矿产资源有偿取得法律问题研究 ——以山西煤炭资源有偿使用为例

【出处】《政法论坛》2008年第6期
【摘要】改革开放以来，我国矿产资源的开发利用取得了巨大成就，但与此同时也存在许多问题。究其原因，除了体制方面的因素外，主要是法律制度上的缺陷。消除这些缺陷的路径在于实行国有矿产资源的资产化，并以此为基点建立和健全我国的矿产资源有偿取得制度。
【关键词】矿产资源法；采矿权；矿产资源资产化
【写作年份】2008年


【正文】

　　矿产资源是十分重要的非再生性自然资源，是人类赖以生存和发展的物质基础。随着勘查开采技术的发展，矿产资源的储量在不断地减少，经济效益呈规律性递减。我国虽为资源大国，但在人口众多的背景下仍然显现出资源相对稀缺的特点，矿产资源供应与经济发展需求问的矛盾愈益突出。本世纪我国对矿产资源实行有偿开采以来，虽然对矿产资源开发利用的程度有了大幅度提高，但是，由于相关法律制度上的缺陷，同时也造成了矿产资源在开发利用中资源浪费、环境生态破坏等一系列的经济和社会问题，严重地制约和影响着经济和社会的协调和可持续发展。如何对矿产资源开发利用进行有效的法律规制，建立起一套符合市场经济规律的矿产资源开发和利用的法律制度，矿产资源有偿取得制度具有关键性的作用，它对满足矿产资源生产者经营者的基本需求、经济与社会的和谐、国家政局的稳定、经济安全和可持续发展都具有重要意义。

　　一、山西省煤炭资源开发利用的现状及引发的问题

　　山西煤炭资源非常丰富，全省国土面积15．6万平方公里，含煤面积就达6．2万平方公里，占国土总面积的40．4％，全省119个县（市、区）中有94个县（市）地下赋存有煤炭资源。全国规划的19个煤炭国家级规划矿区有12个分布在山西省。按照我国现行的煤炭分类标准，山西省煤炭品种从无烟煤、贫煤、瘦煤、焦煤、肥煤到气煤、弱粘煤、不粘煤、长焰煤共有九大类；从煤炭质量看，有全国最大的无烟煤基地，有全国最大的主焦煤基地，有优质动力煤基地。截止2003年底，山西省查明的保有煤炭资源储量2 652．84亿吨，占全国查明保有资源储量10 210．56亿吨的26％，[1]位居全国之首。山西省作为全国重要能源基地，煤炭资源开发利用程度较高，煤炭产量、净调出量分别占全国的1/4和1/3，煤炭开采及加工业已成为山西省国民经济发展的重要支柱产业。改革开放以来，山西省煤矿企业发展迅猛，最多时超过一万座。经过近几年的关井压产和治理整顿，截至目前，山西省共有煤矿4 173座，矿区总面积7604．3平方公里，原煤年生产能力7．8亿吨，外调5．5亿吨。[2]按不同所有制分类，国有重点煤矿91座，地方国有煤矿367座，其它经济类型的煤矿（主要为乡镇以下煤矿）3 715座；按生产规模分类，大型（90万吨以上）的81座，中型（60—30万吨）的240座，小型（21万吨以下）3 852座。

　　建国以来，山西省作为重要的能源基地，累计向全国输送煤炭70多亿吨。山西省在为全国作出贡献的同时，也面临着十分严重的社会、经济和环境生态等问题，严重地困扰着山西社会和经济的可持续发展，这些问题主要集中在乡镇以下煤矿：

　　（1）私挖滥采、煤炭资源浪费严重。据《了望东方周刊》记者调查，“山西省11个市目前共有正规煤矿4 000多座，保守地说，‘黑口子’的数量也有4 000多个”。在正规煤矿，山西省煤炭平均资源回采率只有40％左右，乡镇煤矿回采率仅为10％—20％，也就是说，每挖1吨煤要消耗5—20吨资源。美国、澳大利亚、德国、加拿大等发达国家，资源回收率能达到80％左右，他们每挖1吨煤只消耗1．2—1．3吨资源。平均而言，我国的煤炭回采率只有30％，不到国际先进水平的一半。我国在1980—2000年的20年问，煤炭资源就浪费了280亿吨。我国煤炭回采率低下的主要原因是采煤方法落后。土法采煤直接导致了资源的回采率低，开采方法落后还极易导致安全事故。此外，矿主为了个人利益，越界开采，采厚弃薄，采易弃难，以大量消耗资源、缩短矿山服务年限为代价，使煤炭资源受到严重损失。

　　（2）无视生命、安全事故频发。近年来，“矿难”一词频频见诸报端，以至于有人惊呼“矿难已经不再是新闻”！各种矿难事故中煤矿发生的矿难事故占事故总数的绝对多数。据统计：2000年以前，中国煤矿事故每年死亡上万人。2000年，从中央到地方组建煤矿安全监察体制之后，每年事故死亡人数控制在7 000人以下。2003年事故死亡人数为6 434人，2004年死亡6 027人，2005年死亡5 986人，2006年死亡4 746人。统计数字显示：山西省2006年1—11月份，山西全省煤矿共发生伤亡事故156起，死亡466人，一次死亡10人以上事故9起，死亡233人，占到煤矿事故总死亡人数的50％，占全国的煤矿事故总死亡人数的近十分之一。[4]仅2007年一年，山西临汾地区就发生三起重特大煤矿事故，3月28日，临汾市尧都区余家岭重大瓦斯爆炸事故，死亡26人；5月5日，蒲邓煤矿特大瓦斯爆炸，死亡28人；12月5日，洪洞县新窑煤矿重特大瓦斯爆炸，死亡达105人。2008年6月13日孝义市矿难一次死亡34人，7月5日大同市南郊矿难一次死亡21人。

