抽象而具体的公共利益

【出处】中国法学会
【摘要】公共利益在现实中是一个需要实际解决的问题，但其内涵却具有抽象性。我们认为，公共利益是一定范围的群体所享有的赖以生存的基本条件和要求，具有基础性、公益性、历史性和范围性等特征，具有善的品质，符合道德的标准，从而区别与其他利益形式。对于公共利益的具体确定应当遵循一定的标准。
【英文摘要】
【关键词】公共利益；公共利益的内涵；公共利益的确立标准
【写作年份】2012年


【正文】

　　公共利益概念的内涵在学界由来是一个颇有争论的问题，在各国的法律实践中，对其理解也颇有不同。在我国，公共利益也是常见的法律概念，但对于公共利益的内涵和外延至今却没有明确而具体的法律规定。在实践中，由于立法对公共利益概念的不确定性，执法部门和司法部门等对其理解差异甚至曲解的现象普遍存在。在行政管理领域，甚至被一些地方官员或公共团体随意滥用。行政机关经常直接以公共利益的名义作出行政决定，实行土地征收、征用，或者对公民财产实行征收、征用，这种做法严重违背法律精神。某些公共组织也假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实，扰乱市场秩序，社会危害性很大。在民事领域，鉴于大量侵害公共利益的案件的存在，有人呼吁建立公益诉讼。但如果不对公共利益作出明确的界定，就无法真正实现保护公共利益的根本目的。因此说，对“公共利益”的界定不仅是一个重大的理论问题而且是一个重大的实践问题。对此，理论界也展开了激烈的讨论。我们谨参与讨论，并从特定的角度对公共利益加以论述。

　　一、公共利益的概念及其特征[1]

　　（一）从公共利益的上位概念——利益——的角度看公共利益的内涵

　　“利益”就其语意来说就是“好处”。人们曾经对利益下过各种定义，比较普遍的是把利益界定为“需要”。“从本质属性来讲，利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式，它表现了社会主体对客体的一种主动关系，构成了人们行为的内在动力。”[2]利益可根据不同的标准进行分类。根据利益内容性质的不同，利益可分为物质利益、政治利益、精神利益和人身利益；根据利益存在的时间范围，利益可分为长远利益、短期利益和眼前利益；根据利益存在的空间范围，利益可分为整体利益、局部利益和个别利益；根据利益享有主体的不同，利益可分为多数人利益和少数人利益（或者个人利益、集体利益、国家利益和社会利益）。根据以上分类，我们也可以对公共利益作以下分析：

　　从利益主体的角度看，公共利益的主体具有复合性，公共利益属于多数人的利益，但却不是各个主体利益的简单相加，而是各个主体利益的整合。从利益的内容性质角度看，公共利益不仅表现为物质的、有形的利益，而且表现为一些无形的利益。如：社会的福祉、道德上的公序良俗、经济上的整体效益、社会管理上的良好秩序、政治上的民主、人类对自然的整体的控制能力、人类社会自我解放的自由程度等等。从利益存在的时间和空间范围来看，公共利益是长远利益和眼前利益，整体利益和局部利益的整合等。

　　我们认为，从本质上说，公共利益是一定范围的群体所享有的赖以生存的基本条件和要求。公共利益体现了对范围内主体的共享性，即在一定范围内的人所共同享有，而不为部分人特有，是对所有主体开放的利益，是在权衡各种利益的基础上的一种整合利益。公共利益体现了对人的需要的基础性，与人的其他利益相比，公共利益是每一个主体作为这个群体范围内的主体所必需的利益。没有这些利益，作为群体就不再是这个群体；群体内主体，如果不能平等享有这种利益，就不在是这个群体的成员。如市场经济赖以存在（而不成为计划经济的市场）的基本要素——调整价格的秩序、人与人之间的诚信、公平竞争的环境、政府适当的角色等就是公共利益。这是市场中经济主体所“共同”（这里的主体是一种整合体，利益也是一种整合利益）享有的赖以生存的基本条件和要求。如果没有这些要素，市场经济就不存在，人们就无法享有作为市场经济的各种利益；如果没有这些要素，作为市场经济内部的各个主体，也不再是其市场主体。

