甘南草原生态保护的法律思考

【出处】大众商务2010年16期
【摘要】甘南草原区作为我国五大牧区之一，在维持当地各族人民基本生存和周边城市畜产品需求的同时，还承担着黄河蓄水池的功能。然而随着近年来旅游资源的开发和过度放牧、开矿、挖中草药等人为因素的影响，甘南草原的生态遭到了严重的破坏，草原沙化严重。草原生态恶化也从一定程度上影响了当地的经济发展步伐。面对甘南草原生态破坏的现状，本文拟从法律层面寻找解决该问题的根本出路，以其为甘南草原的可持续发展和社会主义和谐社会建设做出应有的贡献。
【关键词】甘南草原；生态问题；法律保护
【写作年份】2010年


【正文】

　　被誉为“中国的小西藏，甘肃的后花园”的甘南藏族自治州位于甘肃省西南部，是地处青藏高原、黄土高原和陇南山区的过渡地区，地势东南低西北高，东西长360.7公里，南北宽270.9公里，总面积44000左右平方公里，占甘肃省总面积的10%,自治州辖碌曲、玛曲、舟曲、迭部、临潭、卓尼、夏河和合作市七县一市。据甘南州统计局统计，2006年全州草地面积3758万亩，主要分布在碌曲、玛曲、夏河三县。甘南草原是全国五大牧区之一，草地牧草茂密，是甘肃省天然草场中载畜能力较高，耐放性最大草场。它是甘肃省的主要畜牧业基地，天然草场质量好，有“亚洲第一草场”的美誉。

　　1.甘南州草原保护已取得的成效

　　面对甘南州草原生态恶化的现状，甘肃省和甘南州各级地方政府采取了多项措施积极遏制草原生态的持续恶化。为了更好实施新修订的《草原法》，甘肃省人大2004年6月4日通过了《甘肃省实施<中华人民共和国草原法>细则》。2007年3月1日实施的《甘肃省草原条例》，从13个方面设定了相应的法律责任。如在草原上挖草皮、向草原排放污染物等违法行为，都将受到经济处罚或者行政处罚，情节严重的还要追究刑事责任。这为草原监理执法提供了明确的法律依据。在甘肃省人民政府的积极努力下，从2003年到2006年甘南州共治理“三化”草原4344万亩，治虫灭鼠6300万亩，草原治理工作已初见成效。甘南藏族自治州州委、州政府从落实的角度出发，为遏制草地三化，改善生态环境采取了一系列措施，早在上世纪80年代初期，甘南州曾是周边牧区率先实行草畜双承包的“带头人”。1990年和1992年又对草场承包工作进行了完善。1995年6月，甘南州委、州政府制定了《关于进一步落实草场承包责任制加快草原建设的决定》和《甘南藏族自治州草场承包责任制实施细则》。明确提出，进一步落实和完善草场承包责任制是深化牧区改革的重点，草场承包到户，是畜牧业发展中重新合理配置生产要素，解放生产力，改善生产生活条件的一场革命。甘南草原的生态建设和保护虽然取得了一定成绩，但是，由于草原生态恢复周期长，生态建设的投资不足，生态建设治理速度跟不上恶化的速度，草原退化的面积仍然在不断加剧。

　　2.甘南州草原生态环境现状分析

　　2.1草原“三化”（退化、沙化、盐碱化）现象依然严重

　　据甘肃省林勘院荒漠化监测中心2004年复查，甘南州“三化”草场面积1954893.3hm2,占草场总面积的82.8%。其中重度退化面积达648913.3hm2,中度退化面积达1197113.4hm2;沙化草场面积达53333.3hm2;盐碱化草场面积达55533.3hm2。甘南州草原“三化”是自然因素和人为因素共同作用的结果，但更主要的是人为因素的作用。

