以检察室为载体延伸检察机关法律监督职能问题的思考

【出处】《法学杂志》2012年第3期
【摘要】检察机关是国家的法律监督机关，对基层司法执法活动进行监督是其法定职责。然而，当前检察机关缺少更多的在基层的机构设置，直接影响了检察机关法律监督职能的更有效发挥。在当前推进三项重点工作的背景下，检察机关应当以推进检察室建设为载体延伸法律监督职能，服务基层基础建设，维护人民群众权益。法律应当明确检察室的设置、赋予检察室独立的编制以健全基层司法体系，同时检察机关应明确检察室的职责地位，加强对检察室的物质人员保障，对其执法活动进行监督制约，促进其工作规范开展。
【关键词】检察室；法律监督；司法体系
【写作年份】2012年


【正文】

　　检察机关是国家的法律监督机关。法律监督是法律运行不可或缺的构成性机制，属于护法范畴，是维护法律统一正确实施的主要手段。[1]然而，当前检察机关法律监督作用发挥得不够充分，法律监督途径和渠道狭窄，无法对基层执法活动进行有效监督，也无法满足基层政权建设和广大人民群众的司法需求。近年来，检察室作为一项探索性的延伸法律监督职能的载体，在全国部分基层检察机关中方兴未艾。本文拟围绕检察室的历史沿革、重要意义及如何规范检察室的工作等问题进行讨论。

　　一、设立检察室延伸检察机关法律监督职能的必要性

　　以检察室为载体延伸法律监督触角是一次对检察工作理念、资源配置、结构功能、能力规模、执法方式的大调整。检察室的存在必须要有坚实的理论和实践基础，这样才能保证这项工作站得住、走得正、行得远。笔者认为，基层检察机关设立检察室的依据主要有以下几点：

　　（一）设立检察室是检察机关履行法律监督的需要

　　人民检察院是国家的法律监督机关。法律监督具有主体唯一性、手段专门性、对象特定性、效果法定性等特征。[2]检察机关行使法律监督权主要通过两项职能来完成：一是对诉讼活动的法律监督，包括刑事立案监督、侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督以及对民事行政审判活动的监督；二是行使办案权，包括职务犯罪侦查权、批准或决定逮捕权和审查起诉权。这些职能搭建起法律监督权的权力空间。随着我国经济社会建设的进步和法制的健全，社会公众的民主意识、法治意识日趋强烈，各种社会经济活动的利益诉求不断增多，对基层行政执法和司法不公的不满情绪不再压抑，来自基层的涉法信访案件大量增加。这些现实情况迫切需要与之相匹配的法律监督机制来维护社会和谐稳定。设置检察室为行使法律监督权开辟了更多的途径，是开展法律监督的必然要求。检察室扎根群众中间，改变了一直奉行的“上位监督”理念，使群众能够直观地理解检察工作，便于人民群众反应各个领域存在的不公正的现象，从而使检察机关掌握矛盾根源和基层社会活动的弊端，有针对性地开展法律监督工作，切实收到有监督和没监督不一样的监督成效。

　　（二）设立检察室有利于完备基层司法体系

　　从促进政权建设的角度看，设立检察室有利于健全具有中国特色的基层司法体制。在乡镇（街）一级的司法组织结构中，公安机关有派出所，审判机关有派出的人民法庭，司法行政机关有司法所，而检察机关在乡镇（街）级的司法组织系统中缺位，造成这一级的司法体制不健全。设立设置检察室符合当前我国的权力配置架构。《人民检察院组织法》第2条第3款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”最高人民检察院于1993年4月颁布的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》（以下简称《工作条例》）第4条规定：“乡（镇）检察室根据乡（镇）地域、人口、经济状况和工作需要设置。乡（镇）检察室的设置和撤销，由省一级人民检察院审批。”因此，检察室作为基层人民检察院的“派出机构”而设置，没有改变现有法律框架，属于体制内的改革，有利于与公安派出所、司法所、人民法庭共同构成乡镇（街）一级的司法体制，形成各司其职、相互配合、相互制约的基层政法工作良性运行机制。

　　（三）设立检察室有利于巩固基层基础建设，维护人民群众利益

　　深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是中央为维护重要战略机遇期的社会和谐稳定作出的重大部署。检察机关落实推进三项重点工作任务，必须要延伸触角，建立相应的平台和载体，补强检察机关推进社会矛盾化解、参与社会管理创新的“短板”，发挥法律监督的职能作用，把法律监督延伸到最需要的地方和人群，从而实现检察职能向前、向后和向下的有效延伸。开展法律监督工作向基层延伸活动，有利于强化检察机关的社会责任，积极运用法律监督手段维护人民群众的根本利益；有利于紧密结合基层的实际需要，疏导化解矛盾，推进社会管理创新，支持基层党委政府依法履行职责；有利于紧贴群众的司法需求，为群众提供全方位的法律服务，切实把“立检为公、执法为民”的宗旨落到实处；有利于认真倾听群众对政法工作的意见，不断改进执法作风和执法方式。