　　（二）从公共利益产生的历史进程来看公共利益的一般特征

　　从利益产生的历史进程来看，首先存在的是单个自然人的利益，然后才产生一个群体和集团的利益。是在国家产生以后，才有国家利益形式的存在。当国家或社会利益分化到一定程度，人类就产生了协调人与人之间或国与国之间的关系问题，才会出现世界范围的共同享有的利益形式。而在这些利益形式中，有些利益表现为人类赖以共同战胜自然以及协调人与人之间关系的最基本要求，这种利益形式就是公共利益。从公共利益内容特征看，首先表现为人类赖以生存的物质生活条件。只有在社会产生并发展的过程中，才逐渐产生政治、文化等精神领域的公共利益。是在社会进步的过程中，逐渐产生了人们共同享有更高层次的社会文明的基本条件，而这种基本条件也就成为人们享有这种社会文明的公共利益。公共利益不仅表现为一定的社会或群体最基本的要求，而且是为了保护更大范围的、更长远的利益而确定的一种利益存在形式。如：和平是人类赖以生存的最基本需要，也是保障人类更进一步发展的基本要求。国家适当的基础设施建设，可能不能为当代人所享有，但是为了国家更好的发展，当然属于为了公共利益。

　　从公共利益发展的进程来看，可以归纳为以下特点：

　　1、公共利益具有历史性。[3]公共利益在不同的历史时期具有不同的内容，表现形式也不同。公共利益并非从人类产生之时就自然产生，而是随着社会的产生，人类为了共同生存才产生公共利益。这种公共利益的内容也随着社会的进步而逐渐增加其内涵。是在物质生活逐渐丰富的基础上，精神生活才成为人们生活必不可少的一部分，从而也成为社会的公共利益的一部分。因此，没有符合任何时期的公共利益，界定公共利益的内涵应当考虑社会的历史发展状况。把吃穿都犯愁的地区建设成可高度享受的生活环境是违反公共利益标准的。因此，在这些地区，政府征用农田建造娱乐设施，即使是为了当地人所用，也是不符合这些地区公共利益要求的。

　　2、公共利益具有范围性。人类存在共同享有的公共利益，但并非所有的公共利益都表现为所有人都享有。物质利益可能成为全人类的共同利益，但有些政治等其他利益却不一定为全人类所享有。国家范围内的公共利益与一定区域内的公共利益也是不可能完全一致的。在不同的国家和领域，公共利益的内涵也会不同，如政治领域的公共利益和经济领域的公共利益等。在倡导个性自由的英美法系与倡导社会秩序的大陆法系国家，公共利益的内涵也是不同的。因此，在确定公共利益的外延时不能建立统一的标准。从公共利益的范围性特征也可推导出公共利益的另一个特征——公共利益的层次性。公共利益按空间角度分为世界范围内的公共利益、国家范围内的公共利益、一定区域内的公共利益。[4]按群体的性质的不同，可分为市场经济范围内的公共利益、政治领域的公共利益和文化领域的公共利益等。

　　3、公共利益具有抽象和具体的双重特征。

　　公共利益具有抽象性。公共利益首先表现为一种需求，而不是具体的物。原始部落的公共利益，可能表现为共同享有一个歇身的家。但家只是体现公共利益的一个客体，他们之间不歧视的共同享有才是他们的公共利益。从主体角度看，公共利益的主体表现为多数，但又不是多数人的简单相加，而是一种整合的主体。主体有时也具有不确定性。如：市场中经济主体不断变化，但市场却始终存在一定的不变的公共利益，如市场的管理秩序，交易的诚信和安全等。在一定市区，居住的人不断变化，而公共管理秩序和物质条件等公共利益不变。从内容角度看，公共利益并不是各种主体利益的简单相加，而是利益的整合；有时还会表现为一种抽象的形态。如在市场经济条件下，各个主体的利益表现为经济利益，为了对他们经济利益的整体的保护，这种公共利益却首先表现为秩序、公平规则等形式。

　　公共利益也有具体性特征。公共利益表现为物质或精神的需求，也需要一定的载体。如：在一个社区，没有公共文化设施，就不可能有人们对文化方面的公共利益的实际享有；一定时期的教育文化事业的发展需要基础设施的配套；市场秩序的达到需要国家经济管理体制的存在。但这些事业设施、配套体制并非就是公共利益本身，而是实现公共利益的手段和形式。在一定地区，公共利益的内容是共同娱乐，形式是各个人都可参与，而建立公共娱乐设施就是实现共同娱乐的目的的手段。在市场经济中，秩序是公共利益，而政府设置一定的法律法规就是保障秩序的手段。如果没有这种手段，就无法保障市场秩序的公共利益。

