边界河流环境法律争端该如何解决？——阿根廷诉乌拉圭案透视

【出处】中国环境资源法学网
【关键词】边界河流；环境法律争端
【写作年份】2012年


【正文】

　　基本案情

　　乌拉圭河是一条国际性河流，上游在巴西境内，中游为巴西与阿根廷的界河，下游是阿根廷与乌拉圭的界河。1975年2月26日，阿根廷与乌拉圭在双方边界条约的基础上，签署了有关乌拉圭河国际法律地位的规约（以下简称1975年规约），就该河流的航行安全、引航、港口设施的利用、救助、打捞，水资源、河床与底土的利用、自然资源的保护与开发、河流污染的预防与治理等事项，明确了两国的权利与义务。根据1975年规约，阿、乌两国共同建立了乌拉圭河管理委员会，负责管理1975年规约的具体实施。1975年规约还规定，阿、乌两国因规约的实施产生争端，在无法通过协商加以解决时，将提交国际法院作出裁判。2003年起，乌拉圭政府先后批准在乌拉圭河本国沿岸一侧建立两家纸浆厂，其中一家由于投资者中途放弃投资计划而未能建成，另一家纸浆厂则于2007年竣工并开始生产。对于该纸浆厂给乌拉圭河造成的环境污染问题，阿、乌两国政府之间始终存在分歧。2006年5月，阿根廷向国际法院提出诉讼，指控乌拉圭违反了1975年规约，并要求其承担法律责任。经过审理，国际法院于2010年4月20日作出判决，认定：第一，乌拉圭违反了1975年规约中有关边界河流环境保护的程序性义务；第二，纸浆厂并没有给乌拉圭河造成实际污染，因而，乌拉圭没有违反有关边界河流环境保护的实体义务；第三，驳回诉讼双方的其他诉求。该案是国际法院在1997年斯洛伐克与匈牙利之间就多瑙河水资源开发案之后，第二个就相邻国家在边界河流利用过程中产生争端作出的裁判。本案的判决结论及其论证过程，对于国际法上的边界河流制度，特别是跨界环境损害责任法律制度的发展，具有积极意义。

　　与边界河流环境保护有关的法律问题分析

　　本案中，阿根廷向国际法院提出的诉讼请求包括四个方面：一是判定乌拉圭批准建立纸浆厂的行为违反了1975年规约；二是要求乌拉圭立即停止上述国际不法行为；三是将乌拉圭国际不法行为造成的损害恢复原状；四是当乌拉圭无法对造成损害的情形恢复原状时，应向阿根廷支付经济赔偿；五是乌拉圭应作出充分保障，确保1975年规约规定的各项义务在今后能够得到有效遵守。对于以上诉讼请求，国际法院主要围绕下列法律问题进行了分析并得出以下结论。

　　第一，乌拉圭批准在边界河流建立纸浆厂时，没有向联合管理委员会和相邻国家阿根廷履行提前告知义务，因而构成国际不法行为。

　　根据1975年规约第7条，当一方计划在乌拉圭河沿岸建造工程，并有可能对河流的航行、利用和水质造成损害时，应当及时通知联合管理委员会，联合管理委员会在30天内，对工程建造计划是否对另一方造成显著损害作出初步判断；如果委员会在规定的时间内作出肯定性的初步结论或者没有作出结论时，批准建造工程的一方则应当将其工程计划告知另一方。法院认为，向联合委员会履行提前告知义务是一项强制性规定，它直接关涉乌拉圭河联合管理体制是否能够发挥实际作用的问题。因此，乌拉圭不得以其他方式和借口来规避上述义务。

　　根据本案的具体情形，乌拉圭还应当向阿根廷履行提前告知义务，告知的内容包括工程计划的主要方面、相关的技术数据，以使阿方能够充分评估工程对河流可能造成的影响，并采取相应的预防措施。就本案而言，乌拉圭履行告知义务的主要内容，是纸浆厂工程对乌拉圭河环境影响的评估报告，而环境影响报告的提交时间则是履行告知义务的关键。实际上，乌拉圭是在已初步决定批准建设纸浆厂后，才将环境评估报告提交给阿根廷的。国际法院认为，乌拉圭的上述做法违反了1975年规约，这是因为，提前告知是按照善意原则履行1975年规约规定的，阿、乌两国相互合作义务的程序性要求，违反提前告知义务就是对规约有关相互合作义务的违背。法院特别指出，以合作为目的建立的程序性机制，要求任何一方都不得采取单独的行动，否则相互合作的机制就等于形同虚设。显然，国际法院强调了提前告知这一程序性义务，对于有关边界河流环境保护国际合作机制的重要性。

