完善法制与经济体制改革

改革开放以来，是中国历史上最重视法制建设的年代。中国在经济体制改革和对外开放中遇到过许多法律问题，需要从法律与经济结合角度来解决。完善法制，对推进中国的经济体制改革，加快中国市场经济发展步伐，更好地适应全球化以及构建和谐社会都具有非常重要的意义。下面，我从20多年经济改革中选取一些实例，来谈谈对法律与经济改革结合的几点体会。
　　一、承认法律，为经济体制改革提供了理论基础

　　把法律引入到对所有制的理解，对经济改革有重要作用。所有制问题是马克思主义认定的核心，是判断经济制度的最重要标尺。古人对所有制问题的重要性也有过论述，商鞅在《商君书》中说：“一兔走，百人逐之，非以兔可分以为百也，由名分之未定也，夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也。”对所有制的理解和讨论，关系到改革能否有基础的理论，能否取得各方共识。从所有制理论到所有权的法律界定，涉及很多基本理论，也关系到国有企业改革或说是各种所有制企业的评价和发展问题。

　　（一）从法律与经济结合的角度考察所有制。

　　1985年在天津召开的第二届全国中青年经济理论工作者会议上，采用股份制形式进行国有企业改革作为一个新问题引人注目。学者们围绕着国有企业可否搞股份制展开了讨论，争论的焦点是对承包制和股份制的评价。我支持股份制改革的观点，但认为对股份制改革的论证是不够的，尤其是理论深度还不够。1986年我在《兰州大学学报》第3期上发表的《论经济改革中的所有制问题》，从所有制的理论高度，从法律角度来思考所有制，对股份制的合理性加以肯定。

　　一是强调从法律与经济结合的角度来考察所有制。几十年来，遵循教条的理论，把从法律角度认识所有制视为“法学的幻想”，是唯心主义的分析方法。但是单从经济方面理解所有制是不够的，还需要有法律的角度。基于法律判断标准，我认为“国有企业”的提法优于“全民所有制”企业的提法。从生产关系总和来把握的所有制概括为广义所有制，把生产资料所有制称之为狭义所有制，从经济和法律结合的角度看，生产资料所有制概念强调了所有的客体，更有助于改革的操作。

　　二是强调占有权、支配权和使用权，是向法律含义的靠近，也是向现实的靠近。早在80年代早期，董辅礽老师对传统所有制理论给予突破，提出了从占有、支配和使用等方面理解所有制。现在，即国有企业改革是否要突破承包制的时候，我理解要更具体地引进权能的法律范畴，理解所有制和所有权。由此，我们可以看到，所有权和经营权分离的过程，既是占有权和使用权向经营权转化的过程，又是经济占有主体明确化、法律化的过程。所有形式和占有形式具体化、法律化，要求所有或占有的主体、客体具体化、法律化，要求得益对象具体化、法律化。改革的实现形式，最重要的是使所有权具体化，法律化。因此，我赞成除少数必需国有企业外，相当一部分大中型骨干企业的固定资产股份化。

　　（二）从法律角度深化对产权的认识。

　　1988年在英国伦敦经济学院做访问学者时，我在研究两权分离理论的局限性并提出“两者分离”时，发现无论是英美法系的国家或者是大陆法系的国家，他们的公司法都承认双重所有权，这对解释股份公司的产权关系很有帮助。

　　尽管“两权分离”理论对企业获得经营自主权具有很大意义、起了很大作用，但我们必须看到“两权分离”理论还有很大的局限性。我国目前主要是在以“两权分离”理论为依据去搞活企业，而靠“两权分离”理论去搞活企业是不够的。因为“两权分离”存在着逻辑矛盾。所有权包含了占有权、使用权、受益权、处分权，而“占有、使用、处分”这些权利本身又构成经营权。也就是说，所有权本身就包含着经营权，那两权如何分离得开？因此我认为，“两者分离”的说法要优于“两权分离”。“两者分离”是以两权的统一为基础的，是建立在两权统一基础上的两者分离。所有者不仅仅是享有了所有权，实际上还享有了部分经营权，比如股东就享有部分经营决策权，如对企业经营方向的干预；经营者不但享有经营权，也享有部分所有权，如对所有权中的占有、使用、受益、处分权的享有。但是如果是两者分离，那么就会产生两者都有所有权了；而两者都有所有权好像与物权中的所有权排他性有矛盾。对这个问题的解释就需要

