合刑罚的功利性

　　如果一味强调对罪恶者的宽容，必然是对受害方的凌辱，进而侵蚀正常的社会秩序，最终会坍塌民众对法律的信仰以及遵守，其恶果不言而喻。社区矫正近年来受到批评的一个重要原因就是其忽视了对正义的追求，因此报应模式和惩罚模式有所恢复。社区矫正对象作为罪犯，应当就其犯罪行为给社会造成的危害承担惩罚性后果，得到应有的惩罚。同时，惩罚社区矫正对象也是国家实现社会正义、维护社会公正的内在要求。

　　社区矫正虽然在严厉性上与监禁矫正有所不同，但仍是一种刑罚的执行方式。作为行刑社会化的具体手段，其首先是一种刑事制裁措施，而刑罚的制裁性决定了社区矫正措施的惩罚性。诸如家庭监禁、电子监控、连续的报告中心、强化的监督、罚金、给被害人或社区的赔偿等等具体措施，无不涉及对犯罪人的利益剥夺，是刑罚制裁性的展示。这些不同程度的制裁可以满足报应模式的价值追求，同样也发挥着一般预防、儆戒其他潜在犯罪人的作用。在社区矫正的实施过程中，在专门国家机关的主导下犯罪人的行为仍然受到监管和控制。监禁矫正方式，使犯罪人处于和社会隔绝的封闭环境中，对其自由予以完全剥夺。作为非监禁方式的社区矫正，则是让罪犯生活在其社区中，服刑环境是开放的，对其自由的剥夺程度低于监禁方式，属于相对剥夺。社区矫正作为刑罚执行活动，自然要严格落实具体的惩罚性措施，以实现刑罚的惩罚性，它的执行体现了一种社会正义性，符合公众对罪犯的报应刑思想。

　　价值之三：追求行刑经济性

　　刑法的谦抑性是刑法的价值理念，是指立法者力求以最小的支出—少用甚至不用刑罚（而用其它刑罚替代措施），获得最大的社会效益—有效地预防和控制犯罪。{2}非监禁化和轻刑化是刑法谦抑性的重要表现，而社区矫正是非监禁刑和轻刑的一种实现方式。

　　刑罚的实施需要投入资源，我国监狱系统在人员、物力等方面的超负荷运转问题已经相当紧迫，使监狱在教育改造功能的实现上承受巨大压力。以有限的刑罚资源控制犯罪必然要求以最小的刑罚成本支出达到最大地遏制犯罪的效果，即实现刑罚效益的最大化。与监禁矫正相比，社区矫正更能够达到此目的。{3}一是重新违法犯罪现象得到有效控制。截至2007年3月，全国试点地区累计接收社区服刑人员100932人，解除矫正37779人，现有社区服刑人员63153人。经过社区矫正组织的教育矫正，社区服刑人员的重新违法犯罪率不到1％。二是下落不明的社区服刑人员数量大减。以上海市为例，社区矫正试点工作开展后，下落不明的社区服刑人员由司法行政机关接收之初的160人下降到了16人，有9个区县实现了无下落不明对象。三是节约行刑资源，降低行刑成本。目前我国关押一个罪犯年平均成本为2. 5万至3万元，社区矫正成本为每人每年3000至6000元。社区矫正由于最大限度地利用了社会资源，减少了国家在刑罚执行设施、人员和资金上的投人，有效降低了刑罚执行的成本。缩小刑罚圈，将能不投入监狱的罪犯放人社区矫正机构，以集中有限的刑罚资源打击严厉的犯罪，这是行刑经济性的内在要求。当然，经济性并不是社区矫正制度的最大价值追求，它服从于社区矫正的人道性和功利性。