　　二、检察室的历史沿革

　　司法工作作为社会工作的组成部分离不开具体的社会环境和社会需求。检察室的出现和发展随着时代的变迁而消涨起伏，印证了司法职能必须与社会期待相适应才能发挥作用的普遍规律。通过考察可以发现，检察室大致经历了从自发设立到规范引领再到撤销调整最终又重新探索的发展轨迹。

　　（一）自发建立时期

　　自1982年始，一些检察机关自发在经济发达、人口稠密的乡镇派驻检察室，主要职能是发现经济犯罪线索和提供法律服务。当时适逢检察机关恢复重建后不久，业务设定和职能匹配尚处于摸索阶段，部门设置多样化，检察权的界定较为模糊，因此这一时期的检察室基本上无章可循，没有统一的规章制度。

　　（二）规范引领时期

　　改革开放以后，国家的各项管理工作围绕经济建设展开，基层检察室的职能设置有了明确的法律规定。1989年12月和1993年4月，最高人民检察院相继颁布《工作条例》，规定了六项职能，不仅有法律监督职能，还有侦查职能。各地检察机关检察室的设立蓬勃开展，但是也出现了权力范围过宽，管理工作跟不上，工作人员专业水平低，甚至越权办案、插手经济纠纷等问题。

　　（三）撤销调整时期

　　1997年《刑事诉讼法》修改后，检察机关侦查管辖范围发生变化，不再有经济犯罪侦查权。1998年检察机关教育整顿期间，最高人民检察院要求撤销税务检察室，暂不新设乡镇检察室。2001年3月，中共中央办公厅印发中央编委提出《地方各级人民检察院机构改革意见》，随后，各地检察机关对乡镇检察室予以调整或撤销。

　　（四）重新探索时期

　　2006年以来，特别是中央下发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》后，各地检察机关适应形势的要求，又以乡镇检察室的建设为载体，逐步探索服务大局的新模式，各地检察机关检察室建设逐步恢复。2009年，各地检察机关从维护和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题出发，大力加强和规范了检察室的建设。2010年10月份，最高人民检察院印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对检察室的建设给予了肯定。

　　三、当前检察机关检察室设置和开展工作中出现的问题

　　（一）法律地位不明确，实践中很少有独立的编制

　　检察室多为检察院内设机构的附属部门，在检察机关内部的地位低于其他职能部门，从属于某一个或某几个职能部门，没有独立的人员编制，其工作人员来源于其他职能部门，流动性较大，直接制约了具体工作的开展。

　　（二）类型多样，设置标准不统一

　　检察室的建立和发展尚处于摸索试验阶段，其工作模式和设置区划不统一。从工作实践来看，大体有派驻式、巡回式、依托式三种类型。派驻式是最为严格意义上的检察室，基层检察院通过设置在街道的检察室履行检察职能，管理检察室的部门与检察院内设业务部门并列，受检察院直接领导。巡回式是在机构编制、人员经费无法解决的情况下采取的折衷办法，基层院指派干警到各个街道社区开展检察工作，受指派的干警按照固定日期依次到不同的街道社区“坐班”。依托式是在不增设派出机构、不指派专门干警的情况下，依靠街道社区综合服务中心，通过检察院内设部门分片联系，以服务中心为平台，开展举报线索受理、法制宣传教育、轻微刑事案件调解等工作。

　　从以上情况看，检察室的类型不一，没有统一的模式标准，实践中各行其道，不利于维护法律监督工作的严肃性和权威性，职能履行的效力也得不到保证，只能停留在实践摸索和经验回顾的层面。例如巡回式和依托式检察室，从岗位设置到人员配备都带有流动性，即岗位不固定、人员不固定，造成工作上衔接困难，长效机制难以建立。

　　（三）检察室与基层检察院各内设机构的关系不明确

　　检察室与基层院内设机构的关系不明朗，权责划分不清晰，目前主要存在两种关系，一种是下属关系，即检察室是某个职能部门的派出机构，检察室的人员和业务都归该职能部门管理；另一种是并列关系，即检察室是基层院的内设机构之一。下属关系的检察室违背了设立检察室的初衷。延伸法律监督触角，促进检力下沉，不是延伸某个职能部门的触角，也不是某个职能部门的检力下沉；而是整个检察机关的触角延伸和检力下沉。所以，下属关系的检察室存在根本的不足。并列关系的检察室则具有较大的优势，但是在实践中这种模式需要编制等方面的保障，实行的难度较大。因此，检察室与其他业务部门的关系成为基层检察机关很难处理的一个问题。