　　政府要保证公共利益的实现，首先要从载体着手，没有载体的建设，谈实现公共利益是没有意义的。另一方面是，对于载体的建设要符合公共利益的内在要求，否则是无法实现其真正目的。国家的公共政策就是实现国家范围内公共利益的实现，但前提是国家的公共政策的正确性。[5]在市场经济中，首先要确定市场需要保护的根本利益是什么，也就是公共利益有哪些，然后再制订具体的规划。

　　（三）从公共利益与相关概念的关系看公共利益的本质特征[6]

　　在讨论公共利益时，还应该与其相关的概念加以比较。[7]一般认为，与公共利益相关的概念有个体利益、[8]多数人利益、共同体利益（一般表现为群体利益、集团利益、国家利益等）、共同利益以及社会利益等。我们认为，公共利益与这些利益形式有一定的联系但却有截然的区别。

　　从内涵角度看，公共利益与这些形式的利益有相同之处，但并不完全吻合。就共同体的利益来说，共同体利益不仅包括对外利益，也有对其成员相对独立的利益。如：国家利益不仅包括为其赖以存在的基本利益外，还包括相对于其它的自身利益，这种自身利益与公共利益的可能并非一致。即使作为国家赖以生存的利益，也可能因为国家利己的特点而不属于公共利益，比如说，以暴力方式建立起来的国家的统治秩序。这种利益可能会损害其他国家的利益，或者国家范围内人民的公共利益。[9]就多数人利益来说，公共利益是在人数众多的情况下才有产生的必要，但公共利益应该考虑少数人的利益，至少给予少数人最低限度的保护。因此，多数人的利益并不一定就是公共利益。

　　我们认为，公共利益与其他形式利益的最大区别：一是具有基础性，二是具有公益性；三是具有善的品质，符合道德的标准，不具有侵害性。具体来说，公共利益是一定群体或范围的最基本利益，而不是所有形式的利益；公共利益为一定群体或范围内的人共同享有而不为部分人特有；一定范围的公共利益并不会损害更大范围内的公共利益（当然，设定范围内的公共利益也要考虑本国的发展状况），对在群体或范围内的其它正当利益也不具有侵害性（在这里，当然要求其他利益同样符合善的品质）。与之相比，共同体利益或多数人利益有时会具有一定的功利性。国家利益有时会损害人类的公共利益，一定群体的利益可能会损害其他群体的利益；一定部门或地区的利益可能会损害其他部门或地区的利益。在群体或范围内，这些利益也可能是牺牲少数人的正当利益甚至大多数人的正当利益而获得的。

　　从主体的角度看，公共利益具体存在于一定的范围，但其主体与其它利益主体相比，具有不确定性和抽象性特征。全人类存在一定的公共利益，但一个国家或一定地区也有为保护本国家和地区而存在的公共利益。因此说，国家利益或一定地区的利益有时也包含公共利益，换句话说，公共利益的主体有时也会表现为多数人或一个共同体，如国家等形式。但另一方面，公共利益的主体并不单一的表现为一定的群体或共同体。这种主体可能表现为国家或一定形态的社会，以及一定的利益团体等。有时，公共利益的主体是由地域来确定的，如某地区的公共利益等；而有些公共利益的主体却具有抽象性，如市场经济的主体等。

　　与公共利益最容易混淆的概念是共同利益和社会利益。我们认为，无论从主体的角度还是从内容的角度，共同利益与公共利益之间都有较大区别。[10]在一定的范围内可能存在共同利益却不存在公共利益，反之也然。如一个暴力集团内有共同利益却没有公共利益。在一定范围内，如市场经济下，保护整合的公共利益，就有可能会损害少数人的不法利益，这时，公共利益就不是他们的共同利益。社会利益与公共利益相比，有时具有相同的内涵，[11]从主体角度看，都具有不确定性的特征，但社会利益并不能等同于公共利益。社会利益仍然具有功利性特征，是相对于国家利益或个体利益的一种独立的利益形式。社会存在不同的形态（如社会主义社会，资本主义社会等），从而具有相对独立的利益，这种社会利益具有一定的排他性。当然，在实践中，有人把社会利益和公共利益作为同一位阶的概念。[12]我们认为，这是对公共利益独立形态认识的不足，并不能成为混同它们的理由。把公共利益作为独立的利益形态，也有利于防止借公共利益之名而行共同体利益或群体利益之实，保护真正意义上的公共利益，。

