明确职能定位 走出被动漩涡——以江苏法院现阶段诉前调解工作的困境及出路为蓝本

【摘要】近年来，诉前调解工作在我国各地法院得到了较为充分的实践，理论及实务界亦对这一工作在理论及实践上做了分析和比较。但现有的调研成果因缺乏一定的背景及系统分析，显得较为零散和局限，本文以江苏法院诉前调解工作开展为蓝本，本着审慎的态度通过实证分析、对比分析、图表分析等方法，对现阶段诉前调解工作的发展背景、价值选择、现有现象、存在困境、原因及对策建议进行了系统的分析调研和科学的论证，以期对现阶段我国诉前调解工作的发展和完善提供建设性的意见，以充分实现纠纷分流及司法资源的优化配置。
【关键词】诉前调解；发展；价值选择；困境；被动；对策建议
【写作年份】2012年


【正文】

现行法律规定下，我国调解制度主要包括法院调解（即司法调解）、人民调解和行政调解。而现阶段被广为实践的诉前调解是指当事人在向法院提起诉讼时，法院依据法定的条件和程序，在当事人自愿条件下，引导当事人以平等协商方式来解决纠纷的一种非诉讼的争议解决方式。可以说诉前调解是现阶段我国替代性纠纷解决机制（即ADR）的重大实践。但因其性质定位、操作方式、考核方式上仍存在一定的缺陷，使得这一工作尚有值得商榷和讨论之处。

一、我国诉前调解现状

（一）几种诉前调解模式的变革及发展

1、第一阶段：“诉前调解”这一工作概念真正被提起并在审判实践中适用时，其倾向于社会职能模式的诉前调解[1]，一般是由立案庭的法官在立案前进行诉讼风险提示和告知，并引导当事人选择非诉方式解决纠纷，必要时可联系业务庭的法官与相关部门进行协商调处纠纷。此种方式因基层组织在调处纠纷时的联动及权威性作用，在基层法庭适用较为广泛、效果更为明显。

2、第二阶段：诉前调解工作在经过一段时间的司法实践后，因其良好的成效和社会效果而备受推崇。2010年，根据江苏省高院《关于诉前调解工作的若干意见》的通知要求对婚姻家庭等十二类案件应当进行诉前调解。随着诉前调解案件数量的不断增加，有限的调解人员（含法院负责调解工作人员）并不能满足纠纷解决的需要。于此同时，之前诉前调解模式固有的缺陷开始凸显，如调解时间过长，或久调不决等情况。为了进一步规范诉前调解工作的管理和考核，省高院于2011年开发“诉前调解”模块，开始系统的对全省诉前调解工作进行规范管理。此时，法院诉前调解工作开始倾向于司法ADR模式，即融法院调解和社会调解（含人民调解、委托调解）为一体的“双轨制”调解[2]。法院在人民调解工作室聘请离退休老干部作为人民调解员，并由法院确定一名法官对诉前调解工作进行统筹、指导、以及在出具调解书时的审查工作。

3、第三阶段：2011年11月24日，根据诉前调解工作当事人对“审限”的要求，以及法院对查询统计工作的需求，省高院下发《诉前调解案件流程管理规定（试行）》的通知， 2012年诉前调解模块停用，正式启用新的预立案系统（此系统进入端口包含在“立案管理”模块中）。此时的诉前调解流程和方式基本类似于诉讼案件的审理，包括立案、分案、调解、报结、装卷、归档等流程（调解不成的无需单独装卷和归档，只需立案后将相关材料装入审理卷宗）。此时的诉前调解模式较之于前两者最大的优势在于：明确规定30日的“审限”有效打消了当事人对调解时间上疑虑；预立案模块更加便于统计和查询；另外，受理通知书的发放给当事人吃了一颗“定心丸”。但是调解方式也有了较大的区别：在诉前调解立案模块中调解方式除了委托调解和人民调解室调解外，还包括人民法院自行调解。这就对上述司法ADR模式的诉前调解有了一定的突破，属“三规制”调解模式。当然，笔者在此不讨论这几种模式的利弊优劣，仅相对现阶段正在被司法实践所适用的诉前调解模式进行一定程度的讨论和反思。

（二）现阶段诉前调解相较于诉讼中调解的的价值选择

1、人民法院案多人少现状，人们对多元纠纷解决方式的选择。当前，转型期社会矛盾突出，诉讼需求扩张与司法资源有限性之间的矛盾凸显，导致各级法院尤其是基层法院“案多人少”、矛盾非常突出（参见图一）。于是，人们开始倾向选择其他非诉方式解决纠纷，正如美国学者所言：“ADR 正是当事人—作为消费者—对于诉讼这种‘司法服务’不满意时，可以选择的一种替代性服务。”[3]

