关于联邦制分权结构的比较研究（一）

　　无论在哪里，综合-二元论的克服-都是开启新型思维的钥匙，这种新的思维乃是我们正在进入的新时代的特色。“非此即彼”让位于“亦此亦彼”。

　　—伯尔曼 《法律与宗教》

　　引言-问题之由来

　　本文论题的由来，始于对《立法法》制定过程中中央与地方立法权划分关系的关注。在《立法法》的制定过程中，对我国地方立法权的定位、能否以列举的方式划分中央与地方的立法权限等问题，在学界有过持久的争议。[1]这些分歧意见，最终反映了对我国单一制国家结构的不同见解。虽然《立法法》最终以法律保留条款代替了列举“中央专属立法权”的设想，但这些争议中所反映出的法律问题，并未因此而终结。相反，它再一次提示我们，在试图以审慎的深思熟虑建构我国中央与地方关系的努力中，必须对单一制的法的内涵及其所能提供的制度空间作一深入的检视。

　　我国的经典宪法学理论在国家结构的问题上，深受联邦制“双重主权”理论的影响，习惯于用“双重主权”理论及“权力来源”理论解释两种国家结构及其相应的制度特征。[2]在这两种理论之下，两种国家结构的区别被绝对化，联邦制和单一制用来组织国家结构的手段也被对立化，在《立法法》制定过程中，对划分中央和地方立法权限的反对便是这种观念的体现之一。[3]一种组织国家权力的方式一旦被贴上“联邦制”的标签，便会作为单一制的对立物而受到置疑。

　　笔者认为，“双重主权”理论和“权力来源”理论作为对国家结构的解释模式，对两种国家结构的起源或许是有说服力的，但对于今日世界的联邦制或单一制是否仍然适用，还需要进行深入的研究和考证。然而，正是在这一点上，我们所做的仍是很不够的。尤其是对于联邦制的研究。到目前为止，学界对联邦制的主流认识尚停留于对联邦制外在特征的描述，[4]且这些结论的得出多是以美国体制为蓝本的，在“双重主权”的理论之外，尚缺少对联邦制本质的有说服力的结论。总体而言，对联邦制的持久和系统的研究仍是缺乏的。

　　这种局面与联邦制在国家结构中所占有的重要地位是不相称的，对我国实现中央与地方关系法治化的实践探索也是不利的。在试图构建理性的中央与地方关系的努力中，对两种国家结构形式的深入了解是必须进行的基础性研究。研究联邦制，将有助于我们反观单一制。唯有在充分研究和比较的基础上，我们才有现实的依据，说何为联邦制，何为单一制，以及单一制“非如此不可”。

　　本文即是这一努力的一种尝试。本文尝试对不同联邦体制的分权结构作一比较研究，试图在比较之中发现各个联邦体制在用分权的手段组织国家权力上的异同之处，以及由此所揭示的联邦主义的内涵。笔者还试图在这一研究中发现，单一制和联邦制作为纵向组织国家权力的两种方式，彼此间可以具有的融通之处。

　　本文以下的内容分为三个部分：

　　第一部分对联邦制分权结构的各个侧面进行比较，包括立法权、行政权在联邦制两级政府之间的分配，司法体制的组织，以及地区性政府之下的地方政府的地位。为了用一定的数量来支持结论的可靠性和普适性，本部分选取了较有代表性的十二个联邦制国家美国、加拿大、巴西、阿根廷、委内瑞拉、瑞士、德国、奥地利、俄罗斯联邦、印度、马来西亚和澳大利亚进行比较。[5]

　　第二部分在比较的基础上对联邦制的分权结构进行分析，提出若干观察结论。这些观察结论包括联邦制的司法体系对联邦结构的功能，联邦制的开放性以及契约主义和国家主义两种关于联邦制的不同理论对联邦制组织国家权力的影响，美国联邦体制的独特性和联邦制与单一制两种国家结构的异同。笔者认为，联邦制在其两百多年的发展过程中已经历了从契约主义向国家主义的转变，今天的联邦制作为一种分配国家权力的方式，其实质是在两级政府之间进行公共事务最终决策权的分配。[6]在最近的一个世纪里，联邦制和单一制已不再非此即彼、彼此对立，而在一定程度上出现了相互融合的趋势。

　　第三部分作为结语，简要地提出从本文的研究中所得出的对中国问题的若干借鉴意见，包括我国在国家结构的组织上可以适度地采纳联邦原则，应加强司法体系对我国国家结构的功能和重视我国单一制国家的内部社会交往对维系法秩序统一性的作用等。

