健康立法、立法健康与立健康之法

发布日期：2012-11-13 文章来源：互联网

【学科分类】法律社会学
【出处】中国法学网首发
【关键词】国民健康；健康权益；健康立法
【写作年份】2012年

【正文】

　　健康问题是一个重大问题，其价值之大不仅在于该问题直接关系每一位公民切身利益，而且还关系国家的国民健康战略利益。鉴于该问题的重要性，任何国家都将保障和促进公民健康作为国家层面的大事来抓，并凭借法律这一国之重器守护和捍卫个体的或群体的健康利益。然而，健康问题错综复杂，在价值取向多元化的现代社会，有关健康之法律面临经济的、社会的、观念的、技术的等多种因素的挑战，个人或群体的健康利益容易淹没其中，因而，“看病难”、“看病贵”、“医患纠纷”、食品安全等健康领域的问题成为突出民生问题。在法治国家，健全且强大的法律制度是国民健康的有力保障，因此，有必要在不断变化的社会条件下，立足于国民健康的保障和促进，通过科学立法构建能够充分满足公民健康权益保障需要的法律制度体系。

　　一、从医药卫生立法到健康立法

　　健康问题错综复杂，决定个人和群体健康的因素不仅仅是医药和医疗技术、医疗服务水平、医疗保险能力等与疾病治疗相关的因素，还有公共卫生、病残康复等疾病预防、保健、护理等因素，以及饮食、居住、体育、伦理观念等社会性因素。健康因子和健康内容的多元性是近代以来人类社会努力探索健康之路的重要研究成果，也是上世纪六、七十年代以来以国际社会对传统的以城市为中心、以医疗为导向、医学精英主义色彩浓厚的健康维护体系进行反思的结果。基于健康因素的综合性和广泛性，现代国家的国民健康维护体系既包括保健、预防、医疗、康复等服务层面的体系，又包括医药研发、生产、供应等技术和物质层面的体系，还包括为医药消费提供经济支持的医疗保障体系；除此以外，国家还通过对经济、社会和文化等领域的干预，保障疾病抗御核心体系的有效运行、改善国民健康的环境和条件。

　　法律是一套利益分配规则，健康利益也必然是法律关注的对象。鉴于健康问题的系统性，有关健康的立法也必然错综复杂。与传统立法不同的是，有关健康的立法不仅是个意愿取舍和价值选择问题，而更应体现社会规律、遵循医学和药学自然科学规律，在法律上满足这些规律对人的行为的影响，据此重新调整人的行为、重构权利义务关系体系，以保证立法的科学性和有效性。这决定了，健康科学发展规律应当在立法方面得以体现，因而，有关保障和促进个人和群体健康的法律就绝不可能仅仅是医药法、医疗法和公共卫生法，但凡健康利益之所在，皆为立法之范围。

　　健康科学的发展对立法的影响不仅仅局限在有关健康之法的法律体系方面，还包括对相关法律之理念和精神的影响。在以生物医学为内容、以技术主义为路线和以治疗为核心的传统医学模式下，人是生物体，患者是病体，医学父权主义思想统治医患关系，患者也只能是医疗行为的客体、医生的支配对象，患者地位卑微而渺小。在法律上，人的因素会更多让位于技术和物质的因素，国家会制定大量的医药法、疾病防治法、医院管理法等以医药卫生业务为内容、以单向度管理和控制为特征、以行政权力和技术权力为本位的法律，而公民的健康权益、患者的医疗康复权益、医生和医院的权益难以彰显。随着生物医学向社会医学迈进，患者作为病体的技术价值和作为人的社会价值被挖掘出来，医学技术的发展客观上需要将医患双方视为伙伴关系，希波克拉底誓言也由医生的医学职业伦理教条成为贯彻仁爱平等精神的服务理念。伴随着上世纪六、七十年代西方的患者权利运动和其他社会权利运动，在法律上，患者在医疗服务关系中获得权利主体的地位，一般公民在与其国家和社会的关系中也具有了健康权利主体的地位。

