浅析司法公信力建设

【关键词】司法；公信力
【写作年份】2012年


【正文】

浅析司法公信力建设

扬州市江都区人民法院 陈向华

在市场经济迅猛发展的今天，公民的权利意识不断觉醒，人们对法治的呼吁持续高涨，建设社会主义法治国家已经成为治国的基本方略。近几年来，司法改革着手建设司法文化、法官素质等多方面，有力地提升了司法公信力。但经济社会日益繁荣必然会发生社会矛盾和纠纷的增多，诉讼进入“爆炸期”。司法机关本应是解决纠纷的机构，但现实是涉诉信访案件数量居高不下，缠诉缠讼问题令司法系统一筹莫展，部分公众对司法表现出不信任、不遵从，针对法官、法院的“暴力抗法”事件屡屡见诸于各种媒体，司法公信力受到了前所未有的质疑和挑战。沈阳“刘涌案”、南京“彭宇案”、广州“许霆案”、杭州“七十码”交通肇事案等所引起的民意对个案的质疑浪潮汹涌，都从不同侧面折射出我国司法公信力持续下降的不争事实。正如有学者所言：“社会对司法的公信力不强，当事人完全有理由也能够找到理由对司法公正与公正司法表示怀疑，并将这种怀疑所带来的不满归结为司法腐败，从而迁怒于司法官员乃至整个司法制度，进而向法官和判决提出挑战，永无休止的申诉和投诉，导致反反复复的再审和改判，本应充满自信的法官变得缩手缩脚。”[1]毋庸避讳，我国司法公信力问题亟待重视。

一、司法公信力的缺失成因

1.司法权异化

（1）司法权在国家权力体系中的模糊化

司法权在国家权力体系中的出现源于对权力进行制衡的需要。从本质上说，司法权是一种判断的权力，这种裁判权的特质决定了司法权的中立性、被动性、公开性和终局性。在我国权力体系中，司法权处于一种颇为令人难堪的境地。一是我国并非实行三权分立的国家，司法权源于权力机构即人民代表大会，并受其监督。但司法机关在行使司法权的过程中，权力机关对司法权的监督已然超出了司法权运行所需要的外部条件。立法权对司法权的侵越，严重违反了我国宪法规定的审判独立的司法原则，结果是司法机关地位的弱化，司法公正价值在制度层面上流失。二是由于行政权自我膨胀的欲望和倾向的天然本质，必定对包括司法权在内的国家权力进行挤压。在我国这个行政权力在政治传统上始终处于强势地位的国度，行政权对司法权的不当干预恰恰说明了司法权本身的软弱，权威性不高，从而最终影响司法权和行政权运行的正当化和法治化。

（2）司法权的地方化

司法权的地方化源于政府对法院的控制和干预。当前我国各级法院均按行政区划设置，人、财、物均受地方政府的制约，从而使法院成为了从属于地方、听命于地方的法院，形成司法权力的地方化。同时，一些地方政府直接把同级法院看成是自己的下属部门，干涉司法审判工作，使法院的独立审判地位很难落到实处。这种司法分裂现象与单一制的统一国家体制显得格格不入，国家司法权统一行使的法制原则受到严重挑战，法律的统一和司法的权威当然无从树立和维护。

2.法院管理行政化

（1）上级法院对下级法院审判指导功能的异化

现代法意义上，上下级法院应当是一种审判监督关系，是一种上诉审查和再审审查的关系，而不是直接的领导关系。现实中，存在着下级法院将正在审理的案件向上级法院汇报，请示上级法院对案件审理的意见；上级法院通过内部请批复等形式，对下级法院审理的具体案件作出指示、命令。这种非程序性的事前请示、批复的做法，一方面使下级法院的独立审判权形同虚设。另一方面，上下级间的沟通也让“两审终审制”成为了一审制，使当事人的上诉权失去意义。