　　三、社区矫正制度的现实依归及其路径选择

　　（一）理顺法律层级效力，制定专门的社区矫正法

　　社区矫正工作是一项严肃的刑罚执行活动，完备的法律是其健康发展的必要保障，否则必然成为其发展的桎梏。根据我国《立法法》以及联合国《公民权利和政治权利国际公约》、《非监禁措施最低限度标准规则》（东京规则）的精神，限制与剥夺公民自由的刑罚方法和措施及其执行，应纳入国家最高立法机关并通过最严格的立法程序在狭义的“法律”中才能规定，而我国现行法律没有社区矫正的相关表述，社区矫正的法律性质、工作内容和运行程序等均无法律明确界定。尽管我国的《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》对管制、拘役、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行等都有规定，但关涉社区矫正的法律漏洞较多，如对缓刑和假释的适用条件过于苛刻，程序上缺乏审前转处、缓刑和假释前调查、假释公开听证等制度，在刑罚结构方面欠缺社区服务刑等社区刑罚，这些都构成社区矫正发展的制度性障碍，从而造成矫正对象的堆叠、教育路向的不稳定。

　　加快社区矫正立法，正式确立社区矫正法律制度，是中央关于深化司法体制改革意见提出的一项重要任务，也是改革完善我国刑罚执行制度的一项重要内容。社区矫正工作的规范，需要尽快建章立制，制定法律依据并明确职责。以美国为例，其社区矫正的立法模式主要有两种：一是制定专门的社区矫正法。1973年明尼苏达州州议会通过了美国也是世界上第一部《社区矫正法》，后来相继有28个州通过了社区矫正或类似于社区矫正的地方性法规；二是制定专门的刑事执行法。社区矫正是刑事法律的一个重要组成部分，法律对社区矫正活动有详细规定。我国有的学者倾向于采取美国社区矫正的第二种立法模式，主张我国应制定一部统一的《刑事执行法》，将社区矫正的内容纳入其中，提升刑事执行立法的整体地位，促进狱内行刑与狱外行刑的一体化；另外应适时修改刑法和刑事诉讼法，完善有关社区刑罚的实体和程序方面的内容，为社区矫正的实践运作提供一体化的立法保障。{4}鉴于目前司法部正在研究制定全面推开社区矫正工作的方案，同时起草《社区矫正执行办法》，进一步明确和规范执行程序，以确保社区矫正工作2009年能在全国全面推开。我国当前与今后较长一段时间内制定统一的刑事执行法的时机与条件均不成熟，笔者建议借鉴美国的第二种立法模式，在推动立法机关通过修改刑法、刑事诉讼法以确定社区矫正的基本法律制度之际，积极研究起草综合性的社区矫正法，以规范社区矫正工作。

　　（二）统一执法主体和工作主体，建立社区矫正新体制

　　根据《刑法》和《刑事诉讼法》的规定，目前社区矫正五种对象的执法主体是公安机关，由其对社区服刑人员实施监督管理权，而“两院两部”下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》却规定了司法行政机关牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作。社区矫正的管理和工作力量从形式上似乎得到了制度层面上的强化，但在实际执行中，作为执法主体的公安机关不是社区矫正对象日常监督管理工作的具体承担者，而从事社区矫正具体工作的司法行政机关却没有刑罚的执行权或处罚权，造成了执法主体与工作主体相分离。为解决这种冲突，实际工作中的做法是，有关法律手续仍然以公安机关的名义办理，而监督考察管理日常工作由司法所执行。这种情况不仅使矫正组织的合法性遭受质疑，而且增加了程序上的繁琐，严重影响了社区矫正工作的效率和质量。

　　为了解决目前行刑权主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题，实现刑事司法权力资源的合理配置，由司法行政部门统一行使社区矫正行刑权较为妥当。基于社区矫正工作是一项系统工程，涉及审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和群众工作等各个层面，为了使其能发挥应有的效力，有必要建立专门的社区矫正机构，构建社区矫正新体制。{5}这种体制从结构上可以分为自上而下的四个层级：第一层级是社区矫正工作的执行主体，具体包括政法委统一领导，司法局组织实施，法院、检察院、公安局、民政局、劳动和社会保障局、监狱管理局等相关部门协作配合，司法所具体执行的一整套刑罚执行机关，这些机关是开展社区矫正工作的主体。第二层级是由政府聘用专职司法社工，具体负责社区服刑人员的日常管理工作和网络信息维护。第三层级是为矫正工作提供专业协助的机构和个人，通过协议的方式与矫正机关形成长期稳定的合作关系，为矫正对象提供职业培训、心理咨询和矫正等方面的专业协助。第四层级是具有社会责任感、自愿为社区矫正工作提供无偿服务的社区志愿者。同时，要特别注意培育村级组织，充分发挥社区居委会、居民小组在监控服刑人员行动上的便利作用，为司法所将工作重心从监控转向教育和矫正提供条件。