图一：2006-2010年审执结案件数量与法官人数走势情况 

   

(来源：最高人民法院网站www.court.gov.cn 2011-03-24)

2、传统文化对弱化对抗性的需要。中国经过几千年的文化发展，虽然已进入现代法治社会，但根植于人们心里的“邻里文化”、“人情文化”依然影响着人们的生产和生活，特别在广大农村社会影响更甚。可以说，调解制度的存在很大程度契合了我国传统文化中“慎讼”思想的需要，而诉前调解更加能够弱化诉讼对抗性，使得已诉至法院的纠纷通过协商的方式得到和平解决。

3、基于效率和成本的需求。在法院案件较多的情形下，即使有严格的绩效指标考核，但受案件数量及部分疑难案件的影响，审理法官只能基本保障案件在规定的审限审结（排除少数因案情较为复杂而延长审限的案件）。而很多案件的当事人不愿案件长期处于无结果状态而导致时间和诉讼成本的浪费（如道路交通事故损害赔偿案件中双方基于高效确定赔偿数额的需求，买卖合同纠纷中基于快速确定双方权利义务的需求等）。诉前调解较好的契合了当事人这一需求，故较多的当事人开始选择通过这一方式解决纠纷（参见表一）。诉前调解制度既可以充分利用人民调解员的力量来缓解审判压力，在自愿协商的基础上高效的解决纠纷，又可通过由法院出具调解书的方式来实现诉讼中调解的效力，充分满足了当事人对效率和成本的要求。

表一：2012年1-3月全省诉前调解成功数与一审诉讼案件收案数比 


   

注：数据来源于苏高法电(2012)354号《2012年1-3月全省法院涉诉矛盾纠纷化解工作考评指标数据通报》

二、现阶段法院诉前调解工作的理论和实践困境

（一）理论困境

1、诉前调解前置立法不明。我国《民事诉讼法》对诉讼调解做了明确的规定，然而对于诉前调解的立法规定却尚属空白。虽然各地法院已对诉前调解制度进行了较长时间的实践，但由于缺乏法律依据，各地法院在适用主体、使用方式上都没有形成统一的模式和标准，使得诉前调解工作仍存在一定的局限性和不稳定性（如江苏法院诉前调解工作的管理和考核在近几年内仍处于不断变化状态）。

2、与调审分离原则相悖。现阶段诉前调解工作在很多地方因人民调解员和调解经费的短缺，使得很多的调解工作仍压在法院业务庭。为了有效避免重复劳动、提高法官审判效率，对诉前调解不成功的案件大部分仍然会分给调解法官审理。在当前对调解工作绩效考核相对严格的情形下，调审合一的现象将有可能导致法官因过分追求调解结果，而以判压调、以诱促调，或者在调解过程中形成固有的心证，从而影响案件进入审判后的公正审理。

3、诉前调解性质定位不明。我国调解制度主要包括法院调解（即司法调解）、人民调解和行政调解。现阶段的诉前调解属“三轨制”方式，其中，委托调解一般涉及到工商、妇联、工会、消协等职能部门，其性质倾向于行政调解；人民调解室调解的主体是人民调解员，其性质倾向于人民调解；而法院自行调解的性质又倾向于司法调解。以上不同调解主体、不同性质的调解方式虽然可最大限度的实现纠纷分流，但是法官对诉前调解工作的介入使得其性质定位处于尴尬状态，导致目前诉前调解并非完全意义上的替代性纠纷解决机制。

（二）实践困境

1、当事人对法院审判权的盲目推崇。受长期公权力权威性的影响，基层法院部分当事人在产生纠纷时对法院审判权产生盲目的推崇，认为只有由法官正式开庭审理解决的纠纷才是公平、公正的。而诉前调解理论上应是在人民调解员或其他组织主持下，当事人意思自治的一种纠纷解决方式。上述思想意识的存在使得当事人对诉讼中法官调处纠纷过度依赖，导致诉前调解工作开展难度较大。

2、法院自行调解方式下的诉前调解易流于形式。诉前调解的本质是充分整合社会资源，利用人民群众的力量进行纠纷调处，以实现低成本、高效率、和谐的纠纷解决，同时实现法院纠纷分流，减轻审判压力。法官在诉前调解中的角色应仅是调解工作的指导和调解协议的审查工作。由法官组织的诉前调解事实上类似于立案后进行的诉中调解，诉前调解也就失去了其重要的作用和效果。而现阶段江苏法院诉前调解工作中由法院自行调解的所占比例不低（参见表二），部分法院受诉前调解考核指标的影响，甚至在人民调解工作室中亦投入了一定的法官力量。此形式下，使得诉前调解相较于诉讼调解仅存在形式上的区别，而失去了很大一部分实质上的优势作用。

