论环境标准的法律地位——对主流观点的反思与补充

【出处】//yangzx.fyfz.cn/art/607952.htm
【摘要】环境标准不同于环境标准法律规范，也不同于环境标准法律制度，从形式上看，它无构成法律规范所需的完整结构，也无独立的法律效力，故其属性只可属于行政规范性文件，而不应归于环境法的渊源，但环境标准可经法律规范的援引而成为构成该规范的“条件假设”或“行为模式”的组成部分，从而被赋予相应的法律效力和法律意义。在裁判实践中，环境标准可作为判断环境行为违法与否的法律事实——“超标”或“达标”的依据，但不能单独作为环境行为是否违法的判断准则，违法与否还必须结合相关法律规范的具体规定才能做出正确判断，即达标不一定合法，超标也并不必然违法。
【关键词】环境标准；属性；法律意义
【写作年份】2011年


【正文】

环境标准是一种通过数字、指标、图形、样品、方法等来指导和规范人们行为的具有“普遍性、规范性、导向性和强制性”等法律表征的技术性行为规范。目前，在美国、日本、欧盟成员国等西方发达国家非常重视环境标准，其中一些国家的环境标准还以法规的形式颁布，如欧盟的环境标准是以指令（directive）的形式颁布的，其拥有属于二级法律的地位，有的可以在欧盟国家直接适用，有的则优先于国内法律而适用，可以说具有直接的法律效力；再如美国《清洁空气法》（Clean Air Act）规定的大气环境标准(ambient air standard)也属于立法性规则，具有法律效力。然而，在我国，环境标准是由具有规章制定权限的行政主体经过一定的程序制定的一种规范性文件，其在性质上是否也属于“法”的范畴？如果是，那它属于法的哪一种形式，是规章吗？如果不属于法，那它到底是什么？环境标准与环境法之间的关系又怎样？再者，是否达标就合法，超标就违法？对于这些问题，学界有了一些主流的认识，但笔者认为存有诸多误会，有必要进行反思和补充。

一、对学界观点的回顾与评述

环境标准在环境法中的重要地位几乎得到学界一致的认同，这从所有的环境法学教材都有专章论述环境标准可以得到佐证，但是对其属性进行专门探讨的尚且不多，大部分学者都是较为简单的把环境标准视为环境法的渊源和环境法体系的组成部分。

（一）学界对环境标准属性的认识

1.违法性判断准则说

根据1999年修订的《海洋环境保护法》第73条和2000年修订的《大气污染防治法》第48条关于超标排污需承担限期治理和罚款的规定，有些学者便主张污染物排放标准是衡量排污行为是否合法的判定依据，[1]认为“超标即违法”。[2]

2.环境“法”肯定说

各类教材大都持此观点，如“我国的环境标准既是标准体系的一个分支，又属于环境保护法体系的组成部分”，[3]“环境标准是我国环境法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分”，[4]“环境标准虽不具有一般法律规范‘行为模式-法律后果’的框架机构，但具有同样的规范性、强制性，并经有权机关制定和颁布，是具有法律性质的技术规范，是环境法体系重要的组成部分”。[5]另外，黄明健教授[6]和吕忠梅教授[7]也大致持此观点。

3.环境“法”部分肯定说

该观点认为要正确认识环境标准的法律属性，必须具体区分环境标准的种类，不能笼统的说所有的环境标准都属于环境法的体系，都是环境法规。只有强制性的环境标准具备了法规的性质，方才属于环境法体系中不可缺少的组成部分，而推荐性环境标准则不属于环境法律体系的组成部分。[8]

4.环境“法”关联说

这种观点反对简单地把环境标准视为环境法体系的组成部分，认为纯粹的环境标准并不属于法的范畴，即不具有环境法规的性质，但与环境法规有着紧密的联系，它只有与相关的法律规范结合成整体才属于环境法的体系。依与环境标准相结合的法律规范的类别的不同，该学说又可细分为两种认观点：