（2）法院内部管理机制的行政化

法院内部管理机制的行政化主要表现在两个方面：一是案件审判中的审者不判、判者不审现象。独任审判员、合议庭作为基本的审判单位，丧失了审判的独立性，而成为裁判的建议者和上级指示或决定的执行者。二是法院内部的审判管理以及法官考评机制的行政化。目前，各地法院均在不同程度上实行了审判管理制度和考评制度，但这两种制度本身所具有的行政化色彩不仅使得法官不再成为审判管理制度所要服务的主体之一，反而成为被管理者，成为法院除审判部门之外的其他部门均有权管理的被管理者，法官不仅在审判上处处受到不当的制约，在审判行为的各个流程环节均成为管理对象。法官考评制度本是对法官的评价和激励机制，但在实施过程中，反而成为扼杀法官个性和扭曲审判规律的工具。当司法者本身在重重制度束缚中无法正当行使审判权时，如何让他们尊重司法权，更遑论诉讼当事人或者社会公众对司法权的尊重了。

3.法官职业的体制缺陷

“法官是否能正确理解和运用法律，是公正裁判的重要前提，具有深厚的法学理论基础、丰富的裁判经验，熟悉法律规范是法官的主要专业素质。”[2]“正义的程序需要正义的制度保障，正义的制度需要正义的程序展示，更需要高素质的法官来实施。”[3]司法是需要理性和技术的工作，因此，大陆法系、英美法系的国家，大都对法官任职的条件要求苛刻，以保障法官队伍的素质高、水平高，从而使司法工作赢得社会的信赖和尊重。在当前我国体制下，法官的情况不太让人满意。

改革开放时期，我国司法工作逐渐步入正轨，对法官队伍的进入人员要求低，渠道也很多，有的来自农场、部队、学校等，他们大都没有接受过专门的法律教育和法律工作经历。近年来，这种情况已得到根本性的改变，但造成的法官素质参差不齐、专业水平较低、缺乏工作经验等后果是长期难以消除的。虽然我国设立了司法考试，并颁布了《法官法》，规范法官制度，但是对实施前的法官无效，因此，法官队伍素质问题也无法在短期内改变。

法官担负着重要的职责，是一个特殊的群体，应当对法官工作和生活给予物质保障。如果法官的工作和生活得不到保障，仅强调廉洁奉公，部分法官就可能更容易为了利益而丧失甚至违背法律原则；部分法官也可能把法官的职责作为一个养活自己的工作，而不是神圣的事业，那么司法的公正、高效就很难实现。

二、司法公信力的构建

（一）司法独立的实现

1.司法权的回归

司法权作为一种国家权力，必须有其自身的特点和与其他国家权力之间的界线划分。我国以往司法权的定位、设置乃至运作机制均在不同程度上使司法权难以发挥其应有的作用。因此，司法权的回归无疑成为司法公信力构建中的首要问题。

（1）司法的中立性

司法权在性质上是依法站在中立的立场和权威地位上，裁判私人犯罪或争讼的权力。在最初依赖个人权威来裁断纠纷时期，中立裁决是纠纷得以解决的必备要素。在国家将司法审判视为国家统治机能和统治权的行使方式后，国家更强调的是查明事实、打击犯罪。近现代以来，强调司法权与行政权分立及立法权、行政权的制约，强调法官居中，控辩对抗。因此，就法官裁决权的行使方面来看，司法权无疑不仅必要而且必须具有中立性。

（2）司法的被动性

现代司法具有消极性和被动性。裁判者的被动性体现在以下三方面：一是司法程序的启动方面。即法院的所有司法活动只能在有人提出申请以后才能进行，法院一旦受理当事者的控告或者起诉，其裁判范围就必须局限于起诉书所明确载明的被告人和被控告的事实，而决不能超出起诉的范围去主动审理未经指控的人或者事实。二是司法裁判权的被动性不仅体现在第一审程序，也体现在上诉审和再审程序之中。三是司法权的这种被动性不仅体现在实体性裁判之中，而且体现在程序性裁判活动中。为那些权利受到侵害的人提供救济的司法审查，本身就是一种被动性的制度设计。