　　四、完善检察机关检察室的设想

　　检察室作为检察机关延伸检察职能、服务基层基础建设的探索性产物，既具有理论基础，同时也具有较强的现实需要。推进检察室的建设，应当从法律层面、制度层面和实践层面加以规范和保障，使检察室真正发挥应有的职能作用。

　　（一）立法明确法律地位，给予独立的编制

　　《人民检察院组织法》第2条第3款规定经过本级人大常委会批准，可以设置派出检察院，但是没有规定可以设置派出检察室。最高人民检察院于1993年4月颁布的《工作条例》规定，乡（镇）检察室的设置和撤销，由省一级人民检察院审批。《指导意见》第10条规定：检察室的设立、更名和撤销，应报省级人民检察院审批。检察室在检察系统的内部规定中有设立依据，但是没有法律上的依据。最高人民检察院的规定属于工作制度层面，不是法律层面。与此不同，《人民法院组织法》第20条规定，基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭；人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。人民法庭的设置已纳入基本法范畴，有法律的明确规定。检察室没有上升到法律层面，是立法的不完善。建议立法将检察室作为人民法庭的对应机构而设置，形成相互监督制约的基层司法运作机制。

　　检察室应当具有独立编制，不能隶属于检察机关的某个职能部门。检察室行使最基层的法律监督权，其工作对象有别于检察院其他内设机构。检察室与派出检察院虽然分属不同的法律概念，但是两者有相同之处，有的派出院本身就是由检察室转化而来。尽管检察室不享有派出院所拥有的完整意义上的检察权，它的职能具有一定的复合性。在基层社区，要面对各种各样的现实问题，某一项检察权不足以应对基层社会发生的各种事态。检察室工作的综合性要强于其他内设机构。所以，检察室的工作人员要具备各种业务素质，体现出综合性的特点。给检察室以独立编制，有助于培养从事社区检察工作的综合性人才，并逐渐建立较为稳固的社区检察工作队伍。

　　（二）明确检察室的职能和开展工作的原则

　　法律监督职能是检察工作的生命力。检察室工作作为检察工作的组成部分当然应以开展法律监督为第一责任。如果仅仅履行综合治理、法制宣传、法律咨询、犯罪预防等派生性职能，就失去了延伸法律监督触角的原义。基层政府部门和基层司法机构在众多执法主体中占大多数。然而，对这些基层政权组织的法律监督工作始终薄弱，几乎没有检察机关的专门监督。检察室应当担负起监督基层政府组织的行政执法和基层司法部门的诉讼活动的重任，这对于促进依法行政和建设法治国家具有重要意义。

　　检察室应当依托街道社区综合服务中心的平台，参与构建社会“大调解”体系。邻里纠纷、亲友之间的纠纷、家庭矛盾引发的纠纷以及轻微刑事案件是基层社区经常发生的矛盾问题。检察机关参与化解社会矛盾、实施轻微刑事案件检调对接是法律监督的形式之一。检察室要加强与司法所和诉讼服务工作室的协作配合，共同调处矛盾纠纷以及轻微刑事案件的和解。

　　检察室应当密切与公安派出所的联系，建立派出所执法信息共享机制。以联席会议、执法信息定期通报、定期走访、信息网络互联等方式实现检察室对派出所执法情况的掌握，为落实法律监督职能奠定基础条件。在信息网络建设无法健全的情况下，更要发挥联席会议及走访调查的作用，与派出所多开展联合性的工作，在共同执法的过程中发挥监督作用，确保法律政策正确贯彻实施。

　　检察室应当加强与人民法庭的联系，对诉讼中的违法问题进行法律监督。对民事行政案件的法律监督属于事后监督，往往要通过受理当事人的申诉才能启动民行抗诉程序。检察室工作在基层社会，应当发挥接触群众多、接触案件广的地缘优势，对已经反映到检察室又向人民法庭提出诉讼的案件，要跟踪调研，变事后监督为实时研判，通过受理当事人反应的司法不公问题，找准监督对象，及时向人民法庭反馈相关社会信息，协助审判部门做好当事人工作；必要时，可以商请审判部门共同研究解决群众反应的问题，保证诉讼顺利进行。

　　检察室应对社区矫正工作实施法律监督。监外服刑人员的管理始终是刑罚执行的薄弱环节，失控漏管现象时有发生。检察室可以通过社区居委会了解社会服刑人员的基本情况和矫正内容，监督执行机关落实矫正措施。对于没有按期参加社区矫正的服刑人员要向执行机关发出检察建议，确保社区矫正制度发挥实效。