（1）环境标准和环境标准管理法律、法规结合说。为了更好地认识环境标准的法律属性，王灿发教授引入了环境标准法的概念，即指关于环境标准及其管理的法律规范的总称，它是由环境标准管理的法律、法规和各种环境标准共同组成。“仅仅把环境标准作为环境法体系的组成部分是不全面的，因为环境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范，其本身不能确定自己的作用、效力以及违反标准要求的法律责任；它只有与关于环境标准管理的法律、法规结合在一起，才能构成完整的法律规范，因此，由环境标准管理的法律、法规和各种环境标准所组成环境标准法是我国环境法体系的重要组成部分的提法才是比较准确和完善的。”[9]

（2）环境标准与环境标准法律规范结合说。与前一观点相似，蔡守秋教授也引入了环境标准法的概念，但外延稍有扩大，指调整因环境标准而发生的社会关系的法律规范的总称，是有关制定、实施、管理环境标准的法律规范的总体，在外延上包括各种法规中有关环境标准的条文（如《环境保护法》第9条、第28条），以及有关环境标准管理的专门文件（如《标准化法》及其实施细则）。蔡教授认为，环境标准法是环境法的组成部分，而环境标准只有与有关环境标准的法律规定即环境标准法结合在一起，才能共同形成环境法体系中的组成部分，“如果没有环境标准法，环境标准就不可能进入环境法体系。”[10]与王教授的观点相比，蔡教授关于“环境标准法”的内涵和外延似乎更大一些，因为“法规中有关环境标准的条文”的外延比“环境标准管理的法律、法规”明显宽泛。从语义上分析，“法规中有关环境标准的条文”似乎包括了“环境标准管理的法律、法规”和其他与环境标准有关的法律规范——如援引环境标准作为其构成要素的准用性法律规范，譬如《大气污染防治法》第13条规定“向大气排放污染物的，其污染物不得超过国家和地方规定的标准”，——两个部分的内容。

5.环境“法”否定说

否定说认为，由于环境标准和环境法在内容和形式上存在差别，因此环境标准和环境法规各自独立、自成体系，环境标准不是单行法规，“强制性环境标准本身不属于法的规范，其具体适用需附于环境行政决定即公法上的判断……环境标准不具有判断或决定平等主体间是否存在环境妨害或者侵害的法的效力”，[11]并反对“超标违法”的说法。

（二）对上述观点的评析

以上各种对于环境标准法律属性和法律地位的观点，都在不同程度上揭示了环境标准的本质与特点，均具有一定的正确性，但另一方面，这些界定和分析还不够全面、准确，尚存在诸多研究的误区与不足，需要予以认真细致的厘清。

1.以偏概全：忽略对推荐性环境标准的分析根据《标准化法》及《标准化法实施条例》的规定，环境标准分为强制性环境标准和推荐性环境标准两类，其中，环境质量标准、污染物排放标准和法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准属于强制性环境标准，强制性环境标准以外的环境标准属于推荐性环境标准。可见，上述有些学者并没有就环境标准的两种类型分别展开有针对性的研究，而是把强制性环境标准等同于环境标准的全部，如上述的“环境法规肯定说”只分析了强制性环境标准，而漏掉了对推荐性环境标准的属性进行分析。

2.逻辑错误：误把“法”的重要或必要条件之“强制性”和“法定性”视为了充分条件“环境法规肯定说”和“环境法规部分否定说”的共同之处是以是否具有“强制性”和“法定性”来认定环境标准的法律性质和地位，这无疑有失偏颇。首先，就“法”的特征而言，“强制性”(或约束力)只是法的重要特点之一，但并非必要特性，因为法除了“强行性”规范外，还有部分“任意性”规范（包括授权性规范和指导性规范），[12]但我们决不能说这部分任意性规范就不属于法的内容。其次，退一步说，就环境标准而言，并非所有的环境标准都具有约束力和强制性，推荐性环境标准显然就不具有强制性的特点，按此观点自不属于法的范畴。再次，法必须由有权主体按照法定程序来制定和修改，其制定程序具有法定性，但反过来不能说凡是由法定主体按照法定程序制定的文件就是法，因为依据逻辑学原理，正命题成立其逆命题不一定成立，所以，以环境标准的制定具有法定性而认定其属于法的理由是立不住脚的，例如政府计划与规划的制定都具有一定的法定性，但规划与计划本身并不是法，其制定只是一种内部行政行为而已，无对外效力。