　　由于本文研究的前提是已然界定联邦制为一个主权国家组织国家权力的方式，因此，本文不讨论联邦制区别于国家联盟的层面。同时，本文的重点是联邦制以分权的手段组织国家权力的各个侧面，因此，对联邦制的其他一些重要的侧面如中央议会中上院的组成和地位、政府间的财政关系等等不作专门的讨论。此外，由于研究条件和资料来源的限制，本文的研究主要基于对各国宪法的规范比较-即本文所研究的主要对象是体现在宪法之中的联邦制稳定的体制架构-兼及联邦制的动态发展，

　　为行文的方便，以下把联邦制国家称为“联邦国”，联邦制国家中的中央政府称为“联邦”或“联邦政府”，联邦制国家中的成员单位政府称为“地区性政府”或“州政府”；文中所称的“政府”包括立法机关和行政机关，即为一级政权单位。

　　联邦制分权结构的比较

　　国家权力的要素通常被分为解立法、行政和司法，联邦制国家中两级政府间完整的权力分配应包括立法权、行政权和司法权的分配，以及国家权力在整个地域中的层级分布；因此，本部分对联邦制横向和纵向两个维度的分权-联邦制的立法权分配、行政权分配、司法体制和地区性政府之下的地方政府的地位-进行比较。同时，作为一个统一国家配置国家权力的方式，联邦制下中央政府与地区性政府之间的分权和中央政府对地区性政府的控制是不可分离的两面，因此本文在比较两级政府间的权力分配时，也包含联邦政府对地区性政府相应权力的控制。最后，对联邦制国家的修宪方式作一简要的比较。

　　一、联邦制下立法权的分配

　　立法权是对公共事务的决定权力，因此，立法权的分配是整个联邦制分权结构中最重要的部分。联邦制宪法对立法权的分配涉及宪法对立法权的明确划分、双方权力分配更改的可能性，以及联邦对地区性政府立法权的控制等；本部分比较的内容也包括宪法对立法权的划分、联邦对地区性政府的授权以及联邦对地区性政府立法权的控制。

　　1、宪法对立法权的划分

　　在本文所涉及的十二个联邦制国家中，宪法对立法权的划分有三种基本的方式：第一种是宪法列举联邦权力，对州的权力作保留权力的概括规定；第二种是宪法将联邦和州的权力分为几个层次，对涉及联邦的权力均加以列举，宪法未涉及的权力归属州；第三种是宪法对联邦的权力范围和州的权力范围均加以列举，再规定剩余权力的归属。[7]

　　采用第一种方式的国家有美国、瑞士、澳大利亚、阿根廷和巴西。这些国家的宪法有一个共同的特点-宪法只对联邦的权力和组织机构作出规定，对州权或州的机构很少涉及。在这些国家的宪法中，联邦的权力是明确列举的，州权则一般体现为保留权力的规定。其中美国、瑞士和澳大利亚，宪法列举的联邦权力较窄，主要限于两个方面，一是为维护共同体的存在所必需的权力，如国防、外交和征税等；二是为维护基本的经济生活统一性所必需的权力，如货币、度量衡、对外贸易和州际贸易等。管理社会事务的基本权力都不在联邦的列举权力之列。[8]阿根廷和巴西的联邦权力范围较前三者为宽，还包括民事、商事、刑事、劳动和社会保险等领域。

　　在这五国之中，除瑞士外，其他国家的宪法对联邦权力是专有或共有未作出明确的规定。但究其宪法规定的性质，应存有一个联邦与州权力共有的领域。[9]以美国为例，宪法列举的联邦权力并不绝对排除州的权力，对未禁止州行使而性质又不属于联邦专有的权力，州仍然享有相应的立法权。[10]但根据联邦法律最高条款，联邦一旦就这些领域的事项制定法律之后，州法中与联邦法律相抵触的部分无效；联邦也可以通过立法完全排除州对某些事项的管理。这被称为联邦法律对州法的优占（federal preemption）。[11]

　　采用第二种方式的国家有俄罗斯、德国和奥地利。俄罗斯宪法列举了联邦的专有权力和联邦与联邦各主体的共有权力，剩余权力属于联邦各主体。在德国，基本法首先列举了联邦的专有立法权；其次列举了联邦和州的共同立法权-对此范围内的事项，州在联邦未立法的前提下有权立法；再次列举了联邦制定基准州立法的事项；最后，剩余权力归属州。奥地利宪法则规定了由联邦立法并施行的事项，由联邦立法州执行的事项，由联邦制定基本原则州制定实施立法并执行的事项，剩余权力属于州的独立管辖范围。