　　造成甘南州草原“三化”的自然因素主要有：全球气候变暖。2005年甘肃省展开了“对甘南生态保护与经济发展出路”的研究，研究结果显示，在甘南高原，气温每升高1%,蒸发量将增加10%,同时还带来降水的减少。气候变暖、蒸发加大、降水减少，都造成甘南当地的地表旱化、植被退化、湖泊萎缩等，使原本就脆弱的生态系统稳定性进一步降低、恢复能力减弱，成为甘南草原生态环境恶化的主要原因。造成甘南州草原“三化”的人为因素主要有：人畜激增和过度放牧，导致牧场得不到喘息和恢复。据甘肃省林勘院荒漠化监测中心2004年复查显示，甘南州草原理论载蓄量合计为407.9万羊，实际载蓄量为639.7万羊，超载量为231.8万羊。目前，夏河、临潭、卓尼、合作市的部分乡村滥挖、滥垦现象仍很严重，把大批不适宜种植农作物的草滩、草坡开垦种粮，造成生态恶化，群众增收困难，出现“越垦越穷、越穷越垦”的恶性循环。更为甚者，每年6~9月份进入牧业县的外地采药人员达5万人次以上，涉及草地面积60万公顷，使本已持续退化的草地生态雪上加霜。

　　2.2鼠害

　　据甘南州畜牧局资料，2002年甘南州草原鼠害面积已达128.6万hm2,为可利用草原总面积的50.12%,其中严重鼠害面积达85.3hm2,占鼠害总面积的66.3%。每年因鼠害而损失的牧草达4.8亿kg,约等于少养了23万个羊单位。严重的鼠害，破坏了草场，影响了畜牧业的健康发展，直接危及甘南州草原的生态平衡。

　　2.3滥挖滥采

　　草原是天然的中草药园，以及有许多特殊价值的经济植物，如果要采集它，大部分必须挖根，农牧民为了增加副业收入，无计划、无节制地掏挖药材、发菜等资源植物，一些邻近草原地区的农民以挖药材、搂发菜作为脱贫致富的捷径，常年采挖贩卖，这种现象已发展成有组织的集团行动，虽然甘南州镇府制定了相关的规定和保护措施，但是在利益的驱使下，这种采挖现象仍然屡禁不止，甘南自然条件十分恶劣，破坏了以后很难恢复，大量的采集，不仅会破坏这一资源本身，也会使草原植被遭到破坏。

　　3.对甘南州草原生态保护的法律思考

　　3.1对完善我国国家草原生态保护立法的思考

　　（1）修改《中华人民共和国环境保护法》。

　　《中华人民共和国环境保护法》从法律内容来看是一部环境基本法，作为环境基本法，侧重于确立国家环境保护的方针，明确环境与发展的关系，明确各级政府的环保职责，确定环境侵权归责原则等，涉及整个环保领域的共性问题。因此，将《环境保护法》提升到基本法高度，体现环境保护这一基本国策，加大环保处罚金额，改变目前“守法成本高，违法成本低”的严峻事实。我国环境法有关公众参与的现行规定过于抽象，内容少，涉及面窄，形式过于单一，更缺乏鼓励公众参与的激励性规定。

　　（2）完善《中华人民共和国草原法》。

　　我国现行《草原法》在法律责任规定方面有诸多的不足，主要表现在刑事责任方面缺乏实际操作性，行政责任和民事责任规定不足，且操作性较差。例如《草原法》中法律责任的有关规定，只对草原所有权、使用权受到侵犯的民事责任作了原则性规定，而没有对具有社会危害性、情节严重的违法行为，需要追究行政责任、刑事责任做出规定。现行《草原法》还应明确规定草原畜牧经济的发展在总体上应当以生态保护为基础，生计要服从生态，眼前利益要服从可持续和长远利益。

　　3.2对完善甘南州草原生态保护地方立法的思考

　　（1）依照《民族区域自治法》的规定，用足用好自治权。

　　甘南州草原牧区主要是藏民聚居区，他们有自己的风俗习惯。要在坚持《草原法》基本原则的基础上结合当地的自然环境生态条件，并根据长期以来藏民的基本生活习俗制定出适合甘南州草原生态保护的单行条例和变通规定。认真贯彻落实甘南藏族自治州草原管理办法相关法律规定。

　　（2）修改《甘南藏族自治州草原管理办法》。

　　该《办法》在草地权属、草地承包经营、草地监理、草地违法行为法律责任承担等方面规定的不尽完善。如法律责任方面，对于草原严重违法行为，既没有明确的衡量标准也没有明确的刑事处罚措施，造成违法者仅仅通过交一些罚款就轻易逃避了法律的惩处，这对草原管理者从严执法极为不利。因此，甘南州应根据《甘肃省草原条例》结合本地实际修改《甘南藏族自治州草原管理办法》。