　　（3）环境生态恶化。2005年国家7部委60多名专家学者来在山西调研，在研讨会上，披露了有关采煤给山西生态环境造成危害的数字。“因为挖煤，山西省每年有12亿立方米的水资源被破坏，[5]山西省有近600万人、几十万大牲畜因为挖煤发生严重饮水困难；因为挖煤，山西省5 000平方公里的土地下是采空区；因为挖煤，老百姓不得不呼吸着被污染的空气”。根据山西省煤炭工业可持续发展政策研究环境专题小组的调查研究，“从1978年到2003年，山西省共产煤653 108．8万吨，损失共计3 988．54亿元，而处理历史遗留问题总投资需求为1 035．44亿元”。“在我们的调研中，发现仅损失核算就有水资源永久性破坏、水土流失、人畜缺水、房屋建筑破坏等15项。如果要恢复原来的生态环境，需投资1 000多亿元。从1978年至今，山西省挖了65亿吨煤，造成环境污染、生态破坏等的损失达到3 988亿元，但山西省投入到环境污染治理和生态恢复方面的资金仅13．85亿元。以2004年为例，全省能源基金仅收人30亿元，各项收费仅约5 000万元，而仅开采煤炭造成的环境和资源损耗一年就达300亿元”。

　　另据美国《大众科学》杂志报道，全球最脏的十大城市出炉，其中山西临汾也榜上有名。由于临汾煤矿业繁盛，致使空气遭受煤尘严重污染，进而使得临汾在全球受污染最严重地区排行榜中榜上有名。临汾400多万居民面临着严重的空气污染问题和砷污染的饮用水问题，临汾当地大量的地方卫生医疗场所都面临着支气管炎、肺炎和肺癌患者日益剧增的问题。

　　（4）劳资关系紧张。国有大中型煤矿的职工工资劳动保护生活待遇基本能得到保障，但所谓的乡镇煤矿的矿工除生命安全得不到保障外，工资劳动保护和生活待遇也有很多得不到保障，类似山西“黑砖窑”的“黑煤窑”也不乏存在。

　　（5）干部入股腐败现象严重。中纪委、国资委、国家安监总局2005年8月联合发出通知，限令入股煤矿的国家工作人员，在9月22日之前撤出投资。据官方9月21日通报整顿官员从煤矿撤资退股的情况，全国总共申报登记投资人股煤矿官员有5 357人，入股金额人民币7．55亿元。而山西国家机关工作人员和国有企业负责人投资人股煤矿，就有1 126人申报投资人股煤矿，投入金额1．7亿元，分别占到五分之一以上。[8]不过不少媒体报道称，“很多官员都设法规避撤资退股，有一些地方虚报撤股资金，中央拿到的数据有水份。都是赤裸裸的权钱交易，很不好查，有的矿连账本都没有”。“入股的大部分都是县乡干部，占到总人数的90％，他们都是能决定煤矿生死存亡的人，官员入股煤矿已演变成给煤矿提供非法保护。据汾西县一位当地的百姓说，汾西县最少有上千个黑口子，一条沟里最起码有百十个，这里的好多小山沟都被老百姓称为公检法一条沟”。

　　（6）税收流失严重。打开山西省国税局2008年7月15日的网站，在曝光台曝光的6家偷税企业，有5家就是煤矿。具有关部门统计，山西省在煤炭方面流失的税收每年达上百亿元人民币，产煤县每县每年几乎流失税收近亿元，这是最保守的估计。

　　（7）汽车超载路桥毁损严重。2007年山西产煤炭7亿多吨，外调5亿多吨。其中，公路运输占到全省外运煤总量的五分之一，煤炭运量惊人。每天，有近8万辆大型货运车辆在全省11个地市的5万多公里的各级公路上从事煤焦运输。据统计，全省去年因超载损毁路桥造成的直接经济损失达20亿元以上，超载造成的交通事故占全年事故总数的20％以上，80％以上的严重交通堵塞与超载有关。省公路局养路处曾在前年10月前后对全省11个市、1 2900多公里国省道干线公路上的桥梁进行了一次普查，查出危桥204座。

　　（8）煤老板高消费，两极分化严重。2007年山西省的农民年均收入虽然达到了3 665．7元，但还有35个贫困县农民年均收入仅1 932元。[11]相比之下，山西的“煤老板高消费现象’’与之形成了鲜明的反差，严重的影响了社会的和谐。这些煤老板们，主要是指所谓乡镇煤矿的矿主，他们不仅在全国有名，在全世界也有影响。诸如：在美国买豪宅，一次团购20辆扞马汽车，花上千万为儿女办婚礼，就连被抢劫金额也有的达到了1 000万元的。[12]2007年山西洪同12．5矿难致使105名矿工死亡的煤矿矿主，王东海、王宏亮兄弟二人的个人资产有上亿元。这些煤老板高消费的一个重要特点是，将应用于再生产和安全投入的资金，以及改善职工待遇和改善生态环境的资金基本上用于了个人消费。