表二：2012年1-3月份江苏法院诉前调解工作情况 


   

注：数据来源于苏高法电(2012)387号《2012年1-3月全省法院诉讼服务中心工作情况通报》

3、考核指标不尽科学。2011年，省高院下发苏高法(2011)22号文，将诉前调解成功率不低于65%的考核指标正式变更为诉前调解成功案件数占同期新收一审民事诉讼案件收案数比，同年规定基层法院目标不低于20%（注：各中级法院规定的目标值可能更高）。2012年，省高院将上述目标值提高为30%。这一指标的存在可促进各法院加强诉前调解的力度，但为了不断提高这一比例，各个法院将通过各种方式促使绝大部分案件进入诉前调解，这就有可能产生强制启动诉前调解程序现象，同时大量诉前调解不成功案件数量的存在实际上亦是对当事人成本的增加和司法资源的浪费。

（三）现阶段诉前调解三大“被动”现象

1、法官的被动。如上所述，现阶段将法院自行调解纳入了诉前调解方式之一，同时由于考核指标中对诉前调解成功数做了硬性的指标要求，因而在人民调解室人员不充裕的法院，法官不得不被动的接受诉前调解，导致调解的效果在一定程度上受到影响，当事人不自觉履行而申请执行的比例较高（参见表三）。事实上，对于法官而言，诉前调解工作在诉前调解不成功需转立案的情形下，因其需再次通知当事人到立案庭另行立案，其中联系当事人和材料转接的程序可能花费其更多的时间。基于工作量和工作效率的考虑，法官更愿意接受诉讼调解。

表三：2012年1-3月江苏法院调解案件申请执行率 


   

注：数据来源于苏高法电(2012)357号《2012年1-3月全省各市中级法院调解工作考核指标数据通报》、苏高法电(2012)354号《2012年1-3月全省法院涉诉矛盾纠纷化解工作考评指标数据通报》

2、当事人被动：一方面，由于法院案多人少，审判人员要处理的案件（包括诉前调解案件）基数较大，而熟悉案情亦需一定时间，当事人基于对效率的考虑，会希望自己的案件在调解不成功立案的情况下，能够仍旧分给原调解法官。而另一方面，从理论上说调解者与判决者如归于同一人，容易因调解而导致在调解过程中出现以拖压调、以判压调、以诱促调、以骗促调等现象，或因调解影响案件审判，从这一角度来说，当事人又希望案件能够另行分配法官。基于以上两方面的因素，加之法院考核要求对当事人的选择产生一定影响，当事人对诉前调解的选择亦处于一种“被动”状态。

3、调解形式被动：诉前调解作为我国一种新兴的替代性纠纷解决方式，事实上，在司法实践中其与诉讼存在很多千丝万缕的牵连，特别是在法官主持调解的情况下，基于考核的要求，很多情况下存在因需要诉前调解而进行诉前调解的现象。并且在调解过程中，往往都是建立在原告对其部分利益让步的基础上，调解形式单一而被动。

三、对现阶段诉前调解工作的对策和建议

（一）完善立法。上文已对现阶段我国诉前调解工作立法现状及困境进行了阐述。笔者认为，现阶段的诉前调解工作应在已有实践的基础上，通过法律或司法解释的方式予以确认，并明确调解主体、调解性质、调解方式等。只有在法律上统一规范诉前调解的应用，在不断实践和总结上完善操作模式，才能使当事人更为理解和接受这一制度，同时使得其在司法实践中得到更好的应用。[4]

（二）坚守当事人自愿防线。诉前调解实际上是当事人在起诉前对纠纷方式的选择，是当事人对自己实体和程序权利处分的表现。因而诉前调解程序的启用和终结应完全取决于当事人的意思自治，法官所能做的仅仅是在当事人进入法院时，由立案庭的法官通过对诉前调解的功能及优势介绍，引导当事人选择非诉调解方式，但无权启动诉前调解程序，这将最大限度地避免强制调解、恣意性调解等现象。现阶段设定前调解成功案件数占同期新收一审民事诉讼案件收案数比目标值为30%（各中级法院可能更高）。笔者认为这一考核存在一定的不科学性，易导致司法实践中部分法院为追求诉前调解数量通过强制方式使得尽可能多的案件都进入诉前调解程序。诉前调解实质是当事人权利处分的结果，虽然选择诉前调解的数量或成功数可能在一定程度上受法官工作成效影响，然而在意思自治前提下的诉前调解工作，更多的取决于当事人在权衡利益下的意识选择，它的发展是一个渐进的过程，不可一蹴而就，更不适合通过强定的指标来实现数据的增长，否则将对当事人权利的自由处分造成一定程度的影响。

