我国警察武器使用权的立法规制

【出处】中国法学会
【摘要】本文从立法规制的角度，对我国警察武器使用权进行了分析。在阐述我国警察武器使用权立法规制的必要性与可行性的基础上，总结了目前我国警察武器使用权立法规制的现状，针对立法缺陷提出了完善相关法律法规、提高其可操作性的立法建议，以期对我国警察使用武器的执法实践产生指导作用。
【关键词】警察；武器使用权；立法规制
【写作年份】2011年


【正文】

　　使用武器是警察的法定职权，是警察权中最为极端和严厉的强制手段。一方面，警察在执行公务、处置突发事件时使用武器是维护社会公共利益、保护人民生命财产以及自身生命安全的需要；另一方面，暴力袭警和警察违法使用武器致人伤亡的事件频发，凸显出警察武器使用权立法的种种缺陷。在执法一线，许多应该配枪的警察主动申请不配枪，究其原因，大多数警察把握不准武器使用条件，要么不敢使用，遇险退缩，有辱使命；要么赤手空拳，无谓地牺牲。对于这样的矛盾，笔者试图从立法层面来积极寻求解决的出路。

　　一、对我国警察武器使用权进行立法规制的必要性和可行性

　　（一）必要性

　　孟德斯鸠在《论法的精神》一书中认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力直到遇到有界限的地方才休止。”[1]警察的武器使用权更是如此。武器使用权是警察的法律特权，警察在执法中往往处于强势，而相对人处于劣势，其权利难以得到有效维护。因此，各国立法对警察武器使用权都作了严格限制。从更深层次看，警察武器使用权的性质，只是应急处置权和采取强制措施权，而不是处罚权和制裁权，更不是定罪量刑权。因为按法律的一般原理，未经合法的审判机关定罪，任何人都只是犯罪嫌疑人。因此，警察武器使用权无异于以国家暴力侵犯公民权利，可以说是警察所有权限中最极端和严厉的，是未出现严重威胁公共安全与秩序以及个人生命健康的情况时绝不应动用的权力。而且，抛开使用武器的行为合法与否，有时造成的社会后果，甚至远远超出了对受害人造成的伤害或死亡，一起用枪事件被媒体广泛报道渲染之后，很可能导致警察和民众之间的对立，经久难消。因此，使用武器不可不慎重，必须严格依法规制。

　　（二）可行性

　　从理论上看，警察武器使用权是指人民警察为了履行职责依法对他人使用武器的权力，是警察权的一种特殊形式，具有行政权的本质。在警察使用武器的实践中，很多情况都需要其临机处断，这与武装力量使用武器装备的军事权相比，具有一定的共同性，因此，可将警察使用武器的权力视为准军事权。但从本质上看，它不同于军事权，具有执法性，属于立法可规范的权力范围。

　　从实践分上看，近些年，我国犯罪暴力化的倾向越来越突出，造成警察在执行职务中面临的危险与日俱增。据公安部最新统计：2007年上半年，全国公安机关因公伤亡的警察3382人，其中因公牺牲170人，因公负伤3212人。在执法过程中遭遇暴力阻碍而牺牲的23人，负伤1803人，分别占牺牲、负伤人数的13.5%和56.1%。[3]基层警察要求配备武器，放宽武器管理的呼声日益高涨。为此，公安部开展了大范围深入调研，共同商讨，以此为契机制定出台相关法律规范来保护警察的合法权益。这也唤起了人们对警察武器使用权进行立法规制的理性思考和现实期待。

　　二、我国警察武器使用权立法规制的现状

　　（一）我国警察使用武器的法律依据

　　1.宪法。《宪法》第12条、第13条、第33条、第37条的规定均体现出公法制度设立的目的在于法益保护。作为根本大法，宪法精神无疑对警察法规定的各项制度有着指导意义。依此，笔者认为警察使用武器的目的，从宏观上讲，即在于保护相对人的人身财产安全。换言之，保护人身财产安全的目的是警察武器使用权正当性的根基与核心价值。

　　2.法律。《人民警察法》第10条规定:“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况,公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。”《戒严法》第4章第28条规定了戒严执勤人员在戒严地区使用枪支等武器的特别情形。《监狱法》第46条规定了人民警察和人民武装警察部队的执勤人员可以使用武器的情形。