3.概念混淆：把“环境标准”混同于“环境标准法”“环境标准”通常是指“环境标准文件”，其本身并不无法律效力，但环境标准可被援引而成为法律规范的构成要素（下文将详细论述），从而使该法律规范成为规范性“环境标准法律规范”。“环境法规肯定说”和“环境法规部分否定说”把“环境标准法律规范”才具有的法律效力性等属性和特征张冠李戴的归于了“环境标准”本身，以致得出了“环境标准是环境法的渊源”、“是具有法律性质的技术法规”等错误结论。正如学者所言“环境标准与环境标准法的关系，有些类似于计划与计划法的关系”，[13]计划不是法而是内部行政规范性文件，计划法才是法的组成部分，同理，环境标准本身不是法，它不属于环境法的渊源，只有环境标准法才属于环境法的组成部分。

4.认识片面：简单地认为“达标合法” 和“超标违法”“违法性判断准则说”对于环境标准的认识误会最大，该说不仅把作为环境标准法律规范构成要素的环境标准看作了该法律规范本身，而且没有分别考虑民事、行政和刑事上之“违法性”的不同含义与构成要件，以及环境标准在判断民事、行政、刑事之“违法性”上的不同意义。对于环境民事违法，依据民事侵权理论，只要在不存在免责事由的情况下，民事主体的环境行为只要侵犯了他人的正当权益，并导致了人身与财产方面的后果，即构成了环境民事违法。“达标排污”，只要造成了损害后果，且不存在免责事由，则构成“民事违法”；反之就算是“超标排污”，只要没有构成实际的污染危害，也不构成民事违法，譬如超标排放噪音但如果没有造成扰民结果，则不构成噪声污染，当然也不需承担民事责任。可见，违反环境标准并不能成为环境民事违法的构成要件。对于环境行政违法，只需行政法律关系主体的行为违反了环境行政法律规范即可构成。于排污者而言，只要其违反了环境法和行政法上关于环境保护方面的有关规定，如违反环境影响评价的规定即构成违法。但对于环境标准，我国不同的法律文件对其法律后果的规定是不同的，“达标排污”一般“行政合法”，但“超标排污”，则可能违法也可能不违法，这要依具体排污行为的类别和相应的法律规定的不同而不同。

其一，可能不构成行政违法。按照《水污染防治法》和《噪声污染防治法》“超标排污征收超标排污费”的规定，超标排放污水和超标释放噪音且“扰民”，只需交纳超标排污费，而这只是一种经济上的负担或对受损环境的补偿[14]而已，并不构成行政违法。

其二，可能构成行政违法。按照《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》的有关规定，超标排污且不按时缴纳排污费，或未进行限期治理或限期治理未达标则构成行政违法。另外，按照《环境保护法》第37条，“未经环境保护行政主管部门的同意，擅自拆除或者闲置防止污染的设施，污染物排放超过排放标准”也构成行政违法。可见，超标排污只是构成“行政违法”的必要条件之一，而非充分要件。因此，无视环境法律文件的具体规定，笼统的讲“超标违法”是不准确的。对于环境刑事违法，就排污者来说，只要其排污行为构成了重大环境污染，并具有主观过错即可构成犯罪。通常情况下，只要发生了重大环境污染，其排污行为肯定是超过排放标准的，此时考察犯罪构成要件时可把重点放在其他要件的审查上。但是，反过来说，如果排污没有超标，就算造成了实际的环境损害，[15]追究其刑事责任则是明显不公平的，因为此时该行为往往不具有应受惩罚性和责难性。可见，达标排污不应构成环境刑事犯罪，而超标排污还需导致重大损害才构成犯罪，所以超标排污理应成为环境刑事违法的必要条件之一。

5.认识简单：错误的认为环境标准被准用性法律规范援引后，就自然成为了“法”有学者认为，既然环境标准因为被准用性法律规范援引而被赋予了法律效力，该被援引的环境标准规范就因而成为了法律。但，这是不对的，例如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第25条第6项规定，“违反规定破坏草坪、花卉、树木的，处50元以下罚款或者警告”。该项中的“规定”就可以指公园的规定，但这种“规定”是不可能成为法的。