　　总之，山西省在煤炭资源开发利用中出现的以上问题，不仅严重的毁坏了煤炭资源、破坏了山西的环境和生态，而且严重的影响了经济和社会的协调和持续发展。

　　二、形成矿产资源开发利用问题的原因与法律制度的缺陷

　　山西省在煤炭资源开发利用中出现的问题，不仅在全国具有普遍性，在其它种类的矿产资源的开发利用中也具有相同性，因此，对山西煤炭资源开发利用中的问题进行分析，研究解决走出困境的办法，对解决整个矿产资源在开发利用中的问题，具有非常重要的普适价值和意义。

　　不可否认改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制建立以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的经济体制下，我国矿产资源的开发和利用，取得了巨大的成就。但是，在矿产资源的开发利用过程中，为什么又会出现上述8方面如此严重的问题呢？对以上8个方面的问题从中央到地方各级政府不但重视，而且始终采取了各种严厉措施，如：对私挖滥采的行为治以重罪，整合小煤窑，重判矿难矿主，征收矿产资源税费，重处干部入股等等，但是收效甚微，相关问题有些甚至有愈演愈烈之势。那么问题的根本症结是什么？笔者认为，上述8个方面问题的核心，还是在于矿产资源的物权属性定位错误，相关法律制度存在有重大缺陷所致。

　　1986年8月19日我国颁布了《矿产资源法》首次规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。这一规定结束了我国长期对矿产资源的无偿划拨使用的历史，是一历史性的进步。但是，1996年8月26日全国人大在修改《矿产资源法》时又限定为“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”。这种有偿取得仅是对矿产资源在探矿、采矿的行为权利实行有偿取得，对矿产资源本身的财产价值和使用价值属性没有确认，从而对国家所有的矿产资源的所有权没有具体体现，这种修改是一种倒退。犹如，搬家公司，在政府登记注册后，向政府缴纳了税费，取得经营权利后，就可以将客户的公私财产搬为已有。因此，在矿产资源的保护方面，不仅应有探矿、采矿行为权利的规定，还应有对矿产资源本身有偿取得的物权规定。国家作为社会的管理者，应对采矿者的行为应进行审查监督和收取管理费用，国家作为所有者应代表全国人民对国家所有的矿产资源收取出让金。总之，一句话应把矿产资源变成资产。

　　在将《矿产资源法》“国家对矿产资源实行有偿开采”这一规定改为“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”之后，如果说《矿产资源法》存在有，只规定了探矿、采矿行为权利的有偿取得，没有规定矿产资源本身的有偿取得这一缺陷的话，那么在对矿产资源探矿权、采矿权有偿取得制度逐步推开的过程中，各方面莫名其妙的将探矿、采矿的行为权利“有偿取得”改成了“有偿使用”。如山西省政府2006年出台了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，该《办法》第十六条规定：“煤炭资源有偿使用是指通过行政审批取得采矿权的采矿权人，除缴纳采矿权使用费外，还应当依法缴纳采矿权价款”。

　　令人大惑不解的是，“有偿取得”与所有权还沾些边，而“有偿使用”完全是用益物权。我们抛开将用益物权用于行为权利的错误不说，仅就将矿产资源这种一次性使用不可再生的物质与可以重复性使用的土地，[13]在权属上均确定为用益物权，无论在法理上还是在物理属性上也都是错误的。恰恰就是法律制度上的这种错误，导致矿产资源在开发利用过程中出现了上述困境。

　　所有权属自物权，具有独占性、排他性，是一种终极权利，是权利主体间利益连接的关键。正如马克思在《哥达纲领批判》中指出的那样“只有一个人事先就以所有者的身份来对待自然这个一切劳动资料和劳动对象的第一源泉，把自然界当做隶属于他的东西来处置，他的劳动才成为使用价值的源泉，因而也成为财富的源泉”{1}（P7）。使用权是用益物权，属他物权，这种权利建立在他人所有的物权的基础之上，权利主体在利益关系上对物的关心程度要次于所有权人。从所有权与使用权的上述区别中，我们可以发现在矿产资源的开发和利用中会出现以下的变化：

　　（1）在遏制滥采私挖中，如矿产资源是国家所有权，矿主是使用权，矿主对矿产资源的珍惜程度远不如所有权人，“吃菜心”、“采厚弃薄”、“采一弃一”在所难免。因为，使用权毕竟是他物权，不具有永久性，可变性较大，国家随时可以变更使用权，矿主一旦取得使用权后，便会不顾一切地采挖，是否有浪费，是否会造成资源环境的破坏，是不会考虑的；如矿产资源是国家所有权，国家通过有偿出让给矿主，矿主取得所有权，矿主一定会倍加珍惜和爱护，不会浪费一丝一毫，因为，所有权具有永久性和终极性。就如同自然界的老鼠，在人类的粮库中对粮食捡好的吃，吃不完也要拉屎撒尿祸害一通，使人无法食用，但是老鼠储存回自己洞里的粮食，它会倍加珍惜和爱护，决不糟蹋和浪费。同时所有权还具有排他性，任何侵犯矿产资源所有权的私挖行为，将会遭到所有权人的制止，直至诉请国家保护。如果将矿产资源有偿使用改为有偿所有，目前这种私挖滥采行为，只有国家机关关心，使用人漠视的状况将不复存在。

