财政部预算司
国外地方政府债务管理情况综述
20 世纪80 年代以来,许多国家地方政府债务规模不断膨胀。各国基于自身的国情背景,分别采取了不同的管理模式和方法,既有成功的经验,也有失败的教训。现将有关情况综述如下。
一、举债权限与举债方式
据统计,世界53 个主要国家中,有37 个允许地方政府举债。大多数国家规定,只有联邦政府或中央政府可以举借外债,地方政府通常只能举借内债。绝大部分国家要求地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”,即除短期债务以外,地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。
各国地方政府举债方式主要有两种:一是发行地方政府债券;二是向金融机构借款,但一般都要求地方政府不得向其所属金融机构借款。发达国家地方政府举债方式倾向于发行债券或银行借款。美国地方政府主要通过发行市政债券举债,辅之以银行借款和融资租赁。美国市政债券分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系,其还本付息来自于特定项目的收入。发行方式主要有公募和私募两种,投资主体则主要有个人投资者、货币市场基金、共同基金、商业银行、保险公司、封闭式基金以及其他投资者。在日本,地方公债是日本地方债券制度的主体,是地方政府直接发行的债券,主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。地方公共团体不能随便发行地方公债。法国地方政府的债务几乎全部来源于银行,很少发行债券。发展中国家更倾向于由中央政府向地方政府提供直接或间接的长期贷款,如印度地方政府从中央政府贷款所占份额一直较高,目前各邦对中央负债已由20 世纪50 年代占邦债务总额的50 %上升到75 %。
二、债务管理模式
由于各国宪法、法律和财政制度要求不同,中央政府对地方政府的行政控制力度差异较大,财经状况和金融市场成熟程度不一,因此,各国中央政府对地方政府举债控制的模式多种多样。归纳起来,主要有市场约束、共同管理、制度约束、行政控制四种模式。
(一) 四种债务管理模式的情况介绍。
1. 市场约束模式。即中央对地方政府债务管理不作具体规定,由地方政府基于市场秩序自我约束举借债务。目前,采用这种方式的主要有加拿大、芬兰等市场经济比较发达的工业化国家。在加拿大,省级政府举债不受任何宪法或联邦政府的限制,是否借款和借款额度直接受制于金融市场。由于需要一个或多个国际投资机构评定可授信债务额度,实际上各省不得不服从市场秩序。值得注意的是,与省政府不同,省以下地方政府必须按省政府要求进行经常性预算平衡。但各省均通过政府中介机构或以配套拨款方式帮助省以下地方政府举债。涉及长期借款的政府资本性支出必须获得省政府批准。
2. 共同管理模式。即地方政府通过参与宏观经济政策目标及其相关指标的制定,与中央政府就各级政府的总赤字目标以及收支项目的增减情况达成协议。目前,澳大利亚、比利时、丹麦等国家采用这种管理模式。在澳大利亚, 1927年正式成立了代表所有地方政府和中央政府的专门借款委员会。根据有关规定,联邦政府和每个州政府需向借款委员会陈述下一年度的净融资需求,在符合国家宏观经济政策的情况下,借款委员会通过成员间的协商,决定联邦政府和各州政府下一年度的融资额度。
3. 制度约束模式。即主要是通过法律条款及财经法规对地方政府借款实行管理和控制。目前,南非、巴西等国采用这种模式。在南非,地方政府的主体为市级政府,市级政府财政和债务管理的主要法律依据为2003 年7 月通过的《市级财政管理法案》。该法案对市级政府举债的条件、内容、程序、信息报露、风险防范、纠错和惩罚机制进行了详细规定。巴西在三次饱尝地方政府债务危机苦果之后,于2000 年5 月颁布了《财政责任法》及其配套法案,建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架,对地方政府举债进行了操作性极强的制度层面的量化指标约束。