6.缺乏深度：没有对环境标准文件本身的法律性质进行深入探讨综观前面的论述，有些学者对环境标准的认识总体上看比较准确，如认为“环境标准尽管具有法的“规范性”特征，但其不能自我确定其作用、效力以及违反标准所应承担的法律责任”，“环境标准本身不是法，单纯的环境标准自然也不属于环境法体系，环境标准和环境标准法律规范结合在一起才构成环境法体系的组成部分”。应该说这是目前为止对环境标准最为科学的认识了，但环境标准不是法，它到底是什么，其地位如何？对此，学者们似乎并没有继续深入研究下去。

二、环境标准法律属性和法律地位的界定

（一）相关概念辨析

1.环境标准文件

所谓环境标准文件，是指专门规定环境标准的具体内容的规范性文件，即通常所称的环境标准，[16]如《污水综合排放标准》（GB8978-1996）。环境标准文件的内容一般由制定主体、法律依据、目的、主题内容和适用范围、引用标准、术语定义、指标体系和数值限额（即标准值）、监测方法、附加说明(或附录)等部分组成。通常，对于环境标准的制定程序和必须依据的政策、法律效力、对不符合环境标准的行为应承担什么法律责任等内容，均不由环境标准文件自身确定，而交由有关法律规范来予以规定。可见，纯粹的环境标准并非环境法的渊源.

2.环境标准值

环境标准值即具体的环境标准限值，是指环境标准文件中规定的各类指标在不同标准级别中的具体数值，如，依1996年《污水综合排放标准》中附表2的规定，石油类污染物（序号6）的一级标准为10mg/L，其中石油为排放控制指标因子，“10mg/L”为该指标的排放标准限值，该级标准限值表明石油的一级污水排放标准为10mg/L。环境标准限值的大小规定了环境行为的界限，其值的大小无疑间接影响了排污者承担义务的程度，因此构成了环境标准文件的核心部分。所谓排污达标，即排放的污染物的浓度低于该级的环境标准值，而超标排污，即排放的污染物超过了该级环境标准值。要注意的是，有时我们所称的环境标准实际上指的是环境标准值。

3.环境标准法律规范

如果法律规范是以环境标准的制定、实施、监督等为内容，或者法律规范援引了环境标准作为其构成要素从而使得环境标准具有相应的法律意义，这样的法律规范就称为环境标准法律规范（环境标准法律规范的整体就构成环境标准法），依内容的不同可分为以下两类：

（1）管理性环境标准法律规范。这种规范又可分为两类，第一类是非专门性规范，指只就环境标准的制定等事项在环境法律文件中附带进行规定，如《环境保护法》第9条、10条，《大气污染防治法》第7条等。第二类是专门性规范，指专门以环境标准的管理作为该法律文件的主要内容，如《标准化法》和《环境标准管理办法》专门就环境标准的体系、类别、制定主体与权限、制定程序、实施等内容作了全面的规定。

（2）准用性环境标准法律规范。此类法律规范是指，援引环境标准作为该法律规范构成要素的条件、行为模式的法律规范，具体又可分为以下两类：a.作为该法律规范的“条件”，如《环境保护法》第28条，“排放污染物超过国家或地方规定污染物排放标准的企业事业单位，应当按照国家规定缴纳超标排污费，并负责治理……”；b.构成该法律规范“行为模式”的内容，在环境法中这类规范最多，如《水污染防治法》第36条，“排放含病原体的污水，必须经过消毒处理；符合国家有关标准，方准排放”。可见，准用性环境标准法律规范赋予了环境标准具体的法律效力，即遵守或违反环境标准需要承担什么样的法律后果，从而使得环境标准在环境法中具有了切实的法律意义。正如朱新力教授所言，法的渊源“最本质的含义是：该规范性文件是否具备法的一般特征，其中能否为法院适用是一条重要的判断标准。”[17]现实中，如果没有准用性环境标准法律规范，纯粹的环境标准在法院审判中并无意义，因此也不能独立适用。