（三）进一步完善诉前调解工作操作层面上的规范

1、完善考核机制。现阶段对诉前调解工作的考核指标可总结为以下几个方面：前调解成功案件数占同期新收一审民事诉讼案件收案数比、诉前调解成功数、诉前调解总数、达成调解协议数、前调解成功案件数占同期新收一审民事诉讼案件收案数比调处纠纷标的总额、调处纠纷标的总额、诉前调解成功率、诉前调解自动履行率、法院同期受理案件下降率、社会综合效果等。[5]上述指标都存在一定的合理性和可操作性，然而笔者认为，诉前调解应因其特有的性质而应区别于诉讼调解的考核。诉前调解是当事人对自身权利处分作出的纠纷方式选择，故可建立当事人信息反馈考核机制，并将其作为诉前调解工作质量考评的一项重要指标。当事人信息反馈的考核制度是借鉴现阶段接受度较高的淘宝评分体系，从调解是否自愿、是否超期调解、调解效果如何等几个方面由当事人进行综合考量。在调解结束后分发给案件当事人一份评价单，由其在一月内将上述信息反馈至法院，最后通过当事人的满意度，即调解质量，再结合上述“量化“的指标对调解工作进行综合考核。（对无反馈信息的案件默认“好评”，对“恶评”案件进行回访调查，以及时了解案件调解中出现的问题或防止恶意“恶评”出现）。

2、筑牢经济基础，优化配置调解人员。诉前调解作为我国替代性纠纷解决机制（即ADR）的重大实践，其性质实际上应定位为人民调解。现阶段的诉前调解工作也主要是由法院附设的人民调解工作室完成（参见上述《2012年1-3月份江苏法院诉前调解工作情况》），为进一步实现诉前调解工作人民调解的性质，最大限度的保障纠纷分流、调审分离，应不断加大对人民调解工作室的经济支持，通过公开招聘的方式向社会招聘老教师、老党员、老干部、老军人等人员为调解工作室提供充足的人员保障。

3、适当的收费倾斜。从古至今，经济利益的驱动力无论在哪个领域都是不可小觑的。同样的，案件的当事人，在某种程度上属于司法服务的“消费者”，其选择最为经济有效的方式来解决纠纷也就成为一种理性的必然。现阶段的诉前调解工作，在进入调解时不向当事人收取任何费用，对于调解成功经当事人申请出具调解书的案件，法院将以“民调初”的案号进行立案，并按照《诉讼费用交纳办法》的规定，减半收取诉讼费用，这是参照诉讼中的调解案件收费标准确立的。诉前调解在性质、主持人员和导向上都应区别与诉讼中的调解，如在收费上其不具有一定的优势的话，部分当事人可能就缺少了部分重要的调解动力。笔者认为，既然法院已经花费了大量的人力、物力和财力组织人民调解员开展调解工作，并对调解不成功、或调解成功当事人不要求出具文书的案件不收取任何费用，那么又何须唯独对调解成功并出具文书的案件如此“吝啬”呢？笔者建议可对这类案件规定按正常收费的三分之一收取，以提高当事人诉前调解动力，最大限度的化解社会矛盾。

4、加强诉前调解司法审查力度，建立恶意调解惩罚机制。现阶段，各地诉前调解模式虽各有不同，但对人民调解工作室调解成功并出具具有强制力的调解书时，都不约而同的规定了法院的司法审查和监督作用，并设立了严格的司法审查程序和救济途径来保障当事人的民事权利。[6]因而在诉前调解程序中，应加强人民法院对诉前调解工作的司法审查力度，特别是对调解协议的内容是否合法、是否侵犯第三人权利等方面进行严格审查，以防因调解而影响社会公共利益或第三人利益。另外，应对恶意调解建立惩罚机制，如对在调解成功达成调解协议后，恶意不签字确认的，认定此调解协议具有新契约的性质，在未来诉讼案件中将作为主要证据加以适用；对在诉前调解过程中恶意阻挠调解成功的，在进入诉讼程序后，法院可通过裁判的方式，使其承担诉讼费用，并支付对方当事人必要的经济损失。