　　把公共利益与其他利益形式分开的意义在于：作为共同体存在的国家或群体，在调节与其他国家或群体的利益以及分配内部利益时，不能把任何利益都当成公共利益，从而淡化对公共利益的保护；在公共利益与其他利益形式产生冲突时，首先要保护公共利益。国家应当自觉维护世界范围内的公共利益，而不能把国家利益建立在损害公共利益的基础之上。在对内管理方面，不能把大多数人的利益当成公共利益而损害少数人利益。

　　二、对公共利益标准的确定[13]

　　由于公共利益的抽象性和范围性等特征，始终存在一个对公共利益标准的确定的问题。这主要包括两个方面的问题：一是对公共利益标准确立的程序问题，即什么主体有权确立公共利益的标准和内容，是否要有一定的程序；二是在对公共利益标准的确立应当遵循什么原则，以真正实现对公共利益的保护。

　　（一）确定公共利益标准的程序

　　对于公共利益的确定程序包括两点：确定主体和确定的方式。由于公共利益的具体性和范围性等特征，因此，对公共利益标准的确立存在层级性的主体。在一个国家内存在立法机关、执法机关以及司法机关等多元主体对公共利益标准的确立问题；在世界范围内也存在不同主体对公共利益标准的确立问题。因此，就有可能产生对公共利益标准确立相互冲突的问题。如果从一般论述的方式表达，我们认为，有两种途径可以解决这些问题：一是赋予更高一级的主体制定公共利益的标准，如国家对某一地区确定公共利益的标准；另一种方式是一种民主的方式，即要求所有利害关系人参与标准的制定，如对国家立法举行听政程序等。以上两种方式各有优缺点，第一种方式可以保证部分群体的公共利益能够符合更高层次的公共利益的精神，而第二种方式实际上是通过程序的制约以保证制定主体的多元化，体现了民主精神。我们认为，最好的方式是两者结合。如国家立法，确定公共利益的标准要遵循国际法准则。行政机关执法一方面要依据上位权力——法律（精神）；另一方面要采用听政程序，听取利害关系人以及公共利益所涉范围内的人对公共利益的理解和意见。[14]

　　对于公共利益标准确立的方式，有关学者提出的建议是有启发意义的。[15]有学者认为，立法机关在界定公共利益时应当注意以下三点：

　　其一，采取直接设定与间接设定相结合的方式。所谓直接设定，是指法律直接设定公共利益。例如《传染病防治法》直接规定卫生行政部门采取各种预防和解决传染病的行政措施是为了“预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康”这种公共利益。所谓间接设定，是指法律不便直接设定公共利益，而是为行政机关判断公共利益设定标准，授权行政机关依照这些法定标准判断公共利益。

　　其二，应当实体与程序并重。一方面，就公共利益的范围和种类等实体问题，立法应当加以尽可能明确的设定；另一方面，由于公共利益的实体问题十分复杂，实体规定难以穷尽，因此立法可以通过规定公共利益的界定标准或者应当遵循的正当程序等方式，保证公众广泛参与立法过程和行政过程，通过程序理性来实现实体正义，弥补实体法规定的不足。

　　其三，授权与控权并重。立法要在授权行政机关采取合法、合理的方式实现公共利益的同时，建立健全行政权力监督和公民权利救济的机制，以防止和纠正行政机关借口公共利益侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。

　　（二）确立公共利益标准的基本原则

　　由于公共利益的抽象性特点，从一般的意义上来说，确立完全统一的公共利益标准是不现实的，不同区域和时期公共利益的标准都会有所不同；但在具体的实践中，由于公共利益具有历史性和范围性等特点，在一定范围内确立一定的公共利益标准是有可能的，只是这种标准的确立是要遵循一定原则的。我们认为，确定公共利益的标准应该符合以下原则：

　　1、不违反上位公共利益的原则。公共利益以没有功利性特征而不同于群体利益、集团利益和国家利益等。因此，一定群体范围内公共利益标准的确立不能违反更大范围内群体的公共利益。地区的公共利益必须服从国家范围的公共利益，国家范围的公共利益必须符合人类公共利益的要求。不同领域的公共利益也可能会产生冲突，因此，应以共同的上位公共利益为标准解决它们之间的冲突问题。

　　2、符合实际需要的原则。由于公共利益具有历史性、范围性、基础性等特征，因此设立本地区公共利益的标准不能违反本地区社会经济和文化政治等方面的发展状况。而这主要包括两个方面，一是历史发展的状况，另一是地区发展的状况。在粮食缺乏的情况下，政府大量征用土地建造娱乐设施是不可取的。[16]