4. 行政控制模式。即中央政府运用行政手段管理地方政府债务,控制范围涉及债务规模、单笔借款、中央转贷地方等,既包括事前审批,也包括事后监控。这种管理模式在单一制国家更为常见。在日本,未经中央政府批准,地方政府不能举债。每年由中央政府制定地方政府贷款计划,内容包括地方债发行总额、用途、发行方式及每种发行方式的债务额度,并与“地方政府财政计划”同时拟定。在法国,中央政府对各级地方政府的债务和财政运行情况,主要是通过审计法院、经济和财政部以及该部派驻各省、市镇的财政监督机构进行监控。
(二) 四种模式的比较。
上述四种模式隐含的前提各不相同,各有利弊。要综合考虑,才可能使每种管理模式更加符合特定国家的实际情况。此外,由于一国的实际情况也会发生变化,需要根据变化了的情况适时调整管理模式。
采用市场约束模式,必须满足下列条件: (1)金融市场必须是自由和开放的; (2) 潜在贷方能充分掌握借方未偿债务和偿债能力等情况; (3)即使遇到紧急情况,贷方也没有机会抽资; (4) 作为借方的地方政府应通过相应的制度对市场信号作出充分的政策响应,以免造成新借款项目的失败。由于大多数国家很难满足这些限制条件,特别是发展中国家,提供借款的供给方可了解的地方政府财政情况的覆盖面、质量和时效性等方面都很有限,因此,市场约束模式难以普遍采用,但这种模式可以作为其他政府举债管理模式的重要补充。
共同管理模式对加强各级政府之间对话和情况交流很有好处,它对财政纪律较好和守传统的国家比较有效,而对那些市场秩序差、中央政府对经济和财政管理比较薄弱的国家效果欠佳。制度约束模式最突出的优点是透明和公平,还可以避免中央政府和地方各级政府之间的讨价还价。但是,制度本身的特点决定了通过法律法规管理地方政府债务必然缺乏灵活性,而且会鼓励滋长那些逃避法规的行为。要保证该管理模式切实有效,政府机构必须建立现代化的政府管理信息系统,以便及时、准确地提供支出业务各阶段的情况和各级政府的财政活动。行政控制模式对地方政府举债的约束力强,但会使中央政府过多地陷入微观决策(地方政府的筹资和投资项目) 。此外,中央政府对地方政府借款业务的审批,会令中央政府很难在地方政府遇到紧急违约情况时拒绝为地方政府提供财政援助。
三、管理机构
世界上绝大部分国家都有较为统一的债务管理部门,在中央政府一般设有相应的地方政府债务管理机构。除匈牙利1995 年专门成立政府债务管理署统管国内债务外,其他国家地方政府债务全部由财政部统一管理。主要有两种类型:(1) 由财政部相关业务部门代管。在南非,财政部政府间财政关系司下设省级财政处和城市财政处分别承担省级和市级债务管理职能;在加拿大,财政部金融政策管理局的金融市场处负责政府融资、政府债务管理及风险控制工作。(2) 在财政部内单独设置地方政府债务管理机构。在法国,经济与财政部国库司下设的“债务管理中心”,对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理;在德国,联邦财政部下设的第七理事会所属A 理事会具体负责债务管理与控制;从1998 年起,保加利亚财政部成立债务司,统一债务管理职能。
四、硬预算约束
各国普遍认为,政府债务是政府收入的重要来源之一,应当纳入预算统一管理。同时,各国对地方政府债务大多实行硬预算约束。例如,根据《市政财务管理法案》,南非地方政府债务收入作为地方政府收入的一部分,纳入市政府财政计划和预算,并将可能存在的风险项目进行清查分类,这样可使政府注意到以前所不知晓的债务风险,并对各类债务风险实行预算管理。日本对地方公债发行实行计划管理。第二次世界大战以后,日本中央政府(主要指大藏省和自治省) 每年都编制地方债计划。地方债计划不属于国会审议的对象,只作为参考资料提交国会。但是,由于地方债计划是大藏大臣与自治大臣协商制定的,规定了中央政府提供认购地方债资金的规模及地方债资金的具体用途,自治大臣在审批各地方政府的发债申请时,将以该计划为依据。巴西在2000 年颁布的《财政责任法》中明令禁止中央政府向州及市政府融资。如果州及市政府将其债务转嫁给联邦政府,则其在完全分期偿还债务前不得举借新债。
五、债务风险控制
各国控制地方政府债务风险的手段很多,归纳起来主要有:
(一) 实施规模控制。