4.环境标准制度

环境标准制度是有关规定环境标准的制定、修改、分类、分级、标准限值、法律效力、法律意义、适用和监督的有关法律规范与文件所组成的整体。从组成和结构上看，环境标准制度由以下三部分组成：

（1）环境标准文件，它主要规定了不同条件下各种指标具体适用的环境标准值，其构成环境标准制度的科学基础；

（2）管理性环境标准法律规范，它主要是规定环境标准文件的制订、修改、实施、监督等管理性事项；

（3）准用性环境标准法律规范，它具体规定适用环境标准的各种情形，环境标准因其而具有了法律的意义，这类法律规范是环境标准制度的关键和核心。由上观之可知，纯粹的环境标准主要只能作为环境管理、环境实验和环境工程的技术依据，在行政和司法中还可作为裁判基础的事实——达标或超标，但不能单凭环境标准就能判断排污行为违法与否，违法与否只能通过相应准用性环境标准法律规范才能判断。因此，环境标准本身不是“法”，自不属于环境法的渊源，只有环境标准制度才属于环境法体系的重要构成部分，才是环境法的渊源。前述部分学者未能明晰“环境标准”、“环境标准值”、“环境标准文件”和“环境标准制度”的差别和联系，如有学者把环境标准制度看成了一个由所有环境标准所组成的整体，[18][19]因而自不能对环境标准的属性有正确的认识。

（二）环境标准的属性——“行政规范性文件”（或称为“行政规范”）

要正确界定环境标准的法律属性和法律地位，除了不要和相关概念进行混淆外，更须对环境标准本体的制定主体、制定程序、形式体例、内容结构等方面进行深入剖析，并与法律、法规、规章进行全面的比较和考察，方能得出科学、正确的结论。

1.由具有规章制定权的立法机关制定和认可

依据《标准化法》第6条，《环境标准管理办法》第6条、8条，《环境保护法》第9条、10条，《水污染防治法》和《大气污染防治法》第6、7条等法律条文的规定，可知国家环保总局负责制定国家环境标准和总局行业标准，并负责地方环境标准的备案审查，指导地方环境标准管理工作；省、自治区、直辖市人民政府可对国家环境质量标准中和国家污染物排放标准中未作规定的项目，制定地方环境质量标准和地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。另外，根据《立法法》第71条、72条的规定，国家环保总局可以制定部门规章，省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方规章，据此似乎国家环境标准、地方环境标准、环保总局行业标准的性质就是“规章”（此时，已排除了“行政法规”的可能，因为行政法规必须由国务院制定和颁布）。但是，依据行政法原理，具有规章制定权的行政主体，除了可以制定规章外，还可以制定行政规章以外的“其他规范性文件”（也有的学者称之为“行政规范性文件”[20]，而有的学者称之为“行政规范”[21]）。因此仅凭环境标准的制定主体是具有“规章”制定权的国家环保总局和省、自治区、直辖市人民政府，还不能判断其到底属于“规章”还是“其他行政规范性文件”。

2.不经严格的立法程序

首先，就制定程序的依据而言，根据《环境标准管理办法》第11条的规定可知，[22]环境标准制定的程序依据是作为部门规章性质的《环境标准管理办法》，而非《立法法》和《规章制定程序条例》。其次，在具体的程序设计上，法律、法规和规章的有着一系列更为严格和特殊的立法程序。按照《国务院组织法》的规定，部门规章必须是经部（委、局）常务会议审议通过，以部（委、局）令的形式发布的。而根据《标准化法》的有关规定，国家标准由国家有关部门委托国家标准管理单位编制，国家有关部委审查批准，国务院标准化行政主管部门编号，国务院标准化行政主管部门和有关部委联合发布；行业标准由国务院有关主管部门组织编制、审批、编号和发布，其制定的起草程序和审查程序并不严格，由行政首长审批通过即可，况且许多标准也没有部门首长的署名。因此，从制定程序上看，现行发布的标准不具备部门规章的效力，更谈不上行政法规的层次了，不过与“行政规范性文件”的制定倒基本类似。从制定程序看，环境标准的地位不应是规章，更不是法规和法律，而只属于行政规范性文件罢了。当然，在现行行政立法比较混乱，并没有严格的正式程序之前，这个结论还不太具有说服力。换句话说，在行政立法正规化以前，仅通过制定程序还无法认定有行政规章立法权的行政主体所制定的环境标准到底属于行政规章，还是“行政规范性文件”。