5、建立调审相对分离制度。基于当事人对公正裁判的要求，维护法院司法裁判的公正性，现阶段法院诉前调解工作应坚持调审分离为原则、调审合一为例外的调审相对分离制度。对于绝大部分案件诉前调解工作应由调解工作室调解或通过委托方式调解，调解不成功的转审判庭审理裁判；在调解工作室人员不充裕的法院可将诉前调解案件分流到审判庭，但原则上在调解不成功转立案后应将案件分给其他法官审理；对于法院自行调解不成功转立案的案件，如双方当事人明确表示由原调解法官进行审理的，可将该案仍分给原调解法官。

6、完善诉前调解与诉讼的衔接。诉前调解工作在当事人进行选择时有一个重大的阻碍因素，即如调解不成功将转立案进行重新审理，这就造成时间（重新给与对方答辩期）及成本（再次往返法院立案）的增加。相比之下，这一隐形风险的存在，使得当事人会更加倾向于选择诉讼调解。为解决这一矛盾，笔者认为应进一步完善诉前调解与诉讼的衔接，一方面在充分研究探讨的基础上，对在诉前调解程序中已发诉状副本的情况，对被告进行释明，如调解不成功立案的话，诉前调解中给予被告的答辩期限在被告同意的情况下可折抵诉讼后的答辩期限；另一方面，对事实及法律适用较为简单的案件，积极适用速裁程序，如调解不成功转立案后，由速裁组法官对案件进行及时裁判。

（四）进一步巩固诉前调解意识形态层面的提高

1、强化宣传工作。

诉前调解是当事人自愿选择适用的一种司法服务，它基于当事人的选择而产生。现阶段在部分法院，诉前调解工作因当事人的不了解或不支持而存在一定操作难度，原因就在于当事人尚未了解诉前调解这种纠纷解决方式的优点。这就要求法院及相关社会组织在司法、执法过程中对诉前调解开展充分的宣传工作，如包括立案时法官的引导、通过典型案件进行报道、通过生动的讲座进行说明等方式，使得人民群众能够在对诉讼及诉前调解方式的利弊权衡中形成一种意识，从而自主的选择诉前调解方式解决纠纷。

2、注重及时总结、调研。

笔者在进行论文写作前，在中国知网以“诉前调解”为关键字进行检索，共出现330篇相关文章，其中除少部报道性的宣传信息外，由人民法院工作人员撰写的调研分析类的文章15篇，仅占总数的4.5%，而在校大学生以及理论界的学者撰写的文章数量占据了绝大部分。而另一方面，即使这15篇论文发表的时间虽不长（一般在2009年以后），但质量较高、可操作性很强，被引用和下载的频次都较高，其中由北京市朝阳区人民法院，北京市高级人民法院张华、赵可撰写的《人民法院诉前调解制度的初步建构 司法ADR模式诉前调解制度合理性、可操作性探究》一文至笔者撰稿时已被引用35次，在引用频次中排第二。

诉前调解作为我国法院现阶段的一项创新性的工作，每天都在被法官们不断的适用和实践，它的优缺点应该在法院的实际工作中第一时间被发现和思考。然而上述数据表明，对于诉前调解工作不管是理论还是实践方面的问题，法官群体总是没有能够给予其与案件审判相同一的关注度和思考度。而对于主要从事理论学习的学生，以及从事理论教学与研究的学者而言，他们可能会去深刻的理解和探究美国ADR模式的运作和优缺点，可能也会根据我国现阶段的法律需求对我国诉前调解工作从某一角度进行研究和探索。

一切真知来源于实践，理论的研究再深入也仅仅只能作为一种依据和支撑而存在，真正能实现其价值的还在于司法实践，并在实践过程中不断的发现问题，改进方法。对于诉前调解这一新兴的纠纷解决模式，应由法官群体根据实践经验对其不断的加强思考、总结和调研，才能真正推动其不断的发展和完善。正如前文提到的文章，它的成功在于实践，在于实践中不断思考，在于它从实践到理论、又从理论到实践的升华过程中体现的司法价值。




【作者简介】
殷桂宏，扬州市江都区人民法院立案庭副庭长；杨婷，扬州市江都区人民法院助理审判员。


【注释】
[1] 张华、赵可，《人民法院诉前调解制度的初步建构 司法ADR模式诉前调解制度合理性、可操作性探究》，法律适用，2007年第11期。
[2] 同1。
[3]美史蒂文等《美国民事诉讼的真谛,，蔡彦教等译，法律出版社2002年版，第208页。
[4] 于齐，我国法院诉前调解制度的现状与完善，科技与法制，2010 年第15期。
[5] 陈文洁、尹海萍，“量化”诉前调解——以司法绩效评估为视角，全国法院系统第二十二届学术讨论会征文。
[6]翟广绪，司法ADR与我国诉讼调解制度的重构，载http//www.tcylaw.com，法官论坛。