（3）司法的公开性

“当代社会生活的复杂，已经远非简单的逻辑推理所能涵盖，法官的自由裁量权更是不可避免的。正如法律现实主义者所指出的那样，在普通法传统中发现事实的困难，法律规则的含糊不清和不确定性，使法官有很大的选择余地……”[4]但是，法官的自由裁量权如果过大，就有可能被被滥用，这就可能会破坏立法权，甚至也可能破坏整个法律体系。由此可见，需要对法官的自由裁量权一定程度的限制，将法官的自由裁量权限制在特定时期、部分法律部门以及上级法院中，以防止法官自由裁量权过大，并弥补法律的漏洞。

当前，建设法治社会要求自由心证具有公开性。一是要求心证的法官应当是取得公开的法官资格考试的优秀法官，同时，要求用于心证的法律应当是国家颁布的特定的实体法、程序法以及法官管理体制等法律法规。二是要求心证的过程公开。如法官对待当事人提供的证据、是否对当事人的实体或程序权益予以剥夺、是否遵守了法定相关证据规则等等情况，应当让社会知晓。三是要求心证的结果公开。法官对具体案情的判决理由等事项进行详细说明，写说理性法律文书。

2.司法的非地方化

在我国现行体制中，司法权力作为国家权力的一部分，同行政机关一并，对人大负责，受人大监督。同时，为了保障全国司法的统一性，司法权力不能下放到地方进行自治。要改变法院地方化的现状，就需要将司法权从地方体制中分离出来。

（1）司法区域的重新划分

要铲除司法的地方保护主义，就要理清、整合司法权与地方权力的关系，改变法院依照地方行政区域进行设置的现状，改变法院按照地方行政区域设置的制度体系。我国宪法明确规定，法院的院长、法官等由同级人民代表大会及其常务委员会产生，并对其负责；法院的财政也由地方供给。这种制度系统使法院依赖于地方，造成法院地方化，影响着司法的独立审判。因此，只能让法院非地方化，才可能解决司法独立和司法公正的问题。

要改变法院按照行政区划设置的现状，将司法权分离出来，需要建立独立的司法管辖系统。如有学者提出“法院组织双轨制”，建立中央和地方两个法院系统。“中央法院系统设国家最高法院、国家上诉法院和国家地区法院。最高法院设在首都北京。上诉法院设在省、自治区政府所在地的市和直辖市，地区法院设在中心城市，一个省、自治区可以设几个地区法院。中央法院系统的经费由中央财政拨款，法官由人大及常委会任免，法院直接向人大负责。地方法院由原来的高级法院、中级法院和基层法院组成，经费由省级财政统一拨款，法官由地方人大及人大常委会任免。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖。[5]要建立法院的非地方化体系，就要打破现行的司法、行政区划重合的格局，就需要建立独立的司法辖区，根除地方保护主义，提高办案效率和质量，维护社会公平正义。

（2）司法财政的独立供给

目前，我国司法经费基本受制于地方财政。司法机关虽然是与行政机关地位相同的国家机构，但是经费却受地方行政机关中财政部门的控制，设备、后勤也需要行政机关承担和配合。这样的设置，实际上将法院置于行政机关的控制下，无法保障司法机关的独立审判地位。在涉及地方利益案件的审判中，法院因为人事、财政、后勤保障受制于地方，在审理案件中，顾及各方利益而难以实现独立审判，也容易造成不公正的裁判。

因此，要实现法院的独立审判权，就需要确立法院独立的经费来源，改革现有的财政体制，保障司法经费来源的充分。现代法治国家对司法经费的法律保障有两种。一种是中央财政负担，有的国家还对此开设专项税；另一种是中央与地方采取按比例承担。有学者认为，我国应当建立由中央财政负担司法人员工薪、地方财政负担司法机关后勤等费用，并以法律的形式规定具体标准、支付方式的制度，不必开设专项税。也有学者认为，我国应当建立司法经费由中央财政负担，把司法经费作为专项财政支出的制度，纳入国家财政支出总体框架，把司法部门的经费单列出来，统收统支，以确保法院不再依赖地方财政，从而独立行使审判权。如果国家开征专项的司法税，税款专用于司法，年度预算仍由全国人大审议决定。[6]虽然方式各异，但是采取哪种方式都是以使司法经费有独立的来源，增强法院财政的独立性，从而落实法院财政独立。法院在获得经济独立后，从而有利于法院独立行使审判权，建立有利于司法公正的良好形象，有力维护司法公信力和司法权威。

