高效司法视野下民行检察监督程序启动主体的思考

【出处】正义网
【关键词】高效司法；民行检察监督；启动主体
【写作年份】2011年


【正文】

民事行政检察监督程序，是指人民检察院依法对人民法院的民事、行政判决、裁定是否正确以及诉讼活动是否合法进行监督的过程。作为法律监督程序的一种，民事行政检察监督程序的启动、运行和终结均应以明确的法律作为依据。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对于民事行政检察监督只有原则性的规定，有权力定位而无程序保障的现状使得监督权略显苍白，在一定程度上影响了民行检察工作的开展。

一、问题的提出——法律缺位带来的监督难题

（一）实践中的两种困境

民事行政检察监督程序的启动主体是指对裁判已经发生法律效力的民事、行政案件，有权提请检察机关进行审查监督的主体。我国检察机关对法院民事、行政诉讼活动的监督主要是通过审查具体案件来实现，而现行监督程序的启动主要依靠当事人申诉。这种惯用的启动机制决定了监督程序具有事后性和被动性的特点。实践中，可能会因此陷入两种困境。

1、对当事人未申诉的案件发现错误如何处理的问题

实践中常会遇到这样的情形：当事人针对某一案件的生效判决提出申诉，承办人在审查过程中发现与本案相关的还有另外几个生效裁判，审查后发现：存在错误的不是当事人提出申诉的判决本身，而恰恰是之前的另一份判决。在当事人没有对其提出申诉的情况下，检察机关能否可以主动针对以前的错误判决进行监督？

2、对发现确有错误的案件是否准许当事人撤回申诉的问题

实践中还有另外一种情形：当事人针对某一案件的生效裁判提出申诉，承办人经审查发现原审裁判存在错误应予抗诉，而此时申诉人提出了撤诉的要求，检察机关是否应予准许？

要回答上述问题，首先需要明确谁有权启动民行检察监督程序。

（二）现行的法律依据

1、民事诉讼法中之规定

《民事诉讼法》第十六章专门规定了“审判监督程序”，民行监督的对象包括法院的民事、行政审判活动，理应纳入本章予以立法。但梳理本章内容之后不难发现：所谓的“审判监督程序”其实质上规定的是“再审程序”。虽然其中第187条至第190条规定了人民检察院的抗诉权，但也只能表明人民检察院有权启动再审程序，对于民行检察监督程序本身却只字未提。诚然，民事诉讼法应致力于规范法院和其他诉讼参与人的诉讼关系，检察机关的法律监督程序不应作为民事诉讼法的主要内容，但多年来始终没有其他法律进行补充和完善。法律赋予检察院对民事、行政审判活动进行监督的职责，却又不为这种职责的履行制定相应的程序，应该说这是立法的疏漏[1]。

2、司法解释之规定

2001年高检院出台的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《办案规则》）是迄今民行检察部门唯一可以参照的统一性程序规范。《办案规则》第四条规定：“人民检察院受理的民事、行政案件，主要有以下来源：（一）当事人或者其他利害关系人申诉的；（二）国家权力机关或者其他机关转办的；（三）上级人民检察院交办的；（四）人民检察院自行发现的。”由此可见，《办案规则》将民行监督程序的启动主体界定为三类：当事人或者其他利害关系人；国家权力机关或者其他机关；人民检察院。

笔者认为，《办案规则》对启动主体界定的合理性值得探讨，归根结底还需从理论上厘清民事行政检察监督权的性质。

二、关于现行民行检察监督程序启动主体之反思

（一）实践效果之反思

《办案规则》本着广开案源的思路，当事人或者其他利害关系人、国家机关和检察院均可以成为启动民事行政检察监督程序的主体。但实践中当事人申诉才是启动民行监督程序的一个重要途径，也可以说是实质途径。然而，当事人申诉的启动机制并没有带来大量的案源，监督并没有达到预期的效果。主要体现在以下两方面：

1、监督数量与法院审判数量悬殊很大

随着经济社会的发展，民事、行政审判活动已经成为法院审判活动的重点，案件数量逐年攀升，一个经济不算发达的基层法院的基层法庭一年审判案件也在百起以上，与之相对的是，检察院却面临“抗诉荒”，有的基层院一年连一件抗诉案件也没有。如此巨大的数量差距表明民行案件到检察机关的申诉率很低，启动监督程序的次数与法院审判数量悬殊，监督的力度和规模有限。

2、监督的效率性与公正性不相协调

效率和公正是法律所追求的正义的重要组成部分。实践中，各地办理民行抗诉案件一般包括受理、立案、审查、提请抗诉、抗诉五个阶段。天津检察机关曾对抗诉案件办理的期限做过调查统计，发现平均办案周期约为8个月，最长办案周期为19个月，最短办案周期为3个月。经过基层院建抗、分院提抗、市院抗诉三个程序的平均周期为约为10个月，经过分院提抗、市院抗诉两个程序的平均周期约为6个月，市院直接受理抗诉的平均周期约为4个月。[2]如果再加上法院的再审时间，抗诉案件最终获得宣判往往都要超过一年或者更长的时间。低效率的监督很难真正保证公平正义的实现。这种状况的产生与现行办案模式密不可分，但从监督程序启动的源头上说，也存在一定的问题。启动监督需要当事人申诉，审查依赖于收案后调阅法院审判卷宗的情况，被动性的监督启动机制决定了监督过程很大程度受外部条件的制约，也注定了办案周期的漫长。