　　3、符合社会道德、社会公理的原则。公共利益的设定本质上是为了更大范围和更长久的共同利益，从一般的意义上说，与个体和局部利益是一致的，但在个案中，有时会与个体或部分人利益直接产生冲突。因此，在个案中，如何保证各种利益的最大化，也是在设定公共利益标准时需要考虑的问题。我们认为，对各种正当利益作最低限度的保障是符合法理和现实要求的。我们认为，设定公共利益应当符合社会道德和社会公理的原则。这些原则在现代社会可能表现为文明、民主、自由以及正义等。[17]如有些国家废除对犯罪分子处于死刑，就是刑事政策保护公共利益的前提下对基本人权的保护。




【作者简介】
陈宏光，安徽大学法学院教授、博士生导师；曹达全，法学博士。


【注释】
[1]界定公共利益概念的理论有很多。在此就不在一一介绍（见参考文献），笔者也是建立在对有关理论反思的基础之上界定公共利益的内涵的。
[2]张文显：《法理学》，高等教育出版社北京大学出版社，1999年10月第1版。第215页。
[3]对于公共利益历史性和范围性等特征的论述，另参见王洛忠：《试论公共政策的公共利益取向》，《理论探讨》2003年第2期 第90—92页。
[4]也有学者把公共利益按高低层次分为四大类:第一、全人类公共利益,是所有居住在地球上的人能共同分享的利益,具体表现为人类共同的文明成果和良好的生存与发展环境。第二、国民公共利益,是一国所有国民能分享的共同利益,具体表现为国家提供的公共设施、公益事业等公共产品给国民带来的福利。第三、区域公共利益,是一定区域(包括经济区域、行政区域、民族区域)中所有人能分享到的共同利益,即特定区域内的公共产品给本区域带来的实惠。第四、基层社会公共利益,指城乡中的街道、乡村及生活小区的公共设施和公益事业给特定的基层社区中的每个人带来的福利和好处。参见李俊彪：《构建社会主义公共利益机制》《经济纵横》8/2000，第50页。对公共利益按层次分类，另参见王洛忠：《试论公共政策的公共利益取向》，《理论探讨》2003年第2期 第92页
[5]参见王洛忠：《试论公共政策的公共利益取向》载于《理论探讨》2003年第2期，第90页以下。
[6]公共利益的本质特征，不同学者有不同的论述。有学者归纳为以下几点值得借鉴：:第一,公共利益是具有消费不排他性的相容性利益。这意味着公共利益不是由某个人专门享有的,其他个人也可以享有,增加新的受益者并不会减少原有受益者的利益。第二,公共利益具有不可分性。也就是说,“公共利益所具有的数量不能象私人利益那样被划分,不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。第三,公共利益的供给具有一定的外部效应。公共产品在生产和消费过程中,可能会给社会其他成员带来一定的利益。公共产品的消费越是普遍化,这种外在利益越会加大。反之,公共利益受到损害,不会仅是一个人受到损害,而是同一社会的其他人也受到损害。参见麻宝斌：《公共利益与公共悖论》《江苏社会科学》第91—96页。
[7]在实践中，人们对公共利益的相对概念的理解各不相同。笔者为论述方便，对它们加以归类论述。
[8]在学界，有许多学者以个案作为考察对象，倾向于把公共利益与个人（个体）利益或部分人利益相对应来论述。其实，在西方崇尚个性自由和崇尚社会秩序的不同国家，公共利益与个人利益之间的关系是不同的。笔者认为，从一般意义上说，公共利益与个人（个体）利益并非是相对的概念。例如：我们完全可以把个人利益分为两部分：一是在不违反公共利益前提下的完全自由支配的利益；另一是与其他人共同享有的公共利益。对于社会来说，没有其公共利益，就不再是其社会；对其个人来说，不享有这种公共利益，就不再是其社会的成员。这时，个人利益与公共利益并不对立。笔者对公共利益的定义也是从这个角度得出的。对于公共利益与个人利益之间的关系的统一性，也有其他学者论述。如西方经济学的奠基者亚当。斯密(Adam Smith)在探究市场经济运行机制的经济分析中认为，个人利益并不排斥公共利益。公共利益与私人利益不是截然对立的，两者之间有着不可分割的内在一致性。参见〔英〕亚当.斯密《国民财富的性质和原因研究》北京:商务印书馆,1981。薛冰认为：“正确理解的公共利益不是与个人利益对立的、存在于个人利益之外的抽象物,也不能仅仅理解为个人利益的简单加合。公共利益发生并形成于个人利益之中,是有差别的个人利益中带有共同性的部分,它调节私人利益并为私人利益的实现提供条件;个人利益之间也不是绝对对立、互不相融的,它们有着某种共同一致性,这也是社会存在的基础;个人利益之间的冲突是不可避免的,但是相互冲突的利益经过多次博弈,最终会找到和达成合作一致的方式,因为人是相互依存的社会性存在物,如果没有公共利益,社会将会解体而不复存在。”参见薛冰：《个人偏好与公共利益的形成——兼论阿罗不可能定理》西北大学学报(哲学社会科学版) 2003年11月，第79—83页。