3.司法的非行政化

（1）重新确定法院上下级关系

我国宪法明确规定，最高人民法院对地方各级人民法院、专门人民法院进行监督，上级人民法院对下级人民法院进行监督。法院之间相互平等，法院与法院是审级上监督与被监督的关系。法院具有独立的审判权，一方面要求法院在审理案件过程中，依照法律规定进行审判，不受法院系统外的干涉，另一方面，要求各级法院独立行使对具体案件的审判权，不受上级法院、本级法院以及其他法官的干涉。如果下级法院在作出裁决的时候，以请示的方式征求上级法院的意见、建议，那么下级法院已经不独立了。如果法院系统内的审判独立不能保证，那么法院的审判独立同样就形同虚设，同时通过设立“两级终审”制度来保障司法公正、纠正案件错误的初衷也无从实现。

要确实保障法院审判的独立性，还需要根除法院系统内部的行政性关系。这就需要法律明确规定并执行，上级法院不能通过批复等形式对下级法院审理的具体案件进行干涉，下级法院不能通过请示、汇报等形式向上级法院汇报具体案件审理情况。各级法院都应当忠实于法律，对法律负责，而不是对上级法院负责。

（2）改革法官官僚化体制

我国法院行政化的又一个表现就是法官的官僚化。这是一种将法官分为科级、处级、局级等级别，并根据法官的等级确定其裁判水平、效力、待遇等的制度体系。长期以来，在法院内部对待一些比较重要的问题上，审判性的、非审判性的事物都习惯于向领导请示，包括庭长、院长等，类似于“首长负责制”。这种机制带来了司法判决的行政性，而不是司法性，并在审判委员会对案件的研讨中进一步强化。法官等级制度强化了高位阶的法官对低位阶法官的影响力，同时低位阶法官也顺理成章地对于高位阶法官产生顺从和依赖。这种管理模式为审判的不正当的干预提供了条件，并使司法判决的不确定性进一步强化。

司法权本质要求法官独立，因此，要根除法官的官僚化和等级化，就必须在一定程度上保障法官独立性。改革法官官僚化体制要在法院内部实行人事多元化，即改革法院现有人事体制，将法院人员分成法官、书记官、执行官、事务官和司法警官五大系列。消除原体制人事管理存在的统一集中化、行政级别化，取消差别待遇，实现对不同性质的人员管理，有利于分化原来统一的行政结构。

（二）法官及其制度的改革

1.改革法官准入制度

（1）建立法官员额制度

法官员额，是指法官人数的编制额。法官定额可以避免法官数量不科学地无限膨胀，也可避免法官来源大众化。各级法院可以按各自级别和地区特色，根据工作量、区域人口、区域面积、经济发展水平等因素限定法官名额，实行择优任职、缺额递补、超额罢免。定额后，实施法院人员分流与法官助理制度等配套制度。对现有不合格的法官人员，应根据其具体情况进行分流、转岗，从事非司法性质的工作；或者分流到司法辅助岗位，或提前退休。从制度上彻底摒弃法官职业大众化现象，确保法官队伍思想政治素质和法律素养的高质量。

（2）完善法官资格制度

提高法官职业准入标准，科学设立法官的选任条件。包括法官的职业素质能力、完美的人格、丰富的社会实践经验、司法实践经验，全面审查准入法官的个人素质。在法官任职资格和条件上，建议做以下调整：第一，要取得国家承认的法学本科及以上学历和学士及以上学位，并通过国家司法考试；第二，从事法律工作满10年，取得法学硕士、博士学位的可以分别减少二至三年的工作经验年限；第三，具备高尚的人格和职业操守，工作作风严谨；第四，在上级法院任职的法官需要有在下级法院任职2年以上的工作经验。通过调整，法官来源基本被限定在法学教育者、律师、法院内部系统、检察官队伍之内，真正实现“少而精”。法官的任职条件变为重视常识和司法经验并重，而非现今的单一重视学历，对于西部基层法院特别是少数民族聚居的地区，可以适当放宽学历和工作年限。