　　从法律角度来理解“双重所有权”的含义和内容。

　　双重所有权是指对资本的双重归属关系。主要是指在股份公司中对财产的双重所有。这种双重所有权是通过法律形式来决定的。“双重所有权”必须以股份制企业为基础，是对资本权益的所有，但不是对资本品的所有。西方无论是英美法系的国家或者是大陆法系的国家，他们的公司法都承认双重所有权。“双重所有权”的概念是生产力高度发展的产物，它突破了物权的概念，也突破了我们现在所讲的所有权包括四权的框架。实行“双重所有制”，国有国营制企业既存在一种企业的法人所有权，又存在一种国家作为股东的股东所有权。如果没有股份制，企业就只能搞承包，而绝对搞不了双重所有权。

　　二、遵守法律，保证了经济体制改革按规则行事

　　依法执政，依法管理，这是经济体制改革的重要保障。一方面，要立市场经济的法规，要把市场化改革的成果用法规形式加以保障和巩固；另一方面，要用法规来制约行政权力，以提高执政水平。这在完善宏观调控中是非常重要的。

　　国有企业改革是经济体制改革中的关键问题之一，在这个过程中同样需要按照法律行事，需要在法律框架下明确国有企业改革的目标和手段，对现代企业

　　制度进行法律思考。

　　（一）从依法执政看完善宏观调控。

　　党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要“科学执政、民主执政、依法执政”。这是完善政府宏观调控的重要依据。为了实现我国的宏观调控目标，同样有赖于科学合理且完备的法律制度体系的保障。首先，宏观调控要有法律根据；其次，宏观调控要作用于宏观领域；第三，作为一种国家行为，公权力运用要规范且有制约机制。

　　一般来讲，宏观调控的目标包括物价稳定、减少失业、促进增长和实现国际收支平衡，而运用的手段在各国立法中主要是货币政策和财政政策。宏观调控是需求管理，不是供给管理。宏观调控解决的是短期问题，供给管理则包括解决中长期问题。对经济形势的分析，我们应当将需求管理与供给管理相结合，但不要把两者混为一谈。比如，土地管理是供给管理，政府完全有权力根据土地的相关法律来管理好土地。但是宏观调控是需求管理，是对经济短期变化的干预。因此，不应把土地作为宏观调控的内容。即使土地信贷影响了资金供求，影响短期的形势变化，也不要因此将它作为宏观调控内容。但不论是需求管理，还是供给管理都有一个法律授权问题，都要注意依法行政，特别注意对企业产权和决策权影响的法律根据。

　　我国已初步形成完整的市场经济法律体系，构成了我国政府宏观调控的法律边界。这些法律包括市场主体法律制度，如《公司法》（1999年修订）、《合伙企业法》、《个人独资企业法》；包括规范市场主体行为的法律制度，如《合同法》、《票据法》、《保险法》、《证券法》、《担保法》等；包括市场管理秩序的法律，如《标准化法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等；包括宏观调控方面的法律制度，如《预算法》、《审计法》、《税收征收管理法》、《价格法》等。但是，由于各方面的原因，我国的市场经济法律体系不仅存在法律规定的真空，而且现存法律之间也存在着不协调之处。
我国政府宏观调控的法律边界还需要进一步完善。




　　（二）从法律角度思考现代企业制度。

　　随着国有企业改革的推进，对现代企业制度要求也更加迫切。如何理解现代企业制度的概念，必须借助法律。有人认为只要产权清晰，就具有了现代企业制度的基本条件，但是市场经济国家的夫妻店很难说就是现代企业制度。也有人主张广义理解现代企业制度，即“企业按《公司法》加以改造，组成现代的公司制度，就是实施了现代制度”；但新组建公司和非国有企业也不见得一定是现代企业制度。我认为，判断是否是现代企业制度，要从生产和生产力两方面来判断。仅仅产权关系清晰、政企分开、权责清楚等生产关系方面的条件是不够的，还必须具有相当的生产规模和生产水平，才谈得上搞现代企业制度。众所周知，现代企业制度是生产力高度发展后才出现的，尤其是跨国公司出现后才日益受到人们的重视的。当生产和经营规模达到相当程度后，管理模式就发生了相当大的变化，按十八世纪的工厂管理办法就已难以行得通了。因此，现代企业制度实为现代化大企业的组织和管理制度。