　　同样道理，如矿主通过有偿出让从国家取得矿产资源的所有权，这些埋在地下的资源已变成资产，矿主只有采用先进的机械设备和能够掌握使用先进的机械设备的人才，才有可能将自己埋在地下的资产大部分挖出来，（提高回采率）将资产变成财富。矿主就需要投入再生产资金，购买先进机械设备，招募人才，改善劳资关系，保障职工的劳动保险待遇等。如果矿主还是将生产资金用于眼前高消费乱消费，最终受到损失的将是矿主，不是国家。“煤老板高消费”、煤矿劳资关系紧张等一系列问题将迎刃而解。

　　（2）在遏制矿山安全事故中，目前我国的矿山安全防范，主要靠政府施加外部强制，缺乏矿山企业内在求平安保安全的动力。其原因同样在于所有权和使用权上。矿主拥有对矿产资源有偿取得的是行为使用权，还是矿产资源所有权，其效果完全是不同的。首先，矿产资源行为使用权的可变性和他物性，是矿主在矿山安全方面少投资甚至不投资的根本原因。如果将矿产资源变为矿主有偿取得所有的资产，从维护自己财产安全的角度，矿主也会毫不吝啬地投资确保自己财产的安全。其次，国外的一些产煤大国的情况值得我们注意和借鉴。作为世界主要产煤大国之一的美国，也曾经历过安全状况恶化、伤亡事故严重的时代。20世纪前30年，美国煤矿每年平均事故死亡2 000多人；到20世纪70年代死亡人数下降到千人以下；1990—2000年，美国共生产商品煤104亿吨，仅死亡492人，平均百万吨死亡率为0．0473；在安全状况最好的1998年，共产商品煤10．18亿吨，仅死亡29人，百万吨死亡率为0．028；1993—2000年的八年问，整个煤炭行业没有发生过一起死亡三人以上的事故。从国际上公认的安全生产指标百万吨死亡率来看，美国的这一指标已下降到0．035左右。[14]相对于一些第三世界国家的煤矿来说，美国的煤矿还是比较安全的。官方数据显示，2004年，有54名矿工死于安全事故，2005年减少为21人{2}。澳大利亚是世界第四大产煤国，最大的煤炭出口国。澳大利亚的煤矿安全生产也被认为是世界上最好的。百万吨死亡率控制在0．014左右。从1979年到1999年，澳大利亚全国发生死亡10人以上的特大矿难6起，共死亡69人。2000年以来，全国很少发生矿难。2003年至2005年，澳大利亚全国煤矿实现了零死亡。[15]印度是世界上继中国和美国之后的第三大产煤国，曾经是个死亡率极高的煤矿事故多发地，但在2001年到2003年其千人死亡率平均为0．27。[16]据统计，在世界产煤大国中，我国百万吨产煤死亡率为3—4，这一数字是印度的10倍，是俄罗斯的12倍，是南非的30倍，是美国的100倍。

　　（3）在遏制干部入股反腐败方面，矿产资源所有权与使用权的正确区分也具有十分重要的意义。目前干部入股矿产资源开发的腐败问题，虽然党和政府采取了十分严厉的措施，但收效甚微，相反大有愈演愈烈的势头，其原因就在于矿主不但不配合党和政府，反而配合腐败干部，替他们隐瞒和包庇。因为，矿主们开采的矿产资源归国家所有，国家所有的矿产资源是通过国家干部许可给矿主使用的，矿主的使用权是否稳定，干部具有决定的因素，所以，干部在煤矿入股虽然不合法但在矿主的眼中是合情合理的。如果，将矿产资源的有偿使用权改为有偿所有权，情形会大为改观的，矿主通过有偿行为从国家取得矿产资源的所有权，矿产资源已为矿主所有的资产，在非对价和人身关系的情况下，矿主绝不会与他人共同占有这些资产，也就是说，干部以权力无偿占有矿主的资产是不可能的。在这种情形下，反腐败才可能会有内在的动力。

　　（4）在遏制环境生态恶化、治理公路超载道桥毁坏、税费流失方面，矿产资源所有权与使用权的正确区分也具有十分重要的作用。在矿产资源的开发利用的过程中普遍存在环境生态恶化、公路道桥毁坏、税费流失的现象，与矿产资源确权为有偿使用权有着直接的关系，因为“无恒产者无恒心”，在对矿产资源的使用过程中，生态环境、道路、税费这些公共利益，都是次要的，自己的眼前利益，捞钱是主要的。相反，如果国家将矿产资源通过有偿出让确定为矿主的所有权，成为矿主的资产，矿主在对待环境、生态、道路、税费这些公共利益态度上，将会有相反的变化，否则自己的利益没有保障，这正是“有恒产者才会有恒心”。

　　另外，所有权的出让与使用权的出让在价格上会有很大差异的，前者会高于后者。国家通过有偿出让矿产资源所有权，会获得充足的资金，将获取的资金用于环境生态的改善，公路交通的建设等公共事业，实现经济和社会协调发展。