　　3.3对完善甘南州草原生态保护执法的思考

　　地方政府要加强依法行政力度。草原监管部门执法不力也是草原生态恶化的一个重要因素。主要表现在：

　　（1）执法者水平相对较低。

　　相对于经济发达地区，甘南州地处西部内陆，主要为藏民、回民、汉民聚居区，自然环境较恶劣，缺乏高素质的法律人才。现在甘南从事草原执法的人员大多执法水平不高，专业知识欠缺，对法律的理解或多或少会出现偏差。所以，应加强执法者队伍的培训和学习力度的同时，提高草原执法人员的准入要求，通过高素质的新人员的加入和原有人员的不断知识创新，切实提高草原执法队伍建设，以高素质、专业化的执法队伍保证草原执法质量，从而为草原资源的保护提供更为有力的保证。

　　（2）执法监管力度不够。

　　在甘南州，执法者多为本地培养的人才，他们的法律知识和基本的专业素质都有待提高，再加上草原监管部门的位阶限制，使得在草原保护方面的监管经常受制于当地的各种因素影响较为严重，所以在实际工作中有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。因此，必须要在提升草原监管部门的位阶的情况下，加强监督和检查工作力度，建立全面的监督监管机制，从人员配置和机构设置方面等方面提高执法监管力度，保障草原生态保护法律法规的贯彻实施。《甘肃省草原条例》第三十三条规定：“在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准。作业活动结束后，应当限期恢复植被或者委托草原监督管理机构代为恢复。”但在实际工作中，该要求并没有得到良好的执行，造成被破坏的草原没能得到及时的修复，致使草原遭到严重破坏。又如该法第四十七条规定“非法开垦草原的，由草原监督管理机构责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款。”但在实际情况中，非法开垦草原的单位或个人却没有受到处罚。

　　（3）加强保护草原相关法律法规和政策的宣传力度。

　　所谓民不畏死，奈何以死惧之。应当加大草原保护相关法律法规的宣传力度，提高当地居民对于草原保护法律法规的认识，并通过相关的宣传，提高当地居民的自我环境保护意识。不再使法律对于普通农民来说高高在上，不再很难接触到或者获得与草原保护相关的法律知识。对于一些为保护草原生态环境而做出的休牧、禁牧、围栏放牧等法规和政策，通过解释得到牧民的支持和理解，为草原生态保护执法减少阻力。因此，甘南州政府应当根据《甘肃省草原条例》，作好学习和宣传工作。各级草原行政主管部门和草原监督管理机构要把贯彻落实《甘肃省草原条例》作为新时期草原保护建设的中心任务，要认真学习《甘肃省草原条例》和《甘南藏族自治州草原管理条例》，准确掌握其基本内容和精神实质，为广泛宣传普及草原法律法规知识和开展实际工作打好基础。

　　4.结语

　　甘南州草原生态保护任重而道远，在制定法律法规保护草原生态环境的同时，要积极探索牧民生存和发展问题，为以草原为生的牧民寻找到一条适合甘南地方特点的生存和发展之路势在必行。本文从甘南草原的保护现状出发，在分析现今甘南草原资源破坏及保护不力的基础上，结合相关的法律法规，提出了相应的政策法律保护措施，初步达到了解决甘南草原保护工作出现的相关问题的目的，以期为建设社会主义和谐社会构想中人与自然和谐以及适应可持续发展观的要求。




【作者简介】
刘丹丹，单位为西北民族大学。


【参考文献】
[1]陈永泉、那日苏《草原保护的法律思考》，载《蒙古草业》2004年9月。
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[5]王作义《加大草原监理力度改善草原生态环境&甘南州强化草原监理，改善草原生态环境的思考》，载《甘肃科技》2004年7月。
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[7]丹正嘉《关于加强甘南草地生态建设的几点思考》，载《调查与研究》，1999年7月。
[8]王守武《甘南生态环境保护与比较研究》，《甘肃民族研究》2002年第2期。