　　现代企业制度与《公司法》二者既有联系也有区别。二者的联系是，《公司法》（各国的公司法规范的公司范围不同。我国的《公司法》仅规范两类公司：有限责任公司和股份有限公司。国有独资公司是有限责任公司的一种）是建立现代企业制度的法律依据，现代企业制度是《公司法》在管理学领域的反映。二者的区别主要在于：1.现代企业制度不是法律用语，是管理学的用语，它包括各种公司组织形式，具有比较笼统和广泛的含义。而《公司法》里提出的“有限责任公司”、“股份有限公司”都是具有严格的法律含义的企业形式。2.《公司法》为建立现代企业制度提供了法律的根据，但《公司法》又不仅对现代企业制度的公司，而是对所有的公司都有约束力。3.现代企业制度对国有企业改革提出方向，对各类企业发展提供了市场经济的空间，具有较强的现实意义。而《公司法》不仅对现在，而且对今后都将产生重大的实际作用，其法律意义是长远的。

　　三、执行法律，维护改革和对外开放的信誉

　　在经济转轨中，立法与执法都非常重要，尤其在维护改革和对外开放的信誉时尤为突出。我国加入WTO之后，在经济改革进一步推进的同时，也确实面临很多新问题。有些问题是通过针对新环境的立法来规范和解决的，有些则是在立法的基础上，通过加强执法来解决的。

　　目前我国执法水平不高，原因有立法程序与质量的问题；有执法队伍素质和数量问题；有法规之间存在矛盾的问题；还有公民或企业法律意识不强的问题等等。立法与执法，都涉及一个经济学的分析，即法律的供求关系和结构如何均衡。这对提高我国立法和执法水平，维护对外开放信誉是有重要意义的。我们可以通过以下两个对外开放中经济和法律结合的实例来说明这一点。

　　（一）在反倾销中，欧美国家对我国法律的看法。

　　北京师范大学经济与资源管理研究所承担了商务部委托的关于中国市场经济发展程度的研究报告，在回复欧美对我国法律的疑问时，发现相当多的部分是对执法的质疑，但我们的回答，多是从立法角度回答的。或者说，立法方面的回答比较有力，但执法方面的回答显得比较薄弱。

　　以《会计法》为例，2004年欧盟提出的第18个问题就是，关于中国《会计法》实际实施，尤其是公司遵守该法程度的详细情况。我们从以下6方面对质疑做了回答：（1）中国已形成了完善的会计法规体系；（2）中国会计标准与国际会计准则已基本一致；（3）中国会计法规在企业中全面实施；（4）允许外籍中国注册会计师以合伙制或有限责任制形式在华设立执业机构；（5）企业会计账目的真实性得到保证；（6）对违法、违规的企业和中介机构进行严厉的制裁。

　　以上5点中，我们对与立法相关的（1）、（2）回答得比较详细，对执法回答就不是太到位。中国会计标准得到国际会计准则委员会（IASC）和世界银行的充分肯定。但对企业会计账目真实性的执法调研，就感到困难很大，工作量也是我们承担不了的。从此例中，我想可以引起大家对立法与执法关系的进一步思考。

　　（二）制定《外资保险公司管理条例》时的想法。

　　我国加入WTO之后，国内一些行业必将面临更加严峻的竞争，有必要制定相关法规对一些行业的市场秩序进行规范。例如2000年12月我参与讨论制定《外资保险公司管理条例》。讨论中，我发现了一些问题，也提出了四点想法：

　　第一，要明确制定一部法律或法规的目的。比如制定《外资保险公司管理条例》，其目的是为了保护投保人还是为了保护国内保险公司？或者也是为了保护国外保险公司？其实，我认为制定这一法规的目的，重点应是保护投保民众的利益。其次，可能有保护国内保险公司的一些意思，但也必须考虑，要对国内外保险公司进行平等管理。总之，要在明确目的的基础上才能制定好具体条款。