　　在这一类国家中，联邦立法权可以涉及民事、刑事、诉讼、经济调控和主要的社会服务，以及一部分政治权利和公共安全的立法，[12]范围较前一类国家宽泛得多。德国基本法虽然对联邦就共同立法权的行使施加了一定的限制条件，[13]但共同立法权的范围之广、措辞的弹性之大以及限制条件之宽松，仍赋予联邦巨大的立法潜力。基本法对于联合任务的规定，还可以使联邦把立法权扩展到某些州的传统职能领域。[14]

　　采用第三种方式的国家有加拿大、印度和马来西亚。加拿大《1867年北美法案》列举了联邦与省的专有（exclusive）立法事务和少量的共同立法事务，[15]剩余权力划归联邦。印度和马来西亚宪法的职权划分表详细列举了联邦与州各自的专有权力以及双方的共同立法权，印度的剩余权力属于联邦，马来西亚的剩余权力则属于州。

　　这类国家的共同特点是宪法的权力配置向联邦的显著倾斜。三个国家中的两个，剩余权力是属于联邦的；《北美法案》列举了29项联邦权力、16项省的权力，[16]印度和马来西亚的职权分配表列举的联邦权力则在数量和重要性上都远远超过邦（州）。同时，这些国家的宪法对地区性政府的组织或联邦与地区性政府间的关系也作了较详细的规定。《北美法案》中有一章对省的组织机构作出规定，印度宪法中也有类似规定；印度和马来西亚的宪法还对联邦和各邦（州）关系作了专门规定。

　　未能列入上述任何一种分权方式的国家是委内瑞拉。委内瑞拉的分权较为特殊，宪法对联邦、州和州以下作为地方实体的自治区都作了规定，并分别列举了国家和自治区的职权，这两部分之外的事务才属于州的权限。[17]因此，宪法宛如在联邦、州和自治区三级之间进行分权。

　　2、中央议会的授权

　　部分联邦制国家的宪法规定了联邦可以对地区性政府作出授权，授权地区性政府就联邦立法权范围内的事项立法。这种授权又有两种不同的情况。

　　第一种情况如德国和巴西。德国基本法第七十一条规定，“在联邦专有立法权的范围内，各州只有在联邦法律明确授权的情况下，并在授权范围内，才有立法权”。巴西宪法也规定，在宪法所指定的事项上，各州可以根据联邦法律的规定制定补充性的立法。不难发现，在这种情况下，联邦法律授权州制定的是对联邦法律的补充规定。

　　第二种情况如马来西亚和委内瑞拉。马来西亚宪法第七十六条（甲）“议会对扩大州立法权的权力”第一项规定“议会制定法律的权力，包括授权各州或任何州立法机关就联邦管辖事项表中的任何事项（其全部或部分）制定法律，但须遵守议会所规定的条件或限制”；该条的第三项又规定，州立法机关由议会授权所取得立法权的事项视同由联邦与州共同管辖的事项，其立法权的行使、行政权的划分及财政负担的分配都遵守宪法关于共同管辖权的规定。易言之，第七十六条（甲）的规定使得联邦可以将联邦专管的事项变为联邦与州共管的事项。

　　委内瑞拉宪法第十七条规定了州的权限。其中的第六项是“处理第一百三十七条授权处理的事项”。[18]宪法第一百三十七条则规定“经各议院议员的三分之二多数的通过，国会可以把国家职权的特定事项，给予州或自治区，用以推进行政分权”。宪法对州的权限特意留下了空白，由国会来决定什么是州应当具有的权力。

　　可见，这两种授权的不同是本质性的。前一种授权类似于我国学界所称的法条授权，它并不改变宪法所规定的权力分配；地区性政府依据这种授权所取得的立法权是不完全的，它必须把中央立法所包含的一般原则加以具体化。而后一种授权在实质上使得联邦可以在宪法的体制内进行第二次权力分配，从而在一定程度上改变宪法所规定的权力格局，换言之，宪法授权联邦在自身的权限之内通过法律进行再一次的分权。这表明联邦制在宪法分权的结构下，不排斥以中央的法律分权作为进一步的补充。[19]

　　3、联邦对地区性政府立法权的控制

　　大多数联邦体制中，地区性政府对纯属自身事务的立法是自主的，但在少数联邦体制中，联邦对地区性政府的立法有一定的控制权。[20]从宪法的规定来看，控制程度最高的国家是加拿大。联邦在一个省法案通过的一年之内有权对法案加以否认；由联邦任命的省督也可以保留法案来等待联邦的批准，联邦的缄默或拒绝批准会使法案夭折。[21]