　　（三）整合人力资源，提高社区矫正的社会化程度

　　从事社区矫正的工作人员是代表国家实施刑罚，应具有较强的工作能力和相应的工作经验，如果在人力资源的控制上出现瑕疵，就很难确保国家强制力的实施。我国目前的司法所不同程度地面临着编制、人员、场所、装备、经费等各方面的困境。如安徽省在2004年全省仍有73个乡镇没有经编制部门下文建立司法所，536个司法所与综治办合署办公，一定程度上导致人员不能专职专用；全省平均每个司法所仅有司法行政人员专项编制1. 2名，一人司法所占40%，无人司法所占57%{6}浙江省全省司法所专职工作人员2427人，平均每所1.65人，与司法部提出的司法所应当由3人以上组成，一般为公务员的要求相比，差距明显。这些人员中，兼任其他工作的现象十分普遍，如担任驻村干部、农村工作指导员以及承担招商引资任务等。全省司法所工作人员中，具有大专以上文化程度的只占55%，而且多数是通过自学、函授等途径取得学历文凭，具有法律专业背景的人员非常缺乏。{7}

　　按照“职业化、专业化、社会化”的要求，社区矫正工作需要建立一支以专业人员为主、以志愿人员为辅的社区矫正工作者队伍。目前我国既能够对矫正对象进行心理矫正，又懂法律的社区司法义工十分稀少，所以要充分利用社区优势，挖掘和整合可供利用的社会力量和社会资源为社区矫正工作服务，不断提高社区矫正的社会化程度。既要充分发挥基层社区组织的作用，又要积极与大专院校、科研单位、民间社团、专家、学者联手合作，吸收高素质的人才，尤其是从事心理研究方面的专业人才参与社区矫正的培训、帮教、理论研究等工作。为了保证矫正的质量，培养一支高素质、能力强的矫正工作人员队伍，必须适时进行队伍培训，应当通过全国统一的标准考试选拔合格的矫正人员，以防止矫正人员之间的业务水平落差过大，影响矫正效果。此外，相关部门要积极会同司法行政机关，通过多种途径有效充实基层司法单位的社区矫正工作力量，建立社区矫正工作的经费保障机制。

　　（四）适当扩大社区矫正适用范围，确立慎用监禁刑原则

　　20世纪50年代，西方发达国家的刑罚适用逐步进入非监禁刑为主的阶段。加拿大、澳大利亚的缓刑、假释人员所占比达到79.76%；韩国、俄罗斯缓刑、假释人员占比例较低，但也接近于监禁刑人数；美国监禁人员的数量仅占29.75％，缓刑、假释人员人数是监禁人数的近2. 4倍。在加拿大，服刑人数总数为152148人，其中，服监禁刑的人数仅占总数的20. 24%，同期服缓刑、假释的人数占总数的79.76%。{8}就目前来说，我国仍采用的是以监禁刑为主体的刑罚制度，非监禁刑的适用率极低。近年来我国缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17%。{9}

　　社区矫正的适用对象，主要是罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯。在社区矫正中出现的确实不适合在社区服刑或改造的罪犯，当然还是要依法采取监禁矫正等方式。澳大利亚的社区矫正适用于三类人：一是轻刑犯，即一种犯罪最高判处两年或者数罪并罚判处五年之内的；二是未成年犯；三是过了法定的监禁期经批准获得假释的犯人。职务犯罪、杀人等严重暴力犯罪、使用武器、累犯、同伙犯、有组织犯、贩卖毒品、重伤害等严重刑事犯罪不适用社区矫正。根据我国现行法律的规定，社区矫正的适用范围目前主要包括被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释、被剥夺政治权利并在社会上服刑和被暂予监外执行的五种罪犯。相比较而言，我国只是原则上规定了符合法定条件的罪犯，但其适用条件又相当苛刻。我们可从两个层面上考虑扩大社区矫正的对象范围：一是年龄和生理层面，对未成年犯要优先适用社区矫正处遇，对老、弱、病、残、孕应尽可能适用社区矫正；二是犯罪的主观恶性和社会危害程度层面，对轻罪犯和过失犯应适用社区矫正。值得提及的是，我国的刑罚结构总体上属于重刑结构，监禁刑占据绝对主导地位，有必要在我国刑法中增设慎用监禁刑的条款，确立慎用监禁刑的原则。