　　比较而言，现代健康科学和法学观念发生了质的飞跃，人的健康利益真正成为健康科学和法律所共同追求的目标。前者为公众和患者的健康作技术准备；而后者则调整技术利用关系，以保证健康相关主体借助经济的、社会的、文化的等措施，使健康科学发展的成果服务于全体国民和患者群体。随着人的地位、人的价值、人的健康利益在健康科学和法律科学中得到全面提升，深受健康学科规律支配的相关法律亦会从医药卫生立法向健康立法转变。

　　二、从立法亚健康到立法健康

　　健康问题对个人而言是人命关天的重要民生问题，对国家而言则是关系国民健康素质和社会问题的重大战略性问题。中国进入近代历史时期，即伴随着与国民健康直接相关的鸦片贸易问题；中华人民各共和国成立之初，即掀起了“人类有史以来从未有过的”爱国卫生卫生运动，禁毒、禁娼、消灭血吸虫和地方病，大规模的除病灭害运动和发展体育运动改善了国民健康素质，改变了国民既贫且弱、缺医少药的局面，为巩固政权和增强社会主义的优越性提供了支持，健康事业的发展成就也为中国在国际社会赢得极大荣誉。历史表明，中国作为世界第一人口大国，国民健康问题是个极具战略性的重要问题。

　　国家对于国民健康的保障方略直接关系公民健康权益的享有水平和国民健康整体水平。1978年以来，国家的治理模式开始转型，从依靠运动、依靠开会、以及依靠政策和红头文件的国家治理模式向依靠法制模式转变；尤其是“依法治国”方略提出的16年来，法律日益成为国家保障公民权益、推进社会发展的最主要、最重要的途径。尽管中国特色社会主义法律体系基本建成，中国法治建设的重心正在由立法向执法、司法和法律监督方向转移，但是与民事、经济、诉讼等领域不断由核心立法向边缘立法、由基本立法向细部立法的良好局面相比，健康立法一直是中国法治建设的短板，甚至即便是健康基本立法这一健康法治建设的最基本任务也尚未完成。在我国整体立法体系当中，健康立法的不足发映出立法体制存在“跛脚立法”问题，因而在立法体制上还需要解决立法价值评估、立法次序选择等问题。

　　此外，我国还需要解决健康事业发展的推进模式问题。健康问题的复杂性、综合性决定了，健康法律体系必然无比庞大；健康问题的重要性决定了，保障公民健康权益和国家国民健康战略利益需要依靠法治这一国之重器。目前我国有关医药卫生的法律及与健康紧密相关的法律仅有十余部，法律、卫生行政法规、部门规章的数量规模依次急剧扩大，法律数量严重不足，健康法律体系结构性失调。与此相比，更待改进者为政策治理路径这一法治“先天性缺陷”问题，因为健康领域的很多重要事项仍依靠政策治理，例如在医疗责任保险、医事争议处理、医疗救助、基本卫生保健等领域，政策仍发挥着最主要的作用，这些领域尚待纳入到法治框架。

　　立法是相关利益主体利益博弈和利益平衡的过程，这一过程能够保障法律对共同意志的体现和法律实施效果。健康问题涉及公民（患者）、国家、医疗卫生机构、卫生人员、医疗保险机构、医药企业、以及其他企事业单位和社会团体的利益，健康立法涉及面越广则越需要谨慎立法、开门立法。健康立法固然有其技术性，然而该因素仅仅是其中一个方面。在民主和法治社会，在开放社会管理的时代背景下，无论在立法法层面还是在社会层面，相关政府部门、卫生社会团体都不能是健康立法的主导者。健康立法的广泛利益关联性决定了，部门立法体制有待向代议机构直接立法、社会参与立法体制演进。