[9]对于国家利益的论述，另参见杨玲玲：《“国家利益”的基本内涵和本质特征》，《国际关系学院学报》1997第4期，第19—23页。
[10]对共同利益的论述，参照张庆东：《公共利益：现代公共管理的本质问题》载于《云南行政学院学报》第22页以下。笔者认为，共同利益和共同体利益，也不是同一概念。共同利益的主体并不一定就成为一个共同体。如两个国家之间也有共同利益。
[11]二十世纪美国的社会学法学的创始人庞德对法律所保护的利益进行了区分，其中他对于社会利益包含哪些内容的论述，似乎应该是目前为止必须援引的分析。他认为社会利益包括：第一，社会的总体安全，是指整个社会环境的安全，包括社会秩序、社会稳定、经济秩序、交易安全等；第二，社会体制。所谓社会体制是指防卫社会生活的基本体制，包括家庭体制的安全、宗教体制的安全、政治体制的安全、经济体制的安全等；第三，基本道德(General Morals)，基本道德是文明社会的社会生活所要求的，按照这种社会利益，应该制止违反一般道德准则的行为如不诚实、贪污受贿、赌博、具有不道德倾向的文学写作；第四，保护社会资源，包括保护自然资源、人力资源，对无独立生活能力或有缺陷的人进行保护和训练；第五，不断发展(General Progress)，包括经济的良性发展，体现人类文明成果的政治进步，文化的不断发展。第六，按照社会标准所过的个人生活，包括个人自我主张，公平或合理的政治、文化、社会、经济的机会，个人的生活条件等。庞德认为法律的作用就在于协调、满足这些利益，并使利益清单上的其他利益牺牲降低到最低的程度。在庞德那里，社会利益包括并高于个人利益。参见刘莘：《公共利益概念辨》载于//finance.sina.com.cn 2004年08月09日 17:44 中评网。
[12]有学者在谈论公共利益用“社会公共利益”之词，并与国家利益相提并论。乔乡勇：《“社会公共利益、国家利益优先原则”的思考》，《中国教育与经济论坛》ISSN1728一2462 2003.12
[13]由于不同学者对公共利益内涵理解的不同，界定标准也就不同。有学者认为立法机关如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准：其一，具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。其二，具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。其三，具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。其四，体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。参见袁曙宏《“公共利益”如何界定？》，《中国政治学 》人民网2004-8-11。
[14]笔者认为，听政程序并不能单一的成为保证程序公正的手段，而应成为保障各种利益均衡的途径。因此，行政听政程序应当邀请利益范围内的人参与，以保证听政程序不会成为只保护利害关系人的手段，不会损害公共利益。
[15]参见袁曙宏：《“公共利益”如何界定？》载于中国政治学网 2004-8-11
[16]在此，需要正确理解公共利益的范围性特征。在现代社会，政府会以公共利益的名义圈地搞公共建设，如果符合当地人的共同希望和利益，当然被人们认为是为了公共利益。但有时并不能表现为公共设施为当地人所享有。在这种情况下能否认定就不是为了公共利益？笔者认为不能一概而论。如：三峡建设造成许多移民与有些地方为建娱乐设施大量征用农田的情形是不同的。前者，对于移民来说，失去的是原有住处，但享有的是（依赖电力发展所体现出的）现代生活所存在的社会条件。这种社会条件是现有历史阶段国家必须拥有的条件，也国家内人民必须享有的基本生活条件。而后者，不仅不为当地人所享有，也不是其所在社会赖以存在的基础，因而并不是为了公共利益。
[17]这是问题的另一个方面——对人权的基本保障问题等。为不离体，在此不在赘述。