　　通过以上分析可见，我国矿产资源在开发和利用过程中出现的问题的根源，在法律对矿产资源权能配置所形成的制度上，要解决矿产资源在开发和利用中出现的问题，必须从根本上解决矿产资源权属上的法律缺陷。

　　三、矿产资源资产化的立法演变及理论分析

　　（一）矿产资源资产化的立法演变

　　矿产资源的权属概念最早出现于古罗马时期，古罗马的法律中规定，矿产资源被归为物的范围，所有权属于国家，但国家可以将有些矿产资源出租给贵族和私人开采。19世纪资本主义工业和工业革命催生了现代矿业和现代矿产资源法律制度，不仅使矿业地位达到顶峰，而且使矿产资源的发现、开采以及矿产品的生产和利用，成为工业国家发展的支撑点和基础。矿产资源开发利用的基础产业地位得到了大多数国家的认同，大多数国家在法律中规定：所有地下资源归国家所有，可以说现代的矿产资源权属制度都是这样产生的。凡是要从事地下探矿和采矿的个人企业，必须向国家缴纳一定的费用，办理相应的手续，然后才能取得相应的特许权或租用权。若所要进行工作的土地归私人所有，还须取得地表土地所有人的允许方可正式进行开发{3}（P4—5）。

　　在我国，最早的关于矿产资源权属的法律是清末的《路矿章程》。当时，清政府开设铁路矿物局，制定了《路矿章程》22条，这个章程提出了矿业权的概念，界定了地权、矿权的区别，可以说是我国矿产资源法的开始。

　　中华人民共和国建立后，由于实行计划经济，矿产资源归国家所有和经营，在开发利用上基本实行无偿划拨。

　　我国的矿产资源有偿开采制度萌芽于1982年1月国务院颁布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，第九条规定：“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费”。国务院1994年4月1日发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》该规定明确“矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征。”“企业缴纳的矿产资源补偿费列入管理费用”，这些规定还不能说明对矿产资源有偿开采制度的建立，仅是一种补偿性质的制度，矿产资源的补偿费不是价款。1986年8月19日颁布的《矿产资源法》规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。此规定尚未铺开实行，1996年8月29日第八届全国大常会第二十一次会议通过的修改（中华人民共和国矿产资源法）第五条规定，将“国家对矿产资源实行有偿开采”改为了“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”，这是将探矿权、采矿权有偿取得的制度首次以法律的形式确定下来，这一规定也被认为是我国矿产资源有偿开采制度建立的开始。1998年2月，国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》三个配套法规，作为对1996年《矿产资源法》关于探矿权、采矿权有偿取得制度的具体落实的辅助法规。至此，形成了我国现有的矿产资源有偿开采制度的法律基础。

　　我国现有的矿产资源有偿开采制度形成于上世纪80年代中期至90年代中期，由于利益的关系和理论上的误区以及立法上的反复，直至本世纪之初才开始真正实行。2005年国土资源部时任部长孙文盛在“中国国际矿业大会”上表示，“我国将继续加大国内资源勘探开发力度，加快建立和完善矿业市场体系，健全资源有偿使用制度，全面整顿和规范矿产资源开发秩序，同时将进一步扩大矿业国际合作”。国务院2005年8月18日在《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》中指出，要“完善矿产资源有偿使用制度”。内蒙古自治区人民政府2005年8月20日出台了《推进煤炭资源整合和有偿使用的实施办法》，山西省人民政府2006年2月28日出台了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》……。

　　总之《矿产资源法》确定的“国家对矿产资源实行有偿开采”制度在贯彻实施中，逐渐的演绎成了对探矿权、采矿权的有偿取得，再后来演绎成了对“探矿权、采矿权的有偿使用”制度，矿业权利人取得矿业权后，国家又不允许权利人在二级市场上自由流转，其结果限制了矿产资源的资产属性。所以，《矿产资源法》当初规定的“国家对矿产资源实行有偿开采”的原则并没有得到真正的落实，矿产资源的权属问题没有解决。

　　（二）矿产资源资产化的经济学分析

　　矿产资源的权属理论取决于矿产资源的的价值与价格理论。

　　二十世纪中叶以来，随着全球资源短缺问题的日趋严重，对尚未开发的矿产资源的价值、价格的研究已引起越来越多的学者的重视。在国外，许多经济学家都从不同角度分析了矿区使用费和矿产资源的租金等问题。Alan Cottrell指出：“无论什么样的社会制度形式，都必须承认有限的、会枯竭的资源都具有价值，因此必须以这样或那样的形式给矿产资源制定价格，以便限制消耗及给予保护和关心”{4}（P55—59）。汉弗莱斯认为，矿产资源处于未开采状态下没有价值，只有当它被用作商品进行交换时才具有价值，其价值高低取决于供求关系。