　　（三）由最高人民检察院规范设置标准和管理规范

　　最高人民检察院的《指导意见》着重阐明了“延伸法律监督触角、促进检力下沉”的意义和指导思想，但是在组织形式和工作职责方面规定得较为原则，尚未形成检察室设立、运行的制度体系。为了提高检察室工作规范化程度和实效，最高人民检察院应当规定检察室的设置标准和管理规范，指导各级检察机关做好社区检察工作的机制建设。

　　1．要明确检察室与行政区划的关系。以城市为例，基层行政区划以街为单位，检察室是与每个街对应还是与几个街对应；或者是按照整个城市的人口分布，以人口数量为准设置检察室；或者是根据某个区域的交通条件和经济发展状况设置检察室，矛盾纠纷的多少与这两者成比例关系。比较可行的方案是，检察室与每个街道组织对应。行政区划的划分本身就具有合理成分，有权决定行政区划的机关是在掌握了划分的科学依据后才做出划分的，检察机关没有必要自行设定检察室设置的区域标准。并且，随着经济社会的发展，行政区划也不是一成不变的，而是根据现实的经济社会环境适时调整，检察室自然也会跟着这种调整而变动，保证不失其设置的合理性。

　　2．要建立与社区检察工作相配套的制度规定。每一项检察工作有序开展，离不开操作性较强的实施规范，社区检察工作当然也不例外。检察院应当针对这项工作的性质和特点制定相应的工作制度。例如，《检察室工作细则》要明确检察室的设置地点、工作场所、硬件设施、人员配备以及工作职责和程序、绩效考核等；《检察室工作人员岗位责任目标》规定工作人员的履职责任、工作内容和标准以及奖惩评价；《社区检察联络员工作办法》应规定联络员的选聘条件和程序、聘任期限、权利义务、工作内容和方式；《社区检察工作联席会议规则》应规定联席会议的作用、参会单位及人员、召开会议的日期、议题范围、会议形式等；建立《检察室工作日志》，详细记录每天发生事项的处理情况，形成工作台账，做到情况清、底数明，为深入细致地做好检察服务工作奠定基础。

　　3．要统一职能设置。各地检察室工作职责不统一，有的以化解社会矛盾纠纷为主，有的以接待来访和普法宣传为主。最高人民检察院应当出台专门文件，统一检察室的职能，并突出法律监督的工作任务。以《指导意见》规定的7项工作职责为基础，进一步向检察室授权，强化职责，如对行政机关的派出机构的执法活动进行法律监督，对基层政府组织是否依法办事进行法律监督，对经授权行使行政权力的其他单位是否依法办事进行法律监督；加强对诉讼中的违法问题进行法律监督，如对派出所的执法办案活动和人民法庭的民行审判活动开展同步监督等。总之，凡是检察机关其他内设机构不行使法律监督权的其他事项，都归检察室履行监督职责。

　　（四）加强对检察室工作的制约。检察室的职权内容具有复合性，涉及控申、预防、监所、民行、批捕等方面的工作。检察室的工作应当侧重于区域政权建设和社会管理，不能替代基层院其他内设部门的执法职能。检察室的职能也不是内设部门职能的分解合并，而是一种独立的职能，是原有部门职能的延伸，并不与其他内设部门的职能相抵触。在涉及具体业务工作方面，仍要归口相应的职能部门办理，如信访处理、社会服刑、提请抗诉、职务犯罪预防、立案监督等。检察室主要体现能动司法的要求，主动发现问题，协助其他内设部门或者其他单位研究解决问题。检察室要置于人大监督之下，主动邀请人大代表视察检察室的工作，深化检务公开。检察室要接受群众的监督，走群众路线，听取群众对检察室工作的要求和期待，通过“检察服务信箱”的形式吸收群众对检察室提出的合理化建议和利益诉求；还应公布监督电话，随时接待反应检察室存在问题的群众。检察室要接受其他单位的监督，定期征求驻街法庭、公安派出所、司法所以及其他基层行政执法机关的意见和建议，在协助其他单位开展社会治安综合治理过程中，要做到帮忙不添乱，找准位置，立足检察职能，服务工作大局，坚决防止超越职权、大包大揽，杜绝工作失范和无所作为两种误区。




【注释】
课题组成员：天津市人民检察院韩庆祥、白春安；天津市河北区人民检察院韩东、王晓军、孙迅、王国荣、付传伟、张序、赵皙。课题执笔人：张序、白春安。
本课题系天津市检察机关2011年重点课题之一。
[1]张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第287页。
[2]张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第71页。