1. 需求控制。即借款方控制。有余额和增量控制两种方法,相关指标主要包括政府预算收入、扣除人员经费后的净预算收入、预算支出等。例如,巴西规定,州及市政府的债务余额分别为其净收入的2 倍和112 倍,但在经济不稳定、货币政策或汇率政策急剧变化时,总统可以向参议院提交改变限额的建议;州及市政府新借款不得超过当年净收入的16 % ,而债务还本付息额不得超过实际净收入的1115 %。如果超过这些限额,将不允许举借新的债务。俄罗斯1997 年出台的《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》规定,地方政府借款的上限为预算支出的15 %。保加利亚规定市政府借款不得高于其当年收入的10 %。
2. 供给控制。主要是控制银行及其他提供贷款的非银行金融机构等。例如,巴西中央银行发布决议,对公共部门的债务余额(包括对公有企业的债务余额) 限制在任何银行(包括私人和公有) 净资产的45 %以下,各级政府的公共金融机构不允许向其主要股东贷款。加拿大为了控制和管理财政风险,在20 世纪80 年代建立了一套管理其所承担的贷款和担保风险的原则,规定银行也要分担风险,即最少承担与任何违约相关的净损失的15 % ,这有利于激励银行严格评估地方政府债务风险。1997 年出台的《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》规定:为了避免联合借款和贷款带来的道德风险,地方自有银行不得为地方政府提供借款。
(二) 建立偿债准备金制度。
建立偿债准备金制度是加强政府债务管理,防范债务风险行之有效的手段。设立偿债准备金的目的是当地方政府不能偿还到期债务时,可先行从偿债准备金中支付,以减少债务风险对地方正常财政运行的冲击。如保加利亚为减少政府债务风险,对政府担保的债务设置严格的限制,建立偿债准备金,对债务风险进行分析并定期报告。
(三) 建立风险评估和预警制度。
风险评估和预警制度旨在通过可量化的风险指标,评估和预警债务风险,是债务风险控制的核心制度。比较典型的风险评估预警制度主要有美国俄亥俄州模式和哥伦比亚“红绿灯”模式。美国俄亥俄州模式将地方政府债务与其财政状况联系起来,由州审计局用三类财政状况指标衡量州以下地方政府的债务风险水平,风险高的地方政府被列入“预警名单”进行监控;严重的则被列入“危机名单”,由州专门对其成立的“财政计划和监督委员会”特别监控,以督促其在规定期限内化解危机。哥伦比亚“红绿灯”模式将地方政府债务与其偿付能力联系起来,用利息支出率和债务率两个指标来确定地方政府处于“红灯区”还是“绿灯区”。进入“红灯区”的地方政府被严格禁止举借新债。
六、透明度要求
地方政府债务管理的高度透明,有利于提高政府债务控制能力,防止地方政府债务恶性膨胀。在瑞士,公民可以通过表决来决定以下事项:贷款或项目拨款、预算整体估算值、单笔支付信贷或年度拨款、贷款。在南非,市政府借款过程中牵涉到的每个人,都必须披露对潜在贷款或投资者的决定有实质影响的信息,并确保此信息容易获得,且通俗易懂;同时,采取合理的措施以确保被披露信息内容的准确性。在巴西,地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况,每四个月须发布政府债务报告,这些报告由地方行政长官签署并公之于众。这些信息的披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统完成,所有的借贷交易情况必须在信息系统中登记,否则将被视为非法交易。该信息系统是透明的,每个政府和银行都能查看相关信息,系统运行是自动的,不能人为控制,债务规模的限额和申请先后顺序不能更改。
七、纠错及风险化解机制
出现地方政府债务风险后,各国化解的方法主要有:
1. 地方政府自行处理。在阿根廷,省政府出现债务危机时,中央政府拒绝援助省政府,同时,还要求省政府将共享收入作为还款担保,只有在清偿了债权人的债务之后才可重新获得。拉美其他一些国家规定,地方政府在债务违约时,中央政府不会对地方政府进行财政援助,如不按国家有关政策规定向没有担保的地方政府实体贷款,贷款方应该对其作出的决定负责。21 中央政府重组地方政府债务。如巴西,三次地方政府债务危机都以中央政府接管地方政府债务而告终。不同之处在于,最近的一次债务危机在中央政府接管地方政府债务时,同时出台了财政责任法,重建了财经纪律。其具体做法是:中央政府发行中央债券,重新确认地方政府债务,并成为州和市政府的债权人。中央政府接管了包括税收分享在内的地方政府自有收入作为担保,并要求每月支付相当于州和市净经常性收入的13 %。根据这些协定,州以固定实际利率6 %按30 年期限重组其债务。中央政府承担的成本体现为州政府支付给中央政府与中央政府支付给金融市场的利率差。该利率差2001 年7 月估计大约为220 亿美元。中央政府重组的总债务超过1000 亿美元;2004 年12 月,重组债务数额占GDP 的171 5 %。导致地方每年要向中央支付大约60 亿美元的还本付息资金。