　　在印度体制中，联邦任免的邦长可以保留邦的法案，交由联邦考虑。联邦可附以提出修正意见的咨文将法案退还邦议会。如邦议会对法案重新通过，还需再次送呈联邦。

　　奥地利的州法律须在州议会通过后、州长公布前报给联邦，联邦有权在八日内以“损害联邦利益”为由提出书面反对意见。在提反对意见的期限届满之前，州法不能生效，除非得到联邦的明确同意。对联邦反对的法律，州议会需在半数以上议员与会的情况下坚持原议，才能使该法律生效。

　　在这些方式之外，联邦在一定的情况下介入州的立法事务也可以视为一种对州立法权的控制。马来西亚宪法赋予了联邦广泛的就州管辖事项立法的权力，[22]在紧急状态期间，联邦还得就任何州管辖的事务立法。印度宪法规定联邦可在多种情况下介入邦的立法事务：在紧急状态期间，或出于国家利益并经联邦院三分之二多数通过决议，联邦可就各邦职权范围内的事项立法；联邦为实施国际协议而立法也可突入邦的职权范围。加拿大和德国的宪法中也有类似规定，但这两国的联邦就省（州）的管辖事项立法必须得到省（州）的同意。[23]

　　二、联邦制下行政权的分配

　　在联邦制国家，对行政权的分配与对立法权的分配不是完全一致的。具体而言，地区性政府的法律都由地区性政府自身执行，但联邦法律可能由联邦自身执行，也可能由地区性政府执行。以下仍然从宪法对行政权的划分和联邦对地区性政府行政权的控制两个角度进行比较。

　　1、宪法对行政权的划分

　　宪法对联邦与地区性政府行政权的划分，总体上有两种模式：第一种模式是联邦的法律由联邦自身执行，地区性政府的法律由地区性政府执行；第二种模式是联邦的法律部分由联邦执行，部分由地区性政府执行；地区性政府的法律由地区性政府自身执行。

　　美国、加拿大、阿根廷、巴西和澳大利亚采用了第一种模式。[24]在这些国家，立法权与行政权的分配是重合的，联邦与地区性政府各自的行政权及于各自立法权所及的范围。虽然存在着立法权共有的领域，但在这一领域内也仍然是联邦的法律由联邦执行，地区性政府的法律由地区性政府执行，在地区单位内部同时并存着联邦与地区性政府两套行政机构，执行各自的法律与政策。

　　欧洲的联邦制国家瑞士、德国、奥地利、俄罗斯和亚洲的马来西亚采用了第二种模式。联邦和州存在着一定的权力复合，联邦的法律一部分由联邦的机构执行，一部分由州的机构执行。但联邦的法律由州的机构执行又有几种不同的情况。

　　瑞士宪法划分的行政权是三类。[25]第一类是联邦制定法律，联邦执行；第二类是联邦制定法律，各州负责执行； 第三类是州制定法律，州执行。

　　在德国，根据基本法，联邦的法律由州执行是原则，由联邦直接执行是例外。联邦的行政管辖权主要限于第八十七条规定的情况。[26]此外的联邦法律执行属于州的权限。州对联邦法律的执行又分为两种情况，第一种是依据基本法第八十三条作为州的自身职权执行联邦法律，第二种是依据基本法第八十五条作为联邦的代理人执行联邦法律（execution by the states as agents of the federation），又称为委任行政。[27]在第一种情况下，州以自身的财政支出执行联邦法律，联邦对州执行的监督仅限于合法性监督。在第二种情况下，由联邦承担执行所需的费用，州的行政分支需要接受联邦行政分支的指令，并受联邦的合目的性监督。

　　在奥地利，宪法第十条列举了由联邦立法并实施的事项，第一百零二条重申了由联邦设立机构执行的事项，称为“直接的联邦管理”。州对联邦法律的执行也有两种情况，第一种情况是依据宪法的规定，有一部分事项由联邦制定法律，州执行。第二种情况是如果联邦未在一州内设立机构执行第一百零二条第二款规定的事项，则由州长及隶属于他的州行政机构行使相应的联邦行政权，称为“间接的联邦管理”。实际上，大多数的联邦行政事务是委托给各州实行间接管理的。[28]

　　印度和马来西亚的宪法规定，原则上联邦专有立法的事项由联邦执行，州专有立法的事项由州执行，在联邦与州共同管辖的事项上-不论是联邦法律还是州法律-都由州执行。但联邦法律或州法律可以规定共有管辖的事项由联邦执行，联邦的法律也可以授权州履行联邦的行政职能。