　　三、立健全完善之健康法

　　目前的中国，对民生的保障和促进成为社会主义法治的重要任务，以人为本的理念贯通整个法治建设。医药卫生法向健康法的嬗变解决了为何、为谁而立法的问题，人的健康及人的健康权益成为健康法治最为核心的概念，因而，与保障和促进国民健康有关的法律必然产生从医方技术本位、政府业务本为向公民权利本位演进，根据保障和促进公民健康权益、改善国民健康的需要而完善立法。

　　医药卫生立法转型为健康立法，其意义不仅在于宣示立法的目的性，而且在技术上有利于健全和完善立法，使健康相关立法无论在法治精神之贯彻还是在法律体系之建设方面，均能保证神形“健康”：一方面，围绕公民个人和全体国民的健康而立法，使碎片化、形式化的医药卫生法律具有了价值协调、功能协作的“灵魂”，凡不利于促成此种目的之法律，皆需要清理、修订；另一方面，促使与健康有关之法律形成体系，凡有空白者，皆须弥补，或经济、民事、行政等法律规范有碍健全权益保障之实现者，皆应调整甚至让步。

　　为切实保障公民健康权益，贯彻权利本位法治理念，我国的健康立法需要明确公民享有健康权益。我国宪法和有关公民健康的主要法律文件没有明确承认公民享有“健康权益”或“健康权利”，而将立法目的规定为保障“公民健康”。实际上，“健康权益”和“健康”是两个不同的概念，前者是实现后者的技术性法律手段，在法治社会，倘若健康权益缺失，则健康法就有可能蜕变为政府医药卫生“管理法”，健康利益可能得不到保障，立法目的就有可能落空。因而，将实现公民健康权益作为立法、执法和司法的目标是健康立法不能回避的问题。明确公民健康权益问题的另一面，是准确识别不同性质的健康权益，并根据权益的不同性质制定有利于权益实现的法律。我国的健康相关立法对作为私权利的健康权提供了较为充分的保护，例如民法就保护身体权、刑法在惩治医疗犯罪等方面的立法较为完善，而对作为公权利的健康权的保护和促进还有待加强，例如，有关公共卫生、卫生资源配置等方面还需要立法。

　　鉴于健康利益具有综合性，健康法也应当是一个完整的法律体系，既不能存有空白，也不能彼此割裂，既要防止“跛脚立法”又要改进“残缺立法”。我国的健康法律体系目前尚缺一些处于基础地位的法律，例如国民健康法、基本医疗服务法、基本公共卫生法、国家基本药物法、基本医疗保险法等。一些关键重要领域，例如医疗救助、院前急救、中医药等领域，需要及时立法以填补空白；或者在政策性文件的基础上整合其他规范性文件，制定相关法律，如卫生资源配置法、医事争议处理法等。此外，还有必要升级一些法规、规章和其他规范性文件的立法规格，例如，可以在《医疗机构管理条例》的基础上，整合有关医疗机构分类管理、分级管理、医疗机构规划等方面的规范性文件，根据医药卫生体制改革有关公立医疗机构治理的要求，制定一部综合性的“《医疗机构法》”。

　　健康权益价值之巨，丝毫不亚于政治权利和经济权利。健康立法有必要秉持法律保留原则，尽量减少授权立法，并在尽可能的情况下，将低位阶规范性文件转化为法律文件。此外，基本立法只作出原则性规定的，需要及时制定具体的实施细则。

　　四、结语

　　健康问题错综复杂，有关健康之立法必难以简略。健康立法之难，不仅在于需要重新调整立法目的，而且还需要改进健康立法体制、建设全方位满足公民健康权益和国家国民健康战略利益需求的完整法律体系，这是一个从理念到方法、从技术到制度的艰巨的系统工程。尽管如此，目前全面进行社会建设、保障和改善民生、深入推进医药卫生体制改革的时代条为发展健康法治建设提供了良好的契机，近年来国家立法规划中的健康立法规划项目不断增多，这一趋势与时代潮流高度契合，健康立法必将成为社会立法、民生立法的主要增长点。

【作者简介】
董文勇，中国社会科学院法学研究所副研究员。

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