　　3.行政法规。《人民警察使用警械和武器条例》（以下简称《条例》）是《人民警察法》的配套法规之一,对武器的范围、使用原则、目的、条件、程序以及法律责任做了全面系统的规定。其中第9条规定，警察判明有放火、决水、爆炸等15种暴力犯罪行为的紧急情形之一,经警告无效的,可以使用武器；第10条规定了不得使用武器的情形；第11条规定了应当立即停止使用武器的情形。《看守所条例》规定了看守人员和武警遇有越狱或者暴动等情形,采取其他措施不能制止时,可以按照有关规定开枪射击。

　　4.部门规章及司法解释。公安部发布的《公安机关公务用枪管理使用规定》,司法部发布的《关于加强劳动教养场所警戒工作的暂行办法》,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布的《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》,海关总署、公安部发布的《海关工作人员使用武器和警械的规定》等对于不同情形下警察如何使用武器做了相应的规定。

　　从上述规定的内容来看,我国警察武器使用法律制度具有以下特点:一是授权警察使用武器的法律具有多层次性,既有法律，也有行政法规、部门规章和司法解释；二是有权使用武器的主体较为广泛,包括了公安机关、国家安全机关以及司法行政机关、海关缉私的人民警察；三是我国警察武器使用法律体系已初步形成，但不能完全适应当前打击违法犯罪的需要，有待完善。

　　（二）我国现行法律规定的缺陷

　　1.《条例》的立法阶位较低。《条例》是国务院颁布的行政法规。而依据《条例》使用武器将直接对公民的人身自由权、财产权甚至生命权造成损害。这与《立法法》第8条“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能由法律规定之一般法律保留规定，以及第9条关于“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”必须专由法律规定之绝对保留规定相抵触。

　　2.警察使用武器的条件不够明确。首先，“使用”的外延有待明确界定。《条例》仅对武器的使用作了规定。“使用”是否包括佩带枪支，拔枪、举枪等行为？笔者认为，“使用”应是广义上的概念,包括佩带、使用、保管等各个环节。现有立法中没有关于拔枪、举枪的条件规定，也没有关于拔枪、举枪的程序规定，这是制度的重大缺陷。而实践中，大多数滥用枪支的行为，都是由随意拔枪、举枪引发的。《条例》等法规若对此不加以明确规定就无法指导警察规范地使用武器，会引发警察对该不该佩带、使用武器问题的争议,影响紧急情况下警务活动的正常进行。

　　其次，立法对使用武器的法定情形的规定弹性较大，不易掌握。《条例》第9条规定:“人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一,经警告无效的,可以使用武器。”何谓“判明”?其标准是什么?是警察个人的判断,还是警察作为职业人员应有的一般性判断?“警告”的方式和内容是什么?“来不及警告”的标准是什么?“警告后可能导致更为严重的危害后果”的标准是什么?对这些关键问题，法律规定十分模糊，这加大了警察使用武器的不确定性。

　　3.警察使用武器的审查方式及后果规定不完善。《条例》第14条规定了警察违法使用武器的法律责任。对警察责任的认定主要是根据调查报告，而没有充分考虑当时特殊的情境，如警察的自然状况、第三人对当时危险性的切身感受，没有采取客观化、情景化的审查方式。因此，在立法中应考虑当时的特殊情境这一变量，使审查警察使用武器的方式更为合理。此外，立法中对违法使用武器的后果规定不明确，对合法使用武器的法律后果更是没有提及，存在立法漏洞。

　　三、完善我国警察使用武器立法的建议

　　（一）提高立法规格

　　如上所述，目前我国有关警察使用武器的规定主要是国务院以行政法规的形式公布的《条例》,其立法层次较低,不符合《立法法》中有关法律保留的规定。鉴于此，有学者建议将《条例》上升为法律，尽快制定一个关于武器配备、使用与管理的统一规定，同时，将抽象的法律规定、合比例性的思想，特别是具体的使用武器的情境、条件转换为一个个活生生的案件[3]，以保证警察武器使用权得到统一和规范的行使。

　　（二）规定使用武器的原则

　　警察执法中遇到的情况错综复杂,实践中可以使用武器的情形瞬息万变,当警察对于是否使用武器难以把握时,发挥原则的指导作用就显得十分重要。笔者认为,人民警察使用武器的立法中应体现以下原则:

　　1.合法原则。合法原则是指警察使用武器的目的必须合法，行为必须依法,这是评价警察使用武器行为正当性的重要标准。人民警察必须根据法定权限和法定条件,依照法定程序使用武器,只有这样，才能最大程度地发挥武器的作用,同时避免侵权行为的发生。