3. 由中央政府行政接管。如法国,中央政府规定,地方政府一旦对外负债或发行地方债券到期不能偿还,导致政府运转不灵,则由总统代表各省省长直接执政,原有地方政府或地方议会宣告解散,其债务先由中央政府代为偿还,待新的地方议会和政府经选举成立后,通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府代为偿还的垫付资金。
八、惩罚措施
大多数国家对违规举债都建立了相应的处罚机制。如巴西,对不履行《财政责任法》规定的义务,将予以人事处分,情况严重的予以革职、禁止在公共部门工作甚至服刑。
九、经验与借鉴
(一) 中央财政应当加强地方政府债务管理。
在难以完全依靠市场约束地方政府债务的情况下,中央政府进行较为严格的地方政府债务管理,是稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。放任地方政府无序举债的直接后果是地方政府债务的过度膨胀、引发债务风险、扰乱财经秩序,这不利于经济和社会的持续稳定发展。国际经验表明,凡是中央政府对地方政府债务管理有序、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,就会出乱子。为了降低经济运行风险,各国中央政府普遍统一管理地方债务。在管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。目前,尽管部分地方政府自行制定了本地区政府性债务管理的一些办法,但全国统一的管理机制和制度体系尚未建立。当务之急, 中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系, 规范地方政府举债行为, 建立规模控制和风险预警机制, 努力扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。
(二) 应当采取制度约束和行政控制相结合的管理模式。
采用何种管理模式是地方政府债务管理成败的关键。我国债务管理模式的选择应当根据目前实际情况确定。虽然我国已经初步建立了市场经济体制的基本框架,但市场秩序尚不规范,采用市场约束模式管理地方政府债务,条件尚不成熟;考虑到我国是一个发展中的大国,政府级次较多,各地情况千差万别,“上有政策下有对策”的情况较为普遍,采用共同管理模式也不现实。比较适合我国国情的现实选择应当是制度约束和行政控制的结合模式,即首先建立一套行之有效的管理制度,在此基础上,将地方政府性债务管理纳入行政控制范围,以弥补当前地方政府性债务管理的缺位。
(三) 建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制。
从各国情况看,管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模,建立科学的风险防范和预警机制。为使这一机制切实可行,相关指标要量化到每一级政府,同时要进行供给和需求双重控制。当前,我国虽然尚未发生地方政府性债务危机,但局部地区已经存在发生债务危机的隐患,为避免这种隐患转变为现实的风险,应当尽快采取强有力的控制措施,建立预警机制。保加利亚的地方政府债务偿还准备金制度以及哥伦比亚的“红绿灯”债务预警系统等,对我国建立地方政府性债务风险控制和预警体系都有很好的借鉴作用。(四) 要进一步完善政府间财政关系,硬化预算约束。
整合和管理地方政府债务是进一步完善政府间财政关系的重要内容。国际经验表明,地方政府债务风险的出现无不与政府间财政关系的制度设计密切相关。从根本上防范和化解目前我国地方政府隐含的债务风险,需要进一步完善政府间财政关系。尤其需要明确的是,在政府间财政关系基本制度确定后,必须实行硬预算约束,明确偿债人的责任,否则必将产生道德风险形成恶性循环。
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