（二）立法基础之反思

1、民行检察监督不是公权力对私权利的直接干预

一直以来，理论界对我国检察权的性质存在不同的认识，对民事行政检察职能存在的正当性也有不同的声音。反对民行监督存在的学者普遍认为：民事诉讼法属于私法的领域，国家一般不应干预或尽可能少干预。检察院对法院民事审判活动进行监督是公权力对私权利的干预，既违背了当事人意思自治的原则，又有损于司法独立和司法权威。为规避这种质疑，《办案规则》和办案实践都将当事人申诉作为民行监督程序启动的首要要件。

笔者认为，民行检察监督并不是公权力对私权利的直接干预。检察机关是我国宪法定位的法律监督机关，享有法律监督权。这种法律监督职能体现了上下位国家权力之间的权力监督关系，高于任何具体的诉讼分工职责。[3]民事行政检察监督作为法律监督权的一项权能，是国家为实现对法院审判权进行监督而设立的一项专门职能，其意义在于对民事、行政诉讼中法律的适用、执行以及被遵循情况进行合法性控制，其本质是公权力对公权力的制约。因此，民行检察监督的对象是法院对民事、行政案件立案、审判和执行的诉讼活动。虽然这种监督的结果可能会影响到当事人的利益，但这种影响和以公权力干预民事诉讼，侵害当事人意思自治权利的行为有着本质的不同。一般来说，当事人是在自力救济不能够保护其合法权益的情形下才起诉至法院，以求通过审判机关公权利的介入，使得自己的民事权益得到保障。但是，如果法院的裁判是基于程序违法、适用法律错误等问题而做出，那就不仅损害了法律的公正和权威，不利于私权的保护，还有负于公众对司法的信赖。

2、人大对司法的监督不应是个案监督

在我国，国家权力机关是指各级人民代表大会，而实践中人大启动民行监督的具体方式一般是由人大代表向检察机关转办案件。这种监督往往源于当事人一方的上访，实质上是人大的个案监督。虽然《宪法》规定了人大对司法机关的监督权，[4]但笔者认为人大的监督不应该是对个案的具体监督。

首先，人大是立法机关，其监督的性质是宪法监督。换言之，人大对法院的监督只能是法院的整体工作以及法官的执法行为，而不是监督法官办理的具体个案是否正确。其次，人大对个案的具体监督违反了职业分工的原理与要求。因为司法评价具有法律性和专业性，法官的判决与裁定是否正确，只能由司法内部的机构和专业人员来进行评价。为此，法律设计了内部的上诉审程序和再审程序，外部的民行检察监督程序。个案的法律监督职能已经分配给专门的法律监督机关即检察机关来履行。最后，从实践操作的层面来讲，人大代表转办的案件完全可以由当事人自行到检察机关申诉。当事人申诉的条件相当宽松，只要准备符合形式要求的申诉材料即可。人大代表遇到个案上访的人员，可以采取引导申诉的方式为其指明合法的救济途径。

3、法律监督权并非等同于司法权

《办案规则》虽然规定了人民检察院可以自行发现线索启动监督程序，但将其放到第四条的最后两项，且对具体启动程序也没有规定，在实践中难于操作。

笔者认为，《办案规则》之所以这样规定，是由于没有充分认清法律监督权的性质。司法权的一个重要特征是消极性，对于法院而言就是要坚持“不告不理”的原则。但检察机关享有的法律监督权并不等同于司法权，两者最突出的一点区别就是法律监督权应该是一种积极的国家权力。因为监督的本意是察看和督促，只有积极的行为才能行使监督的权力。综观我国现有的所有关于监督的专门性立法，均赋予了监督机关主动监督、积极监督的职权。[5]民行监督实际是对法院诉讼活动的监督，如果检察机关不能主动了解和掌握法院的诉讼活动，仅仅依靠当事人申诉，那么监督永远处于被动，监督的预期效果也不可能达到。

三、高效司法视野下民行检察监督程序启动主体之重构

（一）启动权之配置

1、强化法律监督权，确立人民检察院在启动民行检察监督程序中的主导地位

基于宪法赋予的法律监督权，检察机关在民行检察监督程序的启动环节应该处于主导地位。首先，这是由法律监督权的性质所决定。如前所述，只有积极的行为才能有效地行使法律监督权，这也是监督的本意必然包含的内容；其次，这与设计民事行政检察监督制度的目的相契合。维护司法公正、司法权威和法制统一，维护国家利益和社会公共利益，保障国家法律统一、正确实施，这是民事行政检察的最终目的和不懈追求；最后，这符合民行检察监督发展完善的方向。根据宪法的原则性规定，法律监督是对法律实施的全面监督。具体到民行监督领域，监督的范围既包括法院审判的过程，又包括立案、执行的环节，监督的时间也应该与诉讼的过程同步。但按照现行法律规定，检察院对民事诉讼的监督主要是抗诉，只限于诉讼监督、事后监督，实际上把宪法赋予检察院的权力给删节了，显然是不合适的。[6]未来民行检察监督的发展方向应该是拓展监督的范围，完善监督的方式，加强监督的主动性。