　　2.紧迫威胁原则。紧迫威胁原则是指警察只有在必要时，有合理理由相信犯罪嫌疑人将会对警察或者第三人造成紧迫威胁，而这一威胁又可能造成死亡或重伤时，警察才可以使用武器。提出此原则的一个很重要的依据是联合国《执法人员行为守则》，其第3条对各国执法人员使用武力做出了指导性规定：“执法人员只有在绝对必要时才能使用武力，而且不得超出执行职务所必需的范围。”本条评注（c）款中，更进一步确定了使用武器的原则：“使用武器应认为是极端措施，应竭力设法特别不对儿童使用武器。一般说来除非嫌疑犯进行武装抗拒或者威胁到他人生命，而且其他较不激烈措施无法加以制止或逮捕时，不得使用武器。”本规定是警察使用武器的“国际标准”。我国是该规则的缔约国，此规则对我国警察使用武器具有约束力。[4]

　　（三）细化使用武器的条件和程序

　　立法明确规定使用武器的条件和程序对警察的执法行为而言,具有规范和预防作用,是防止滥用权力和侵犯人权的重要手段。我国目前立法对警察使用武器的条件和程序的规定仍比较粗疏，有必要进一步细化。

　　1.武器使用条件。如前所述,《条例》的某些条文对使用武器的条件规定得过于宽泛,以致实践中不易把握。笔者认为，应出台警察使用武器的实施细则。在立法中明确“使用”、“判明”、“更为严重危害后果”、“警告”等关键词语的含义，规定拔枪、举枪的时机。鉴于实践的需要，可增设条款明确规定对动物和无生命之物可以使用武器，但是必须在立法中规定事先应采取保护性措施，防止子弹反弹、穿透，碎片飞溅伤及第三人或其他财物，否则构成违法。

　　2.武器使用程序。基于尊重和保障人权的需要,进一步细化使用武器的程序应是立法的发展趋势。笔者建议，在事前程序中，细化警告程序，例如明确规定口头警告与鸣枪警告的关系，鸣枪警告鸣几枪、鸣枪方向等应有细节。在事后程序中详尽规定拔枪、举枪以及开枪的事后报告和调查程序，这不但能够使法律文书管理规范化，更重要的是，一旦事后发生行政复议或诉讼，执法机关也能够履行举证的要求。另外，还可增设与新闻媒体的沟通制度，使警务活动公开、透明化，消除群众误解；建立精神或心理医生门诊，消除开枪事件可能对警察造成的心理后遗症；为警察提供法律诉讼咨询协助，体现对警察的人性化关怀。

　　（四）明确使用武器的法律后果

　　警察使用武器的法律后果分为警察违法使用武器所产生的否定性法律后果以及合法使用武器所产生的肯定性法律后果。立法明确规定相应的法律后果有助于引导警察正确使用武器。

　　1.否定性法律后果。我国警察违法使用武器应承担刑事责任、民事责任和行政责任。除现行的立法规定外，笔者认为，有必要在刑法中对警察使用武器等排除社会危害性行为的法律后果作出补充规定:“依法执行职务或其正当业务使用武器，但明显超过必要限度造成不应有的损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或者免除处罚。”或者规定，“人民警察在制止犯罪、进行司法控制或自身防卫中必要时可依法使用武器，但是应当以制止违法犯罪行为和尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。人民警察违法使用武器，造成不应有的人员伤亡、财产损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　2.肯定性法律后果。基层一线流传着“开枪前是警察，开枪后沦为罪犯”、“带着枪巡逻，就像提着炸药包走钢丝”这样的顺口溜。可见，我国立法对警察合法使用武器的行为保护力度不够，这不利于打击违法犯罪和伸张正义。笔者建议立法应加大对警察合法使用武器的保护力度，使警察免受迫于社会压力而启动的不当追诉，避免因媒体曝光而产生的对警察本人及其亲人朋友的不利后果，为警察合法使用武器撑起法律的保护伞。同时，增设奖励机制，对敢于和善于依法使用武器，维护法律尊严的警察给予褒奖。




【作者简介】
徐速，单位为河北廊坊中国人民武装警察部队学院研究生二队。


【注释】
[1]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1961年第1版。
[2]《中国被国际刑警组织称为警察伤亡严重的国家之一》，//bbs.tiexue.net/ post_3650808_1.html，2009年。
[3]余凌云：《警察行政强制的理论与实践（第二版）》，中国人民公安大学出版社2007年版。
[4]高文英：《警察使用枪支的若干法律思考》，《中国人民公安大学学报》，2009年第4期。