检察机关提起环境公益诉讼初探

【出处】正义网
【关键词】检察机关；环境公益诉讼
【写作年份】2011年


【正文】

毋庸置疑，环境公益诉讼面临的最大难题是缺乏明确的法律支持。现行民事诉讼法将民事诉讼原告限定为“直接利害关系”当事人，这限制了与环境公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其它组织、社会团体不能对公益环境利益提起诉讼。即使个人提起环境公益诉讼，也存在诉讼难度大、成本高、收集证据难等诸多“拦路虎”。因此，究竟由谁来当“原告”成了环境公益诉讼当前最急待解决的问题。笔者认为，检察机关可以作为适格的原告提起环境公益诉讼。

一、检察机关提起环境公益诉讼的必要性

在侵害国家和社会公共利益等违法案件日益增多，而我国目前相应的法律制度又不健全的情况下，检察机关作为一个代表国家的独立拥有法律监督这一专门职能的国家机关，有必要，更有义务介入到公益诉讼中去，以切实维护国家和社会公共利益。

1、环境保护不利，环保案件频发。随着工业化大生产的不断发展，加上人们对生态环境保护的漠视，环境的破坏达到了十分严重的地步。环境污染已经成为威胁人类生存和可持续发展的重要问题，其影响和后果不仅阻碍人类生产活动和经济发展，而且直接造成不特定多数人的人身、财产遭受重大损害。

2、受害群众救济成本太高。传统的民事侵权行为中，侵害者与受害者双方的力量基本可以保持平衡，而这类公益性民事侵权行为中，侵害者往往是高度组织起来的大公司、大企业或者从事公共事业的团体、机构，而受害者却是分散的社会公众。这种差异往往迫使受害者不敢寻求司法救济，即使提起诉讼，也会因为对方在信息资源、证据掌握和人力、财力上的优势而屈服。

3、环保部门执法手段有限。根据我国现有执法体制，行政机关虽然承担了国家机器运转的绝大部分职能，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限，手段与职能之间距离很大。这种现象在国有资产管理领域如此，在环境管理领域更是突出。从目前实际情况来看，检察院以公诉人身份介入环境公益保护十分必要。

4、检察机关介入环保案件效果明显。检察机关作为国家法律监督机关，当有严重侵害我国国家和社会公共利益的行为发生时，检察机关理所当然地应当履行法定职责，在符合法律规定的前提下，以适当的方式主动介入。对由于环境污染等公害事件而给不特定多数人造成损失的案件或者是有可能造成公害的事件，检察机关及时介入，一方面可以对造成的损害进行补救，另一方面，可以防患于未然，避免损害结果的发生。例如，自1997 年河南方城检察机关就国有资产流失提起公诉以来，全国各地检察机关提起类似的民事诉讼数百起，其中，河南省各级检察机关共提起此类民事诉讼近百起，法院已经判决的70余起，检察机关全部胜诉。在已判决的70多起案件中，所有败诉的被告，无一上诉。检察院提起民事公诉的积极效果令人刮目。

二、检察机关提起环境公益诉讼的合理性

1、检察机关提起环境公诉符合检察职能。随着市场经济的不断发展，在民事诉讼中奉行单纯的当事人主义已不适应形势的需要，对涉及公共利益的民事案件，更多的应体现国家的宏观干预。在我国，检察机关因超然于当事人双方，无疑最适合充当代表国家公权干预特定民事诉讼的角色。检察官的活动以公诉为中心，而且主要是刑事案件中的公诉活动，但其职能不限于刑事公诉，他还可能从事与其代表国家、维护公益、维护法律秩序的职能相适应的其他活动，尤其是在涉及国家利益、社会利益、特定或不特定多数人的利益的案件中，有些国家的检察机关根据法律的授权，可以作为国家、社会及公益的代表向法院提请诉讼。最高人民法院研究室处长曹守晔、中国政法大学教授韩象乾在接受有关媒体采访时表示，公益诉讼过去讨论较少，现行法律中也无任何规定，但顾名思义，它是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。它的主体只能是国家机关，在我国就是检察院，即检察院代表国家提起。

2、检察机关提起环境公诉是环保领域的现实需要。在现实生活中，许多环境污染行为没有直接侵犯特定的公民、法人或组织的权益，“直接利害关系”或者“直接受到损害”的条件，往往使得无人享有诉权。即使法律赋予公民起诉权，也常会个人因不知、不能或不敢等种种原因而不起诉。环境行政部门又往往缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足，致使许多环境违法行为长期得不到有效制止。四川雁江区清水河污染案就十分典型。当地环保局虽然可以要求污染企业限期停产整改，但对逾期不改者，依法没有独立的强制执行手段；即便报请政府关停或者申请法院执行，实际效率大多极其低下。受害农民与污染企业交涉无果，担心胜诉无望，加之诉讼费用的负担，致使无人起诉。雁江区人民检察院知情后，对污染问题严重的8家石材厂分别下达了检察建议书，要求企业对治污设施进行整改，并将整改情况报送该院。作为国家公诉机关，雁江区检察院还告诫企业，如果不积极治理污染，继续侵害农民利益，将对其提起民事公诉。通过检察机关的介入，最终还清水河以清水。