　　我国在传统计划经济体制下，由于长期受“极左”思想的束缚，在矿产资源的价值、价格问题上片面理解了马克思的劳动价值理论，认为矿产资源是自然生成的，没有人类劳动凝结于其中，因而没有价值，也没有价格。“资源无价、原料低价、产品高价”成为矿业市场的普遍现象。建国初期，我国矿产资源的开发和利用秩序一度非常混乱，私挖滥采和资源浪费现象严重，后来的发展中又将矿产资源纳入国有国营的计划范围内，开发和利用的程度非常低。改革开放以来，国民经济的持续快速发展使得部分矿产资源的供需形势日趋严峻，矿产资源的价值与价格作为基本问题引起了多方关注。许多学者开始重新审视矿产资源价值、价格及其权属构成理论。其中代表性的观点有：蒲志仲认为矿产资源价值的实体是人类为了矿产资源的保护和发展所花费的劳动，不是因为资源的稀缺性使资源具有价值，而是在资源稀缺的迫使下，人类必须对矿产资源投入劳动，形成新的资源产业，正是因为在此过程中消耗了人类劳动，才使得矿产资源本身具有了价值。孙仲连等{5}（P25—31）运用马克思的劳动价值理论对自然资源的价值进行了辨析，认为自然资源没有价值，只有价格。理由是自然资源是天然形成的，没有人类劳动凝结于其中，因此没有价值。王立杰教授{6}、刘海滨{7}（P30）等认为，在市场经济条件下矿产资源具有价值，但由于矿产资源是天然形成的，并非劳动产品，因此其价值不能用劳动价值理论来解释，矿产资源具有价值是由其有用性、稀缺性和存在所有权所决定的。贾芝锡{8}、袁怀雨{9}（P12—16）等认为矿产资源具有价值，因为其中凝结了人类的一般劳动，即人类为占有和利用矿产资源所付出的一般劳动积累，地质勘查也投入了人类劳动。陶树人教授在对马克思劳动价值理论进行全面分析的基础上，提出由于矿产资源的形成没有人类劳动凝结于其中，因而不具有价值，但可以取得价格形式，其价格高低取决于资源自身的效用大小和供需状况{10}（P67）。

　　劳动价值论是马克思经济学说的基础，是我们研究和解决各种经济问题的理论基础。因而，对矿产资源价值与价格问题的研究，也应该以马克思的劳动价值理论为基础，结合我国社会主义市场经济和现代科学技术发展的实际，来寻求对问题的科学解决。

　　马克思在批判继承资产阶级古典政治经济学的基础上，彻底改造了古典经济学的劳动价值学说，建立了科学和完整的劳动价值理论。对于矿产资源的价格及价值问题的研究，马克思劳动价值论无疑是值得我们借鉴的，尤其是其中关于商品价值和价格相背离的理论。马克思曾指出：“价格形式不仅可能引起价值量和价格之间即价值量和它的货币表现之间的量的不一致，而且能够包藏一个质的矛盾，以致货币虽然只是商品的价值形式，但价格可以完全不是价值的表现。因此，没有价值的东西在形式上可以具有价格。在这里，价格表现是虚幻的，就象数学中的某些数量一样。另一方面，虚幻的价格形式——如未开垦的土地的价格，这种土地没有价值，因为没有人类劳动物化在里面——又能掩盖实在的价值关系或由此派生的关系”{11}（P120—121）。

　　通过分析，可以发现，在马克思的这段论述中包含着以下几个要点{10}（P67）：

　　（1）商品的价格可以与其价值量不一致

　　马克思指出：“消耗在商品上的人类劳动，只有消耗在对别人有用的形式上，才能算数。但是，这种劳动对别人是否有用，它的产品是否满足别人的需要，只有在商品交换中才能得到证明”{11}（P104）。这就是说，有些商品虽然生产中消耗的平均必要劳动量并不高，但由于商品的性能好，使用它的用户可以获得较高的效益，又由于商品专利权的法律保护，使得商品的价格可以远高于其生产中消耗的平均必要劳动量。反之，有些东西本身并不是商品，但可以通过它们的价格取得商品形式。如未开垦的土地、瀑布等，没有人类劳动物化在里面，因而没有价值，但具有虚幻的价格形式。

　　（2）决定自然物价值的是社会因素

　　马克思在讨论地租时指出：“瀑布和土地一样，和一切自然力一样，没有价值，因为它本身中没有任何物化劳动，因而也没有价格，价格通常不外是用货币来表现的价值。在没有价值的地方，也就没有什么东西可以用货币来表现”{11}（P729—730）。这就是说，土地、瀑布和埋藏在地下的矿产资源，不是人类劳动的产物，没有物化在其中的无差异的人类劳动，按劳动价值论的观点看，没有价值，但可以具有价格。因此，矿产资源的价格，不是由其所有者决定的，而是由矿产资源的使用者获得的超额利润或效用决定的，这个超额利润或效用的高低取决于矿产资源的稀缺程度、可替代性以及人类科技水平所决定的对其的开发利用程度。

　　这样一来我们就不难得出这样的结论，即矿产资源非人类劳动所创造，因而不具有价值，但具有价格，其价格高低取决于矿产资源自身的效用大小和供需状况。矿产资源是具有价格的物，具有商品属性，因此矿产资源存在有所有权、使用权和流通性。马克思的劳动价值价值论为矿产资源变资产，使用权变所有权奠定了坚实的理论基础。