（3）规范法官遴选制度

法官员额制度实质上是重组现有的法官精英队伍，把精简法官数量与引进高素质的法律人才进入法官队伍结合起来，因而需要建立科学的遴选制度。法官选任改革最为重要的就是建立合理的选任制度，确定相应的法官遴选机制。由各级人民法院的政治人事部门建立的法官选任委员会，提名候选法官，并对候选法官进行相应的素养考核。进一步扩大选任渠道，除最高人民法院以外的各级人民法院，可以从本级人民法院的后备法官队伍、从下级人民法院、律师、法学专业老师中择优选任法官。考虑到我们国家幅员辽阔、人口众多的现状，选任法官可部分借鉴国外的做法，施行中央统一进行选举、任命为主，同时地方任命为辅的选任法官制度，法院对外选任法官可以通过公开招考的形式，对内可以采用竞争选任的方式，专业推选和民主监督相结合来选任法官。

2.改革法官考核、奖惩制度

（1）法官考核制度

改革法官管理体制，法官的考核制度是改革的重要部分。考核法官，是为了提升法官素质，加强法官队伍的建设。考察法官的内容应当包括法官的职业道德和业务水平，以及法官的整体素质。其中业务水平的考察应当包括法官的办案质量及效率、对法律的掌握及运用、对案件的具体分析及判断、对证据的辨别与取舍、对庭审现场的驾驭、对裁判文书的制作等。法官考核制度有利于法官人员的合理配置，增强法官工作的积极性，有助于对人民法官进行监督，增强法官的工作责任感。

（2）法官奖惩制度

法官奖励是法官制度不可或缺的一个重要部分。建立评选先进法官制度标准，将法律知识深厚、业务水平高、道德高尚的法官评为先进，一方面有利于激励全体法官的工作热情，形成“比、学、赶、超”的学习氛围，进一步提升法官队伍精神面貌和增强法官的业务水平；另一方面通过树立先进典型，为后进的、新进入的法官树立良好的榜样，同时进一步激励优秀法官进一步严格要求自己，在法官队伍中起到标杆的作用。建立并有效运用法官惩戒制度，形成严密的制度规范，根据不同情节、不同性质的行为及时给予惩罚告诫，使存在错误的法官承担应有责任并防止更大错误的发生；同时，也用具体事实教育、警示其他法官，严格依照实体法律以及法定程序公正审判案件。通过奖励、惩处从正反两个方面的制度，引导法官公正审判。

3.改革法官管理制度

（1）建立法官职业保障制度

第一，建立完善法官物质保障制度。审判工作是一项技术性较强的、复杂的脑力劳动，薪金也就成为法官唯一的物质来源，国家应当给法官付出的劳动给予相应的、合理的物质待遇。同时，法官的审判行为涉及双方或者多方利益，如果不为法官提供合理的物质保障，法官就有可能受到当事人利益的趋势，在做出裁判时偏向某一方利益。因此，国家更应该保障法官的物质生活水平，确保法官廉洁、公正审判，从而保障当事人的合法权益的实现，这也是每个法治国家的宝贵经验。

第二，建立完善法官身份保障制度。为进一步解决法官的后顾之忧，保障法官在依法行使审判权时尽可能少地受到外部干扰，许多国家明确以法律的形式来保障法官的身份。首先，要尽力保障法官理应有的社会地位，受人尊重、爱戴。这是增强法官独立的一个重要方面，也是稳定法官队伍的一个重要因素。同时，这也对增强司法裁判的权威性和公众的认同感有较强的意义。其次，是要确立法官不可更换制度。审判工作需要较深的法律知识、较强的工作经历，这一方面是通过学习获得的，另一方面是通过审判实践工作中获得的，只有这两者都具备了，法官在审理案件时候，才能对法律、具体案件事实做出更准确的判断。因此，法官能做出合法合理的审判的时间较晚，而培养一个优秀的法官是非常不容易的。如果实行任期制，法官在还可以工作、经验和阅历又丰富的时候退休，就可能造成司法资源的浪费。因此，除因自愿退休或健康原因外，应当规定法官比一般的公务员具有较长的退休年龄，同时规定退休后享受全额的薪金，以避免司法资源的浪费和保障法官权益。