2、保障当事人的申诉权，明确当事人启动民事行政检察监督程序的辅助地位

当事人成为民行检察监督程序启动主体的正当性来源于宪法赋予的申诉权。《宪法》第四十一条规定了公民享有监督权，申诉是一项法定权利。对于民事、行政案件而言，当事人向检察机关申诉是其合法的救济途径，也很有可能是法院之外最后一道法律救济的屏障。但笔者认为，当事人申诉不应在民事行政检察监督程序的启动环节成为主导因素，其作用应是辅助检察机关履行其法律监督的职能。理由在于：民事行政检察监督程序虽然是一种诉讼监督程序，但其又与诉讼程序本身不同。在民事诉讼中，当事人处分原则是基本原则，职权主义只是例外，诉讼程序的启动、推进、终结均应以当事人为主导；而在民事行政检察监督程序中，职权主义应是基本原则，当事人的处分原则为例外。如果有当事人申诉，检察机关要积极监督；即使没有人申诉，如果检察机关自己发现了法院裁判或诉讼活动中的错误也要积极的监督纠正，因为这是检察机关的权力和职责，有错不纠的消极行为就意味着渎职。

（二）启动程序之规范

1、检察机关依职权启动监督程序之方式

笔者认为，民行检察监督应坚持“全面监督、谨慎抗诉、善用建议”的原则，在民行监督的程序设计上可以采用“宽进严出”的思路。即应该拓展监督的范围，保障检察机关在监督过程中享有充分的手段和自由的时间。检察机关依职权启动监督程序可以采取以下几种方式：

一是参与诉讼。这是检察机关依职权启动事中监督的方式。但基于检察机关的性质和民事诉讼法的基本原则，检察机关参与诉讼一般应限于涉及国家利益和社会公共利益的特别重大的案件，不得随意进行。对于由其他主体提起的涉及公共利益的案件，检察院应当有权决定是否派员参加诉讼。至于案件线索的来源，可以是法院、当事人提供，也可以是由检察机关主动发现。

二是抽调卷宗。由于对原审案卷进行审查是检察院民事行政诉讼监督中最主要的审查方法，调阅法院审判卷宗是开展民行诉讼监督的基础，特别是审判副卷对了解原审法官裁判思路具有重要作用。因此建议立法明确赋予检察机关定期调阅法院一定时期内归档正、副卷宗进行抽查的权力，抽查的结果由检察机关予以通报或公示。

三是自行立案。这种方式适用于解决本文开篇提出的第一种困境。检察机关自行发现案件可能存在错误，需要进行监督的，可以采用直接立案的方式。但自行立案应有严格的审批程序，建议由主管检察长批准后方可立案审查。

2、当事人依申请启动监督之要求

当事人申请抗诉启动的是对法院个案的事后监督，这种监督的结果有两种：一是经过审查发现法院的裁判存在错误，应予以纠正来维护司法公正；另一种是经过审查认为法院的裁判正确，应予维护来树立司法权威。鉴于当事人启动民行检察监督程序并不一定会直接导致抗诉的结果，检察机关对案件进行实质审查后才会决定是否启动再审程序，因此，检察机关对于当事人的申诉只需进行形式上审查即可。只要当事人提交的申诉材料形式上符合规定，案件就应该自动进入民行检察监督程序。如果案件经审查发现生效裁判存在错误，而当事人又申请撤回申诉的，是否准许应视具体情况而定。若错误达到抗诉标准，检察机关应不予准许；若错误不影响判决结果，检察机关应准予撤诉，但仍应以检察建议的形式向法院提出纠正意见。

鉴于维护生效裁判所确认的社会关系、社会秩序稳定性的要求，也达到督促当事人及时行权的目的，建议立法适当限制当事人要求启动民行检察监督程序的期限。比如：规定当事人向人民检察院申请启动民行检察监督程序的期限应在裁判生效之日起两年内。




【作者简介】
王良琪，单位为安徽省滁州市南谯区人民检察院；邓见阁，单位为安徽省滁州市南谯区人民检察院。


【参考文献】
[1]段厚省：《当前民事行政检察监督中存在的问题和对策思考》，载《犯罪研究》2003年第2期，第66~70页。
[2]肖晓峰：《效率与公正：直辖市民行检察监督方式选择——以天津市人民检察院民行抗诉案件（2007—2008）为分析样本》，载《民事行政检察监督难点与对策研究》，法律出版社2009年7月第1版。
[3]周虔：《检察法律监督职能新探》，载《法制与社会》2008年第8期，第181~182页。
[4]《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”
[5]主要的专门性立法有：《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《审计法》、《银行业监督管理法》等。
[6]张建升：《立足宪政体制合理配置民事行政检察权——民事行政诉讼中检察权配置问题专家研讨会综述》，载《人民检察》2005.9（下），第14~17页。