认识如何正确征收征用土地

发布日期：2013-06-20 作者：聂晓东律师

认识如何正确征收征用土地
　   传统理论上的征收，意指公权力对私人财产的剥夺或限制，因此征收包含了取得和使用两层意义。我国物权法根据宪法的规定，进一步区分了征收和征用两项制度，通过界别公权力对于私权的侵入程度，以制约公权力的滥用。物权法第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第四十四条第一款规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。”

　　征收与征用不同有三：
        其一，征收是国家强制地从被征收人手中剥夺所有权，其结果是物权发生转移;征用则主要是在紧急情况下对私有财产的强制使用，当紧急状态消除，被征用的财产应当归还。
        其二，征收必须基于公共利益;征用也须具有公益性，但物权法更进一步要求存在紧急需要。所谓紧急需要，即紧急的公共利益需要，其目的限制更为严格。
        其三，征收原则上必须依物的价值足额补偿;征用补偿主要针对财产因征用而毁损或灭失，应对物征用前的实物状态或价值状态予以恢复，而对于物的正常利用的损耗，原则上不予赔偿，即便补偿其标准也较低。

　　鉴于征收、征用都是国家强制限制公民和法人财产权的行为，极易造成对公民和法人合法财产的严重侵害，因此必须由法律严格规定征收的条件。根据宪法和物权法的规定，对私人物权进行征收、征用，应遵循三项条件：

　　第一，征收、征用必须基于公共利益的目的。由于公共利益模糊不清，现实中有些部门往往把招商引资项目、城市住房改造、建造广场绿地等工程都扩大解释为公共利益。还有假公共利益之名而为征收，再转手给地产商进行商业性开发，开发商获取暴利，而被拆迁人投诉无门。公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象。因此，专家认为，对于公共利益应当严格限定其范围，例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物保护等，均属于社会公共利益。
        虽然物权法没有明确列举，但应在嗣后的单行法规或司法解释中予以明确。例如，日本《土地收用法》第3条罗列可请求征收私地的事业共计35项，其分类由社会福利到宇宙开发等，包罗万象。我国立法者不能穷尽者，可以在最后设置“其他属于公共利益的行为”的概括性条款，或授权地方省级人大及其常委会审议批准是否属于“公益目的”的事业。在判断是否属于社会公共利益时，特别要注意，只有全体社会成员都能“直接”享受的利益，才属于社会公共利益。而除此之外的一切商业性的土地开发及其他财产取得，都必须遵循自愿、公平、等价、有偿的原则，即便政府本身参与经济活动，此时也应作为私法上的平等主体，通过交易取得财产，而不应以行政手段征收、征用。

　　第二，征收、征用必须严格依照法律规定的权限和程序。对于征收、征用程序应当严格法定，限制征收的强制执行措施，保障公民的知情权、参与权、申请复议权和获得合理补偿的权利，并且基于司法最终救济的法治原则，赋予其诉权，请求司法审查。

　    第三，征收、征用必须予以公正补偿。关于补偿的标准，理论上有二：(1)、完全补偿论。对成为征用对象的财产的客观价值，应按其市场价值全额予以补偿。(2)、适当补偿论。对财产权限制，只需综合斟酌征收的目的及其必要程度等因素，并参照当时社会的观念，给予公正和恰当的合理金额，便足以视为正当补偿。最近，有经济学家认为，拆迁户不应按市场价格补偿，因为城市化是全民的成果，其利益不应该完全给房主，应建立基金将这些收益按照一定的规定来分配。此种观点即采适当补偿论。专家认为，征收虽然具有强行性特征，但在市场经济条件之下，仍然属于一种商品交换关系，应当符合等价交换的规律。征收补偿目的在于填补被征收人财产所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则，所以征收补偿的范围及标准应当限于被征收人所受到的财产损失。市场经济繁荣的基础是个人产权的明晰和保护，当产权初始配置之后，即便最终通过市场交易、竞争或者运气等偶然因素导致了结果的不平等，这种不平等也必须容忍。

        征收、征用必须严格依照法律规定的权限和程序。对于征收、征用程序应当严格法定，限制征收的强制执行措施，保障公民的知情权、参与权、申请复议权和获得合理补偿的权利。

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