没收非法财物的正当程序

【出处】《中国工商报》2012年4月26日，第3版
【关键词】没收非法财物；正当程序
【写作年份】2012年


【正文】

　　对于没收非法财物是否要告知听证权利，《行政处罚法》并没有明确规定，但这并不意味着行政机关可以自由选择。最高人民法院将“黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”作为第6号指导案例公布，并仅将案件中的程序问题列为裁判要点，既明确了没收非法财物的正当程序，也显示出司法应有的推理立场，确有指导的价值。

　　一、没收非法财物是否需要听证

　　《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”对照《行政处罚法》第八条就可以发现，警告、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证或者执照、行政拘留等行政处罚种类并未明确纳入其中。“等”是指仅限于等字之前的三种情形（等内，即列举后煞尾），还是包括类似情形而省略规定呢（等外，即列举未尽）？仅就文义而言，确实存在两种可能，尚有待解释。

　　《最高人民法院关于没收财产是否应当进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（[2004]行他字第1号，2004年9月4日，以下简称为《答复》）曾指出：“人民法院经审理认定，行政机关作出的没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。”严格来说，所谓“没收财产”的叫法并不准确，该措施属于刑罚，而非行政处罚。

　　相对于最高人民法院的结论式答复，本案的判决则进一步表明应当告知听证权利的理由，符合裁判说理的要求：“虽然该条没有明确要求对‘没收财产’应举行听证，但条文中的‘等’所列事项，应当是指明文列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三种行政处罚种类以外的，并且与列举事项类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。本院认为，为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定适用听证程序。”法院之所以认定应当解释为包括“等”之外的情形，是因为没收非法财物与所列举的事项对相对人权益的影响具有类似性。申言之，法院是基于平等原则的要求，即同种情况应当同种处理，将“等”解释成包括“等”之外的情形。既然没收非法财物的处罚具有类似的影响，那么也要像较大数额罚款等情形那样告知听证权，确保当事人的正当程序权利。当然，并不是所有的没收非法财物都要举行听证，只有没收“较大数额”的非法财物才需要听证，因为唯有如此，才与“较大数额罚款”具有类似的效果。

　　二、如何选取没收非法财物较大数额的标准

　　对于没收非法财物的“较大数额”如何认定，《行政处罚法》更没有规定，其他相关立法亦是如此，这就出现了法律漏洞。如果不能确定“较大数额”的标准，法院就无从裁判。对此，《答复》亦指出：“有关‘较大数额’的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。”在本案中，成都市中级人民法院认为，“关于没收较大数额的财产标准，应比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条‘本规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款’中对罚款数额的规定”。

　　这里有两个问题需要进一步澄清。第一，为什么应当类推适用罚款的较大数额标准呢？成都市中级人民法院的所谓“比照”与《答复》中的“参照”意思相同，实质均为类推，即将已有的法律规定适用于尚缺乏规定的事项。其背后的理由仍然在于平等原则。罚款和没收非法财物之间在被剥夺财产的用途上存在一定的差别，本案中被没收的非法财物本为合法财产，因用于非法目的而非法，但这仍是有待证明的判断。而较大数额的没收和罚款都是对当事人财产的剥夺，均严重影响当事人的合法权益，财产用途的可能差别还不足以排斥平等原则的适用。故而，可以将罚款的较大数额标准类推适用或者说准用于没收的较大数额的认定。第二，为什么比照的是省级政府关于较大数额罚款标准的规定？《答复》相当于确立了一条规则，即应当比照省级政府（垂直领导的，即相关部委）确定的较大数额标准，而不可用其他的标准。但这尚需进一步论证。而本案的判决则只是将已有的四川省较大数额标准类推适用，以解决本案中的法律漏洞而已。相对而言，本案判决更具妥当性。

　　三、没有达到较大数额的没收是否需要听证

　　听证程序，也就是正式的双方对质的听取意见程序，是行政处罚一般程序中的特别规定，是对当事人合法权益更为充分的保障。但因为听证程序较为正式，费时费力，降低行政效率，故而，《行政处罚法》将听证仅限定于对当事人合法权益影响较大的行政处罚情形，力图在公正与效率之间实现合理的平衡。因此，没收处罚没有达到较大数额的，行政机关无需举行听证。

　　但这不等于说行政机关不能举行听证。行政机关仍然可以基于良好行政的要求，为当事人提供听证的机会。一旦行政机关给当事人作出这样的许诺，那么，根据信赖保护原则的要求，行政机关应当为当事人举行听证。




【作者简介】
王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。


【注释】
[1]第6号指导案例可参见//www.calaw.cn/article/default.asp?id=6925。