　　四、建立健全矿产资源有偿取得制度的法律思考

　　矿产资源有偿开采制度设立的初衷是为了维护国家资源所有者权益、促进矿产资源开发利用经济良性运转。忽略了在矿产资源开发和利用中个体权利的确认和保护，所以，从后来实际运行的效果来看，成绩不小，问题不少。国家对矿产资源的开发和利用程度虽然提高了，但是，由此引起的矿产资源破坏和流失以及相关的社会、经济问题也很突出，这些问题严重地影响了社会与经济的协调，破坏了经济的可持续发展。可以不客气的说，造成这些问题的关键是相关法律制度上的缺陷，核心是没有将矿产资源按资产对待，在矿产资源的权属上所有权与使用权错位。随着经济体制改革的不断深入和矿业经济环境的转变，我们应在借鉴国外矿业发达国家相关经验的基础上，结合我国矿业的实际情况，构建和完善我国的矿产资源有偿取得制度。

　　（一）实现资源管理型为资产管理型制度的转变

　　由于受计划经济观念的影响和经济理论上的误导，我国对矿产资源的管理，基本属于资源型管理，不是资产型管理。在矿产资源的管理上，仅对探矿权采矿权通过行政审批的方式有偿取得使用权，没有对矿产资源本身的权属做出确定。在明确国家对矿产资源所有的前提下，通过一级市场由政府公开招标出让探明的矿产资源的所有权，改变目前矿主为申请人与矿产资源主管部门（代表国家所有权人）两者之间的申请、审批、登记、发证等关系，以及在这一过程中申请人仅缴纳相关费用的行为。开放矿产资源交易的二级市场[17]强化市场交易的气氛和色彩，政府更多地体现为对矿产资源行政管理的程序和监督手段，无须过多地在有形市场中运作。事实上，在理想的矿产资源经济评价中，产权明确和私有化是开发评价矿产资源有效利用的前提。从经济学最高效用的角度看，当不考虑交易费用时，出价最高者拥有资源或商品的产权，体现了最有效率的利用和效益最大化的经济原则。

　　因此，在健全矿产资源有偿取得制度的过程中，要实现由资源管理型向资产管理型制度的转变，就需要对有偿取得制度的构成要素重新设定，并建立健全相关的法律制度，同时加大实施力度，通过明确矿产资源的财产属性和产权特征，使矿产资源能够根据其内在价格自由出让和转让，从而建立矿产资源运行的市场机制。同时，要矿产资源所有权与矿业权分离，将矿业权中的采矿权作为政府的监督措施，凡出让矿产资源时，除特别规定的以外，一律以招拍挂等市场竞争方式有偿取得。以前企业无偿占有由国家出资探明的矿产资源的应进行清理，并严格依据国家有关规定对剩余的资源储量评估作价，缴纳矿产资源价款{12}（P25）。

　　（二）完善矿业权和矿产资源有偿取得制度

　　矿业权一般指探矿权和采矿权，但是在矿产资源变为资产的前提下，应将探矿权从矿业权中分离，将探矿作为国家责任，所需费用由国家通过出让矿产资源的收入中补偿。采矿权作为国家对矿业行政管理监督手段在法律中设定。用矿产资源有偿出让替代探矿权和采矿权有偿使用权。在法律制度中形成，矿产资源有偿取得，采矿权通过申请审查取得。

　　另外，在《矿产资源法》中应详尽地规定矿产资源所有权的内容以及取得、分割、租赁、继承、抵押、让与、消灭以及物权的优先权规则等完整的矿产资源所有权制度。同时应将矿业权的取得、变更、消灭、监督以及法律责任等问题加以规定。这种集民事行政于一体立法方式既能兼顾矿业权的技术特点，又能系统地体现矿产资源所有权的法律内涵，是比较科学和实用的。

　　建立科学的矿产资源有偿取得机制，首先，要完善我国矿产资源所有权的民事法律制度。鉴于我国设立矿产资源所有权法律制度的目标，是要达到合理开发和利用矿产资源的目的，有利于矿产资源的可持续发展。因此，一是要在立法上明确矿产资源有偿取得的概念并规定不同出让形式的法律要件，明确矿业权的审批机关与审批内容和程序以及有关法律责任，维护矿产资源所有权人的合法权益和流转市场秩序；二是确立矿产资源所有权流转法律制度，针对实践中存在的租赁、承包、投资入股等现象，尝试矿产资源所有权流转形式的突破；三是要在立法中规定对第三人的不定期公示制度和登记效力，以维护矿产资源所有权交易的稳定。其次，对《矿产资源法》中有关转变矿产资源监督管理方式以及矿产资源所有权的主客体、内容、取得、时限、效力等方面的内容进行全面修订。同时，为适应我国矿业管理体制的转变，尽快制定《矿产资源所有权有偿出让管理办法》，明确矿产资源所有权出让的市场准入条件，即矿产资源所有权受让方的资质、权利和义务、国家作为矿产资源所有权有偿出让方即所有权人和管理者的职责、有偿出让的规则、程序及条件、矿产资源所有权市场监管、企业产权变动中的矿产资源所有权的管理及处置、矿产资源所有权有偿出让的收益分配等一整套管理制度。应放开矿产资源所有权的流转市场，由价值规律和市场供求来调节和平衡矿产资源所有权交易的价格，使矿产资源所有权的价格理性回归。

　　（三）制定与世界通行的矿产资源所有权流转和取得标准

　　我国的矿产资源所有权流转应和世界接轨，比照国际通行的做法，对勘查空白地实行“申请在先”的原则；对国家出资形成的矿产地，主要通过市场竞争的方式取得矿产资源所有权。为此，国家要完善不同类型矿产资源所有权的出让方式、管理权限和操作程序。另外，在我国的矿产资源所有权法律体系中没有关于技术法规的规定，只是在标准中，分出强制性标准和推荐性标准。因此，在矿产资源所有权的取得方式上，除了要制定和颁布矿产资源所有权交易的规范规程外，为了防止欺诈，保护矿产资源所有权的交易安全，还要适时推出矿产资源所有权流转需要的技术法规。