　　第二，要处理好制定本法规要依据的原有法规的排序问题。制定《外资保险公司管理条例》时要涉及《外商投资法》、《合同法》和《保险法》等。由于涉及外商，还要考虑有关的国际法，比如WTO的规则要求。对诸多作为制定新法规依据的法规之间出现不一致时，依什么法规为准，这就是一个法规的采信排序问题。如果一定要排序，建议暂时按先WTO规则，后涉外法规，再国内法的顺序考虑。而在时间上，则应是先立的法应尊重后立的法规，即后立的法排序靠先。在一些情况下也可制定一些过渡性条款，比如关于外资全资保险公司要在中国入世两年后才允许设立的问题，在条例中可考虑搞附则。

　　第三，要明确法规、政府行政规定与市场规则各自管理的范围。法规是保护市场及主体的，不是限定市场动作的具体形式的。因此，制定本法规时，对于外资保险公司必须是什么组织形式，是否只能是股份制，不能是有限责任公司等，不要规定太死。又如，出资的币种是否不能是人民币，也不要太限制。总之，政府产业管理的内容不要进入本管理条例了。

　　第四，要考虑对等原则。考虑外国制定的同类法律对我外资公司进入是如何管理的。在这层意思上讲，应与国外保险法规定的关系相对等。你宽一点，我也宽一点；你控制得严，我也以同样办法对待你的公司。但国家多了，各国制定的同类法规又不完全一样，这要求我们找重要的国家，找各国规定中的共性，以求“对等”。

　　四、完善法律，维护经济改革中的和谐社会原则

　　经过改革我国经济已经发展起来了，财富增多了。但是，各种社会矛盾也在突出，如贫富差距、城乡差距、区域差距还在继续拉大。因此，关注社会公平、让各个社会群体都能共享经济增长的成果，成了当前一个重要的议题。正是在这个意义上，我认为“和谐社会”的提法非常及时，非常有必要。从本质上看，保证效率和公平的和谐，才是最大的和谐。“和谐社会”的思路，是既关心和支持弱势群体，也要鼓励投资和发展。

　　创造和谐社会离不开效率，而资源的有效配置依赖于市场经济体制。市场经济体制本身就是需要一系列的法律制度来确立并维持其运行的，市场经济归根结底是法制经济。只有建立适应市场经济发展的法律制度，才能保证市场的有效性。同样，如果没有法律的保护，市场秩序就会走向混乱，无法保证资源有效配置。“和谐社会”并不“抑富”，而是主张“为富要仁”，同时鼓励“处贫思变”：“和谐社会”主张适度调控收入差距，实现人尽其力，财尽其用，致富帮贫，“贫富和谐”。

　　例如，如何看待和解决当前劳资关系上常见的冲突？面对100多年来的种种解决思路，我认为，对这一问题的解决，不是要工人联合起来，在法律之外举行斗争，而是应该诉诸法律，在法律框架内保护工人利益，或促成劳资和谐，或取缔不法资本，最终使得劳动者得到他们应得的部分，同时也要让资本所有者有信心、有动力继续投资扩大生产。

　　结束语：以上四点体会，都在说法律的重要性。但辩证法告诉我们，没有绝对的，事情总是相对的。《南方周末》今年3月31日刊登陈创东文章，指出法律并非万能。认为相信法律能解决一切问题，是“立法迷信”，会导致简单化的社会治理策略：一事发生后，媒体时评往往以亟待立法而收笔，同时，公共管理者也会以“相关立法即将启动”来消释公众的质疑。曾有人问：为什么汉高祖攻破秦都，只需与咸阳父老约法三章即“杀人者死，伤人及盗抵罪”10个字便可保天下大治，汉末，律法汗牛充栋，“法网严密”，却为什么难免天下倾覆？那就是因为，法律本身并不是万能的。这里表达的意思我是同意的。当然，对一个法律尚不健全，执法尚有困难的国家来讲，法律的重要性也是不可怀疑的，只是不要简单化和惟一化就好。

作者：李晓西