3、检察机关提起环境公诉符合我国国情。我国是以公有制为主体的社会主义国家，同时又是人民当家作主的国家，一切国家机构归根到底都是为了人民的利益而设置，并为人民办事。国家的人民性，决定了国家利益和公共利益维护者的广泛性。反映在环境法律关系上，就使各社会主体相互之间在环境利益关系上具有广泛的共同性和关联性。在环境法律关系中，表面上的非“直接利害关系人”，在一定意义上也可能具有“直接利害关系”。因此，我国国家机关、企事业组组和公民个人，特别是作为公诉机关的检察院，对损害国家和公共环境利益的行为，不但具有一般“检举控告”的权利，而且应当享有环境民事公诉权。正如《人民日报》2003年1月22日在关于湖南省岳阳县检察院为保护国有资产提起民事诉讼的报道中所指出的：“实践证明，作为国家法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神，也符合我国国情。”

三、检察机关提起环境公益诉讼的方式

（一）检察机关介入公益诉讼的主要方式

由于现有法律规范对检察机关能否提起公益诉讼，对国家和社会公共利益遭受损害，检察机关以何种方式予以保护，均没有明确规定，同时人民法院对检察机关介入民事诉讼的认识也不尽相同，导致支持度也不同。全国各地检察机关介入公益诉讼的方式主要有以下四种。

1、民事抗诉。我国宪法和民事诉讼法规定了检察机关对民事诉讼进行监督。但现行的民事诉讼法把检察院的法律监督职责仅限定在“事后监督”的范围内，即检察机关发现人民法院已经发生法律效力的判决、裁定违反法律规定时，有权提起抗诉。检察机关按照这一法律规定，对涉及国家利益和社会公共利益的案件积极履行抗诉职责，取得了一定的效果。但这种事后的抗诉监督显然与宪法对检察机关职能的定位不协调，造成法律监督实际效果甚微。而损害国家和社会公共利益的行为并非都发生在诉讼环节，因此法律监督应当保持一种随时可以进行的可能性。

2、检察机关以原告身份提起诉讼。当国家利益和社会公共利益受到侵害，因各种原因无人提起诉讼时，检察机关可以作为原告以国家的名义直接提起诉讼。具体又分为两种：一是对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会公共利益的案件，检察机关作为原告，将双方当事人列为被告；二是在公民、企业、社会组织等单方直接侵害公共利益的案件中，检察机关作为原告，将侵犯公益的当事人作为被告提起诉讼。以原告身份直接提起诉讼，是近年来检察机关参与公益诉讼的最主要方式。其中环境民事公诉，主要因环境污染犯罪，以刑事附带民事的形式提起。

3、以“从当事人”的身份参与诉讼。此类诉讼中，有明确的原告，检察机关仅作为“从当事人”。这一做法在河南有许多实例。如在国有资产流失案件中，国有资产管理局或直接受损害的企事业单位作为一方当事人，检察机关作为“从当事人”，造成国有资产损失的责任人与受益人为另一方当事人。在案件诉讼中，检察机关有权提出诉讼请求，提供证据。如果对法院判决不服，可以联合或单独提出上诉。

4、以法律监督机关的身份支持有关主体提起诉讼。在已判决的案例中，福建龙岩地区、重庆地区和上海嘉定区的部分案件采取了这样的做法。如当国有资产遭受侵害，而受害单位没有起诉时，检察机关作为支持起诉机关支持受害单位向法院起诉。此时，原告为受损害单位，与案件有直接利害关系。检察机关与案件没有直接的利害关系，不能作为案件的原告，仅作为支持机关活动，对当事人提起诉讼的后果不承担责任。

（二）检察机关提起公益诉讼应注意的问题

1、检察机关参加公益诉讼，首先应明确其诉讼地位。可以考虑设立“非刑事公诉人制度”，即在立法上明确规定检察机关除了可以代表国家出庭支持刑事公诉外，还可以代表国家利益或社会公共利益，行使非刑事公诉职能。

2、检察机关参加公益诉讼应把握偶然性原则。检察机关参加公益诉讼应严格限定在涉及国家、社会利益和不特定多数人重大利益的民事或行政案件，否则容易造成对当事人诉权的干预。例如在环保案件一般有多种来源，如群众举报，专门机关移送、自己发现等。作为公力救济途径，环境民事公诉一般应当在受害人和环境行政部门试图制止环境违法而不能之后，作为一种后置的司法救济程序而提起。因此，受害人举报和环保部门移送应当成为主要案件线索。

3、检察机关参加公益诉讼应享有特定权力。譬如说，检察机关一旦提起公益诉讼，人民法院应当受理，未经检察机关同意撤诉，法院一律不得裁定驳回，而且必须进行审判并做出裁判。检察机关提起公益诉讼时，一律不得适用反诉规定。在出庭参加公益诉讼的同时可以对当事人的诉讼活动和法院的审判活动是否合法进行监督，对法院确有错误的判决或裁定提起抗诉等等。

4、加强行政配合，确保诉讼效果。作为一种正在探索的诉讼形式，环境民事诉讼可以因为国家公诉机关的介入而产生特殊的环境执法效果。它不仅可以成为环保部门行政执法的重要支持和补充，而且可以为环境污染损害的受害人提供更具强制力的司法保护和救济。因此，环保部门应当积极配合和支持检察院提起环境民事公诉。特别是应通过参加调查和提供环境技术监测数据等方式，有力地支持检察机关的环境公诉。




【作者简介】
刘欣兵，单位为山东广饶县检察院；封雪，单位为山东广饶县检察院。