　　有关提前告知义务的另一个关键问题是，当被告知的另一方国家认为一方拟建工程可能对边界河流造成重要环境影响，而反对该工程计划时，前者是否负有放弃工程计划的义务。换句话说，相邻国家中的一方对于边界河流的开发与利用，是否有以环境保护的名义实施“否决权”的问题。国际法院对该问题的立场是，1975年规约对“否决权”没有明确规定，所以法院无权对该问题做出决定。因此，乌拉圭可以自主决定是否批准工程建设，但如果纸浆厂造成乌拉圭河环境污染的结果时，就应为此承担国际法上的国家责任。这里的国家责任是指当乌拉圭在边界河流上建造的工厂确实引起环境损害时，应当向阿根廷承担的责任。因为根据1975年规约，一国负有确保其批准建设的工程不给边界河流造成环境污染的实体义务。

　　第二，乌拉圭是否因为批准在乌拉圭河本国一侧沿岸建造纸浆厂，而违反了边界河流环境保护的实体义务。

　　对于判断上述实体义务是否被违反，举证责任和专家意见具有重要的意义。在举证责任问题上，阿根廷认为1975年规约重申了环境法领域的重要法律原则，即预防性原则，该原则要求采取举证责任倒置，即被诉违反环境保护义务的一方应承担责任，或者举证责任至少应当在原被告之间实现平等分摊，而不应适用一般诉讼程序中的“谁主张，谁举证”的做法。国际法院没有支持阿根廷的意见，它指出，“谁主张，谁举证”是由国际法院的实践确立的法律原则，无论是原告或被告，任何一方主张存在某种事实时，都必须负担证明该事实存在的义务。法院没有否认1975年规约所体现的预防性原则，但是，它认为预防性原则只是适用于对1975年规约条文的解释和适用，而并不具有确立 举证责任倒置的作用。另外，法院也认为，举证责任在原被告之间平均分摊的主张，不能在1975年规约中找到依据。 可见，国际法院并没有因为诉讼案件涉及环境保护问题，而改变它在举证责任问题上的一贯立场。在对待专家意见的问题上，阿、乌双方的分歧焦点在于这些证据的权威性和可信性。这是因为，本案中双方提交的专家意见，其中有相当部分是出自双方的法律顾问，这就使专家的独立性和公正性遭到质疑。国际法院并没有对该问题做出正面回应，但它指出，如果开庭审理时有关专家是以国际法院程序规则第57条和第56条规定的专家证人，而不是以各方法律顾问的名义参加诉讼的，那么这些专家的意见将会更为有用。这就间接地肯定了对本案中专家意见存在的合理疑问。此外，国际法院指出，对证据进行审查并决定是否予以接受，这是法院的职责，因此，它没有必要对专家的独立性问题、专家证据的权威性和可靠性问题专门做出判断。换句话说，专家意见仅是诉讼证据，它对国际法院而言并没有约束力，法院有权完全自主地决定是否接受专家意见。

　　本案中，阿根廷主张乌拉圭违反边界河流环境保护的实体义务，其诉讼理由涉及1975年规约的若干条款。国际法院在对这些条款进行了比较详细的分析和解释之后，得出如下结论，即阿根提没有提交充分的证据，以表明纸浆厂的建设和生产对乌拉圭河造成污染，因而，乌拉圭没有违反环境保护的实体义务。

　　第三，乌拉圭违反程序性义务，应承担国际法律责任。

　　在本案中，阿根廷主张，对程序性义务的违反即构成国际不法行为，乌拉圭应当为此承担恢复原状的法律责任，具体而言，就是要全部拆除在乌拉圭河沿岸的纸浆厂。国际法院认为，根据国际习惯法，恢复原状是弥补损害的方式之一，它意味着将损害情形恢复至国际不法行为发生之前的状态。但是，当恢复原状实际不可能或者恢复原状的成本与其带来的利益之间不存在合理比例时，弥补损害应采取赔偿或补偿的方式。结合本案的情况，法院指出，一方面，1975年规约并没有规定在两国协商不成的情况下，一国不得在边界河流沿岸建造工程；另一方面，乌拉圭虽然违反了1975年规约的程序性义务，但并没有违反对边界河流环境保护的实体义务，因此，要求乌拉圭拆除纸浆厂是不适当的，法院做出乌拉圭方面违反程序性义务的宣示性判决，其本身即构成对阿根廷的一种补偿。此外，由于乌拉圭没有违反实体义务，国际法院也不能支持阿根廷关于乌拉圭应赔偿其经济损失的要求。

　　国际法院判决中值得关注的问题

　　阿根廷诉乌拉圭案是边界河流环境法律争端中比较典型的事例，国际法院的判决对国际环境法的发展能够发挥积极作用，但同时也存在某些缺憾。具体而言，以下几方面的问题值得我们关注。