　　同时，要加强矿产资源所有权的地质矿产咨询和财务、法律咨询服务建设，这是建立完备的矿产资源所有权流转市场所必须的。因此，规范中介服务的行为，加强必要的监督管理，建立中介机构市场准入制度，规范中介服务行为也是政府规制矿业市场时不可忽视的问题。

　　（四）明确矿产资源所有权人的义务，维护国家资源所有权益和社会公共利益

　　针对矿产资源开发利用可能造成的环境破坏和资源浪费，应在立法上明确矿产资源所有权人应当履行的保护环境和矿产资源、安全生产等义务及其应达到的标准，并做出在技术上能够量化，在监督中便于操作的具体规定。

　　在此基础上，可以借鉴英美等国的做法，以标准合同的形式在矿产资源所有权上设定政府的环境保护、污染治理和节约资源的权利，并规定随矿产资源所有权的转让一并转让给下一个受让人，从法律层面确保“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则得到落实。通过契约，明确矿产资源所有权人对环境污染治理的责任，减少矿产资源所有权人采取机会主义行为和进行逆向选择的动机，从而使道德风险和矿产资源开发的负面效应得到控制，使矿产资源所有权成为有益于经济和社会可持续发展的“绿色物权”。

　　总之，对矿产资源进行资产化管理，明确产权关系，依法实施资源有偿取得制度，是解决目前矿业市场各种问题的必由之路。我们必须摒弃计划经济的思维模式，由目前的注重开采后管理全面转向开采前管理，由目前的计划经济手段不公平配置全面转向市场公平竞争，实现矿产资源的取得制度由资源管理型向资产管理型转变，改变以往无偿使用矿产资源的状态，建立完善的矿产资源的有偿取得制度。最终实现矿产资源产权的合理配置，真正建立起科学合理的矿产资源所有权流转制度，为矿业的健康发展，社会与经济的协调发展，注入新的活力。




【作者简介】
王继军，法学博士，山西大学法学院教授，博士生导师。


【注释】
[1]我国煤炭资源的省份分布特征：从2005年底的煤炭查明资源储量看，以华北区的山西省和内蒙古自治区最多，分别为2663．87亿吨和2 329．69亿吨，各占全国煤炭查明资源储量的25．54％和22．34％，这两个省份的煤炭查明储量占全国的47．88％。储量占全国第三、四位的分别为西北区的陕西省和新疆维吾尔自治区，各为1 657．85亿吨和1 008．2亿吨，占全国煤炭储量的15．9％和9．67％。这四个省份的煤炭查明储量占全国的73．4％。储量占第五、六位的分别为贵州和宁夏。以上5省（区）的煤炭查明资源储量合计达8 473亿吨，占全国的81．2％，超过4/5。山东、云南、河南、安徽、黑龙江、河北、四川各省查明资源储量占全国量在1％～3％之间。其它未提到的省份均不足1％。
[2]2007年全国原煤产量为25亿吨。
[3]参考：中华人民共和国国土资源部，2006年7月13日《山西省煤炭资源整合工作情况报告》与相关统计。
[4]《澳大利亚煤矿三年零死亡》http：//www．m188．com 2007．5．12。
[5]而山西省耗资103亿元建成的引黄南干工程年引水量才6．4亿吨。
[6]见：山西晚报2005年4月29日。
[7]联合早报，2008年6月27日。全球十大最脏城市是意大利的米兰、俄罗斯最北部城市诺利尔斯克、美国宾西法尼亚州匹兹堡、墨西哥的墨西哥城、塞内加尔的达喀尔、阿塞拜疆的苏姆加以特、中国山西省临汾市、秘鲁的拉奥罗亚、巴西的库巴坦流域和赞比亚第二大城市卡布韦。
[8]（星岛网讯）2005年12月。
[9]央视国际www．cctv．com 2005年11月14日14：26来源：新华社。
[10]《超荷十几倍，干线公路桥撑不住了》见：山西晚报，2007年5月16日。
[11]山西农业信息网2008年8月25日。
[12]2008年4月10日山西省临汾市一煤老板在家被歹徒劫持，歹徒原计划抢100万，伸出2指示意要200万元，结果该煤老板误认是2 000万元，觉的太多，最终给付了歹徒1 000万元。
[13]土地与矿产资源在物理属性上是有区别的，土地可以重复使用，矿产资源不能重复使用，矿产资源具有不可再生性，因此土地可以在出让和转让过程中确定为用益物权，但将不能重复使用的矿产资源确定为用益物权与权能不符。
[14]《美国煤矿安全启示》，hap：//www．yanzhoucoal．com．cn 2006．12．20。
[15]《澳大利亚煤矿三年零死亡》，http：//www．m188．com 2007．5．12。
[16]《（调查）矿难，一个缺药的毒瘤》，http：//www．8181．net．cn 2007．4．2。
[17]事实上乡镇级矿的产权私下交易很平繁，90％以上的乡镇矿登记产权与实际不符。