　　（五）增加社区矫正刑，完善缓刑和假释制度

　　借鉴国外的成功做法，结合我国的实际情况及实践，社区服务刑融教育刑思想与赔偿理论于一体，符合刑罚执行的社会化、开放化潮流，它不仅避免了监禁的副作用，也克服了罚金刑因被判刑人贫富不均而潜藏的实质上的不平等。作为新型的短期监禁替代措施，社区服务刑具有良好的发展前景。在我国刑罚体系中引入社区服务刑是必要的，也是可行的，这将使我国的刑罚结构更为合理、科学。{10}以笔者之见，如我国《刑法》中增加社区服务刑，管制刑就无存在之必要。作为一种主刑，包括五年以下有期徒刑的刑法分则条款，均应在此档法定刑以内规定可选择适用社区服务刑，其适用对象应限定为主观恶性程度一般不大、罪刑较轻的未成年犯、轻罪犯、过失犯。

　　为了充分发挥社区矫正的功能，应完善现行的缓刑和假释制度。首先要细化缓刑和假释的适用条件。我国《刑法》第七十二条和第八十一条第一款规定了缓刑和假释的适用条件，这些规定过于原则，对于何谓“悔罪”、“悔改”、“不致再危害社会”没有具体的评判标准，应对此予以进一步的明晰化，以便司法实践操作。同时，要重构假释决定权。目前我国的假释决定权由监狱所在地的中级人民法院行使。这种决定权的设置有失妥当，可以考虑把假释的决定权分配给司法行政机关，在司法部和各省司法厅（局）中单独设立专门的假释委员会。该委员会依照法定程序对假释案件进行审理和裁定，行使对假释的批准、否决、取消和中止权。假释委员会成员实行任期制，要具有较高的资格和条件，一般由监狱管理机关警官、社区矫正机关人员、法官、检察官、律师、犯罪学家、医务人员（司法精神病方面）、心理学家等组成。待时机成熟时，应建立专职假释官制度，欲成为假释官必须通过国家司法考试。在裁定假释时要采取听证会的形式，公开听取罪犯本人汇报和基层监区的建议，认真进行专家论证，严格评估罪犯在狱中的表现及在社区中的危险性程度。假释决定形成后，应在罪犯所处监区进行公示。针对我国罪犯假释率过小的现状，在严格执法基础上，应加大假释的裁定数量。随着社区矫正工作的开展，假释不仅是对罪犯的刑事奖励措施，还应成为罪犯普遍享有的权利。{11}

　　四、结语

　　社区矫正是一个源于英美法系国家的舶来概念，社区矫正从国外引入中国，是一个法律移植的过程，我们要积极而谨慎地催生该制度在我国的成功适用，将国外的先进经验与我国的实际条件相结合，以达到良好的刑罚预期。“法律是一种文化的表现形式，如果不经过某种本土化的过程，它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”{12}我国如欲达到高质量的矫正效果，必须采取灵活的工作机制和多样化的管理模式，形成一套科学可行的矫正监管措施，建立和完善有关运作制度，诸如判决前的人格调查制度，刑罚易科转换制度，法律文书送达回执制度，全程化网络管理和监控制度，保证金制度与担保人制度，社区矫正对象的交接回执制度，外出制度，居住地变更核准制度，异地托管制度，数据核查制度，收监执行制度，司法机关执行情况通报制度，社区矫正监督考察制度，考核奖惩制度，参加学习和劳动制度，生活安置救济制度，等等。




【作者简介】
刘慧明，单位为兰州交通大学法学研究所。


【参考文献】
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{12}〔美〕格伦顿，戈登，奥萨魁著．米健，贺卫方，高鸿钧译．比较法律传统[M]．北京：中国政法大学出版社，1993. 7.