　　一是国际法院在本案中重申的一些法律原则，特别是有关跨界损害的一般国际习惯法规则，对于解决类似争端具有指导意义。例如，国际法院重申了1949年“科孚海峡”案判决，指出预防性原则是一项国际习惯法，它的根据是一国在本国管辖范围内的行动应当尽到合理谨慎，国家有义务采取一切可能措施，防止本国领域内发生的行为对其他国家的环境造成重要损害。法院还重申了它在1996年“使用和威胁使用核武器”案中的咨询意见，强调指出，预防性原则已经构成国际环境法整体的一个组成部分。又如，关于环境影响评估措施的法律地位，法院认为，当计划实施的工业行为可能对共享的资源，以跨界的方式造成重要负面影响时，应当进行环境影响评估，这应当被视为一般国际法的一项要求，因此，环境影响评估也具有了国际习惯法的性质。最后，对于国际不法行为造成的损害，法院重申，根据国际习惯法，恢复原状仅是弥补损害的措施之一，同时，恢复原状的适用应有条件限制。

　　二是程序性义务与实体义务的划分。国际法院将1975年规约有关边界河流保护的义务，根据其内容与性质不同，区分为程序性义务与实体义务，这是本案的一个重要特点。法院认为，程序性义务与实体义务之间虽然存在某种功能性的联系，但二者还是可以分开的，违反程序性义务并不必然导致对实体义务的违反；相反，基于实体义务没有被违反的事实，也并不能推断出程序性义务得到遵守的结论。本案的情形既是如此：虽然乌拉圭没有按照1975年规约的要求，向联合管理委员会和阿根廷履行提前告知义务，但纸浆厂的建设和生产并没有导致环境污染的结果，因而实体义务没有被违反。但不可否认的是，违反程序性义务必然会增大实体义务被违反的风险，本案中，纸浆厂的建成和生产增大了乌拉圭河污染的概率。但是，现有的国际法规则对于某种行为导致风险增大的后果，并没有明确规定应当予以损害赔偿。不过，对预防性原则可以作出灵活的解释，当违反程序性义务而增大环境损害的风险时，违反程序性义务的国家就有责任相应地提高预防性措施的标准和强度。另外，国际法院也应当尝试对国际不法行为造成的损害后果做扩张性的解释，使它包括实际的损害，也包括损害风险的增大；相应地，对损害的修补，不仅包括恢复原状、赔偿实际损失，也应包括采取有效措施消除增大的风险，使风险水平恢复到程序性义务被违反之前的状态。

　　三是有关提前告知义务是否应成为一项国际习惯法规则的问题。本案中，国际法院判定乌拉圭在批准建设纸浆厂前，即没有向乌拉圭河联合管理委员会，也没有向邻国阿根廷按照1975年规约的要求履行提前告知义务，因而构成国际不法行为。简言之，违反1975年规约规定的提前告知义务是国际不法行为的构成前提。这里的问题是，假定在没有规约的前提下，如果同样或类似的情况发生在边界河流的相邻国家之间，那么，拟批准建设工程的国家是否仍然负有向邻国的提前告知义务？考虑到相邻国家在边界河流的利用与保护上的相互依赖性，提前告知不仅关系到对方国家的利益，同时也符合相邻国家在边界河流问题上开展合作的客观要求。提前告知在边界河流的利用与保护方面具有明显的合理性，在没有规约和专门国际公约明确规定的前提下，它不应当仅是一国的自愿行为，而应当具有法律义务的性质。通过对预防性原则进行合理解释，是可以得出上述结论的。这是因为，预防性原则要求“一国有义务采取一切可能措施，防止本国领域内发生的行为对其他国家的环境造成重要损害”。显然，提前告知是可以涵盖在“一切可能措施”的范围之内的，一国只有将有关情形提前告知可能受到影响的国家，对方才有机会及时采取应对措施，同时，也为两国及时开展协商建立了基础。同样地，对边界河流的利用，相比在该国领域内发生的行为往往会给相邻国家带来的风险更高、损害更大，因此，防止“本国领域内发生的行为对其他国家的环境造成重要损害”，自然应当包括在边界河流沿岸进行的各种活动。因此，国际法院在本案中应当以更加建设性的态度，将提前告知的法律义务性质不仅仅建立在国际规约的基础上，而是通过能动性的解释，使提前告知义务作为预防性原则的一项具体内容，使之成为一项国际习惯法规则。这一期待也许会在国际法院今后的实践中得以实现。




【作者简介】
李滨，单位为哈尔滨工业大学。