（2）建立科学管理制度

第一，完善分类管理机制。根据目前我国法院系统的具体情况，将法院内部人员细分为三类：行政性辅助人员、审判性辅助人员、法官。同时，以法官为中心，为其配置合理的、必需的行政性辅助人员、审判性辅助人员，建立完善从事司法管理工作的人员的不同管理制度，分类管理。

第二，改进法官分级机制。目前，我国法官级别多、等级严、论资排辈现象严重，对法官成长带来不利影响，有必要进一步改进。对低级别向更高级别晋升的法官，要求满足一定的工作年限、业务水平和职业道德操守，并要对法官选任进行专业机构提名、考察，再依照程序由最高人民法院任命。

第三，实行法官助理机制。为进一步提升案件审判质量，推进公平与效率的结合，实现法律效果与社会效果的统一。建议对法官进行限额，并为每位法官配置法官助理。每位资深法官配备3至5名法官助理，其他法官配备1至3名法官助理，以有效辅助法官工作。

第四，推广法官激励机制。人的行为会受到外在推动力、吸引力的影响，法官、审判人员也一样。需要进一步推广法官激励制度，用激励的手段，充分发挥法官的审判积极性和创造性，进一步提高业务水平。且非物质性的激励比物质奖励的激励作用要大得多，如调动、晋升、荣誉等。激励法官应该充分发挥前者的作用，与后者有效结合，用法院采取绩效考核的方式，拉开物质奖励、非物质奖励的档次。

4.推进司法裁决改革

判断性、说理性是司法权的核心，法律裁决具有说服力需要充分的判决理由。法律的适用通常是应用逻辑上之三段论法，法律的一般规定是大前提，具体的案件事实对应于法律构成要件形成小前提，然后通过三段论法导出结果。[7]因此，法官运用法律概念本身应当具有的说理性、严密性进行推理，结合法律逻辑思维活动的书面化进行司法判决，同时要避免法律概念混乱、逻辑凌乱，使判决书更具有说服力。积极用说理的方式去论证判决结果，使判决更具有合理性，来对人们进行法律教育，使人们自愿接受判决结果。法官结合案件事实，对法律条文内涵进行解释、说明，并说服当事人自愿接受判决结果的过程就是法律的适用过程。因此，法官对案件事实、法律相关问题的论证充分与否就决定了判决是否合理以及对当事人的说服力大小。当前，我国法院的判决书风格论证简单、缺乏推理、研析，且判决格式常为固定程式，对案件事实描述简单，直接引用某个法律条文，而当事人及律师所提出的观点、证据情况等少，也对为何引用此法律条文、法律条文与案件事实关联性等未做解释，法律推理极不严密。因此，法官需要具有较高的判断、分析能力，需要对判决理由做出合理的、充分的阐述，需要对证据正确认定，案件事实正确分析，“应以三段论推理为基础，力图通过严密的思维而将规范与事实巧妙地结合起来，熟练运用法律规则解决各类纠纷，同时也应注重对于规范合理性涵义的推敲和综合操作，留心于法条之后的共同规则和指导原理”。[8]形成严密的逻辑思维方式，并在此基础上熟练运用法律解决各类纠纷，做出更公正的判决，增强司法公信力。




【作者简介】
陈向华，单位为扬州市江都区人民法院。


【注释】
[1]董眸：“司法功能与司法公正、司法权威”，《政法研究》，2002年第2期，第41页。
[2]甘雯：“关于司法公正的几个主要问题”，《中国法学》，1999年第5期，第9页。
[3][美]E·博登海默著：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年版，第45页。
[4]信春鹰：“当代西方法哲学的认识论和方法论”，《外国法译评》，1995年第2期，第14页。
[5]焦洪昌：“从法院的地方化到法院设置的双轨化”，《国家行政学院学报》，2000年第1期，第20页。
[6]胡夏冰、冯仁强：《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社，2001年版，第14页。
[7]黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社，2001年版，第181页。
[8]王利明：《司法改革研究》，法律出版社，2000年版，第403页。