3.内容构成和编排体例不同于行政规章

无论是法律、行政法规、地方法规、规章还是行政规范性文件，都含有必不可少的要素，且须采用法定的编排结构和体例形式，合理地配置其内部各组成部分，并把这些部分合理地组合起来，从而使之成为一个层次清晰、内在协调、结构紧凑的有机整体。

依习惯，现代成文法的组成通常包括三个方面的要件：

一是法的名称。

二是法的内容，包括规范性内容和非规范性内容两部分。规范性内容即法的规范，由条件假设、行为模式和法律后果组成其微观的规范结构。而非规范性内容即法中关于立法目的、依据和原则的说明、专门概念和术语的解释，关于适用范围和废止的规定，以及其他有关内容等。

三是表现法的内容的符号。就成文法的编排方式而言，一般由卷、编、章、节、条、款、项、目编排而成，具有较完整的宏观的体系结构。[23] 而就环境标准来说，虽然也由名称、内容和符号组成，但其内容部分通常由法律依据、目的、主题内容和适用范围、引用标准、术语定义、指标体系和数值限额（即标准值）、监测方法、附加说明(或附录)等构成。在编排体例上，采用诸如“1.…1.1……1.2……；2.…2.1……2.2……；3.……”的形式，而未采用法律的卷、编、章、节、条、款、项、目的编排方式。[24]可见，从宏观体系的内容和编排方式看，环境标准既不具有法律的有关内容，也未采用成文法的章、节、条、款、项、目的编排体例，而是采用了类似于“行政规范性文件”的体

4.没有法律规范的完整结构，也无独立的法律意义

作为成文法的“内容”，包括规范性内容和非规范性内容两部分，而其中的规范性内容，即法律规范的微观结构又由条件假设、行为模式、法律后果三部分组成，[26]而环境标准却无这样的结构。环境标准的规范模式不同于一般的法律规范，它采用的是一种数字与图表结合的表达方式，我们只有借助图表中的环境标准值，并结合该标准文件中关于分级分区的规定，方能得出各标准的具体内涵。譬如，依照1996年《污水综合排放标准》中附表2的规定，石油类污染物（序号6）的一级标准为10mg/L，结合该标准中关于分级的规定（4.1.3），可以推断出这样的规范：“凡1997年12月31日之前建设的单位，向设置二级污水处理厂的城镇排水系统排放污水的，其污水中石油的浓度不得超过30mg/L。”但是，这个规范只包含了“条件假设” 和禁止性“行为模式” ，我们不能从《污水综合排放标准》中找到或推导出任何关于遵守或违反该行为模式的“法律后果”的规定。也就是说，作为“规范”的排放标准只具有“条件”和“行为模式”的内容，自身并不规定“法律后果”，其“法律后果”被规定在援引该环境标准的准用性环境标准法律规范之中。譬如，《水污染防治法》第48条规定：“……排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的……责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款。”在这个规定中，我们便能得知违反排放石油污染物的环境标准的“法律后果”，即被“责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款”。这样，前述第48条可完整表述如下：“1997年12月31日之前建设的单位，向设置二级污水处理厂的城镇排水系统排放污水的，排污单位如故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，而排放的石油污染物超过30mg/L排放标准的，由县级以上地方人民政府环境保护部门责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款。”

可见，《水污染防治法》中的第48条属于准用性环境标准法律规范，其援用了《污水综合排放标准》作为其条件和行为模式的构成内容。这一结论可以推而广之，即污染物排放标准作为技术性规范，其只包含有“条件假设”和“行为模式”的内容，它自身并不规定遵守或违反该环境标准相应的法律后果，但可以被准用性法律规范援引而成为该规范的重要构成要素（主要构成“条件”和“行为模式”部分），其“法律后果”则由该准用性法律规范的其他部分予以规定。依法理，“法律规范应由适用条件、行为模式和法律后果三个部分组成，缺少其中任何一个部分就不成为法律规范”，[27]可见，整个污染物排放标准因其结构的不完整性，不应属于独立的法律规范，其属性自不属于行政规章更不属于行政法规。而“在一般情况下，多数行政规范（指行政规范性文件，笔者注）自身并不独立地具有完整的逻辑结构，而往往只是某个‘准用性’法律规范的条件假定部分、行为模式部分或法律后果部分”[28]。

比照得知，从规范的逻辑结构看，环境标准的性质应是“行政规范性文件”。进一步论证，把关于排污标准属性的上述结论应用到其他环境标准也是适用的，即环境标准在属性上不属于行政规章而属于“行政规范性文件”。

三、结语

在我国，环境标准是环境法中重要的技术性规范，它是由具有规章制定权限的行政主体经过非严格立法程序的法定程序而制定，内容构成和编排体例不同于行政规章，缺乏法律规范的完整结构（主要是缺乏“法律后果”部分）而无独立的法律意义，但可以被准用性法律规范援引（主要援引强制性环境标准，如质量标准和排放标准）作为该规范的构成要素（通常作为该法律规范的“条件”和“行为模式”部分），因而被赋予相应的法律效力和法律意义的行政规范性文件。尽管环境标准具有法的“规范性”特征，其中的强制性标准还具有“强制性”特征，但我国的环境标准自身并无法律效力，而只有被准用性法律规范援引后，方能被赋予实质性的法律效力与法律意义。在法院裁判中，单独的环境标准并不能作为法院定案——如判断排污行为违法与否——的依据，但此时的环境标准只能作为判断环境行为违法与否的事实依据——“超标”或“达标”，至于“超标”或“达标”的法律后果如何，以及需承担怎样的法律责任，则取决于援引该环境标准的准用性法律规范的具体规定了。也就是说，我们不能单纯根据环境行为的“超标”或“达标”，而直接判断该行为“合法”还是“违法”。环境标准本身不是法，自然也不是环境法的渊源，只有环境标准和环境标准法律规范结合所构成的环境标准制度才构成环境法体系的组成部分。环境标准体系中的排放标准可以作为排污收费等行政管理的依据，但它不能独立作为排污行为是否违法的判断准则，其违法与否必须把环境标准结合环境标准法律规范的具体规定才能做出正确判断，即达标不一定合法，超标也并不必然违法。




【作者简介】
杨朝霞，北京林业大学，人文社会科学学院法律系。


【参考文献】
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[15]现实中发生这种情况的可能性极少，可能情况之一是不同排污者排放的污染物累积后在某种特殊条件下（如自然事件或社会事故）发生化学变化而变成有毒有害物质而产生重大致损。
[16] 蔡守秋.论环境标准与环境法的关系[J]，环境保护.1995(4):22.
[17] 朱新力.行政法基本原理[M].浙江:浙江大学出版社，1995:22.
[18]蔡守秋主编.环境资源法学[M].北京:人民法院出版社，2003:172.
[19] 汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社，2006:201.
[20]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社，1999:171.
[21]叶必丰、周佑勇.行政规范研究[M].北京:法律等教育出版社，2002:33.
[22] 具体内容是“制定环境标准应遵循下列基本程序：a编制标准制(修)订项目计划；b组织拟订标准草案；c对标准草案征求意见；d组织审议标准草案；e审查批准标准草案；f按照各类环境标准规定的程序编号、发布。”
[23]周旺生.立法学[M].北京:法律出版社，2004: 334.
[24] 如以《污水综合排放标准》（1996年制定）为例，该标准采用的是“1.主体内容和适用范围：1.1主体内容……1.2适用范围……2.引用标准……3.定义……4.技术内容 4.1标准分级 4.1.1 排入GB3838Ⅲ类……执行一级标准……5.监测……6.标准实施监督……”的体例。
[25] 参见叶必丰、周佑勇.行政规范研究[M].北京:法律等教育出版社，2002:144.
[26] 张文显.法哲学范畴研究[M].北京:中国政法大学出版社，2001:49.
[27] 参见叶必丰、周佑勇.行政规范研究[M].北京:法律等教育出版社，2002:49.
[28] 叶必丰、周佑勇.行政规范研究[M].北京:法律等教育出版社，2002:158.