　　在俄罗斯，联邦通过的法律-包括联邦就自身管辖的事项所通过的法律和与联邦各主体共同管辖的事项所通过的法律-由联邦执行权力机关与联邦各主体的执行权力机关组成统一的执行权力系统予以执行。但联邦执行权力机关也可直接建立相应地区性机关以执行联邦法律。

　　最后，在委内瑞拉，又一次出现了特例。宪法规定，总督既是州的行政首脑，又是联邦在州的代表，执行从联邦接受的命令和指令。[29]

　　2、联邦对地区性政府行政权的控制

　　由上文可见，联邦体制下，地区性政府可以具有三种不同的行政权：第一种行政权是地区性政府对自身法律的执行；第二种行政权是地区性政府作为自身的职权执行联邦的法律；第三种行政权是地区性政府的行政机构作为联邦的机构执行联邦公务。[30]第一种行政权是地区性政府的固有权力，因此较少受到联邦的直接控制和干预；而后两种行政权是地区性政府对联邦法律的执行权力，因此要受到联邦行政分支不同程度的控制。以下，本部分所称的联邦指联邦的行政分支。

　　在采用上文所述第一种行政权分配模式的国家，地区性政府的行政权只是执行自身法律的权力，因此从原则上，地区性政府的行政应不受联邦的控制。

　　贯彻这一原则最为彻底的国家是美国和澳大利亚。在这两国中，根据宪法，联邦不具有对州行政的任何有强制力的控制手段，州的自主行政能力受到彻底保护。

　　在加拿大，联邦有一项对省行政的控制，即联邦具有对省督的任免权。但这种控制的影响不能被过于夸大，因为在加拿大各省的议会内阁制下，实权掌握在各省的总理手中，省督只是名义上的行政首脑。

　　在阿根廷，宪法没有规定联邦对省行政的干预权力，[31]但各省的省长负有保障联邦的宪法和法律在省得到施行的责任。

　　巴西宪法赋予了联邦对州行政较大的干预权力。根据巴西宪法第十条和第十一条，联邦可以在一定的条件下向各州发布干预令，[32]这使联邦具有对州行政进行全面干预的潜在能力。

　　采用第二种行政权分配模式的国家，州在对联邦法律的执行中，受到联邦不同程度的控制。

　　瑞士的州执行联邦法律是州的自身职权，宪法仅在个别事项上规定了联邦对州的监督，如州对国家公路的建设和维修等，州对联邦法律的执行具有高度的自主性。

　　在德国，州对联邦法律的执行分别不同的情况受到不同的控制。在州作为自身职权执行联邦法律的情况下，联邦具有对执行的指导权和合法性监督权；联邦可以颁布一般性的行政法规，向各州政府派遣代表，也可以经联邦法律的授权向州政府发布指令。在州作为联邦代理人执行联邦法律的情况下，联邦对此具有全面的控制权，联邦经参议院同意后可以发布一般性行政法规，可以规定公务员的统一培训，州主管机关的首长需经联邦同意后任命，联邦的主管机关可向各州的主管机关下达指令，并由州政府保证指令的执行；联邦不仅监督州执行的合法性，还监督执行的合目的性，并可为此要求各州主管机关提出报告和文件并向州主管机关派遣代表等等。此外，基本法第三十七条还规定，如果某州不按基本法或联邦法律的规定履行具有联邦性质的义务，联邦可在参议院的同意下，采取必要措施以强制该州履行，为实行此种联邦强制，联邦政府或其代理人有权向所有各州及其权力机关发布指令。

　　奥地利的各州在作为自身职权执行联邦法律时，受到的控制较少，在个别事项上，联邦有权实行合法性监督。在执行“间接联邦管理”的事项上，州长则对联邦政府负责，并受联邦政府及部长指令的约束。州长为执行联邦管理事项可以向州政府成员发布指令，领导州政府办公厅的所有部门和州政府派驻地区的专员；因此，通过州的“间接联邦管理”，奥地利实际形成了联邦、州和地区公署三级行政管理体制。[33]此外，奥地利的州财政还要受到联邦审计院的审计，州长则由联邦财政支付工资。[34]

　　印度的联邦具有对邦长的任免权；[35]邦在共同管辖事项上的行政权要服从联邦的行政权并受其限制；在紧急状态期间，联邦的行政权还可扩大到就邦行政权的事宜向各邦下达指令。[36]即使在平时，只要某邦不遵守或不执行联邦指令，联邦即可以认为该邦政府已出现了不能依照宪法继续工作的局面，联邦的立法和行政机关可以接管该邦立法和行政机关的工作。[37]换言之，印度的联邦结构是不可靠的，中央政府可以随时终止联邦结构对州的保障。

　　马来西亚宪法规定对州就自身管辖事项的行政，联邦有权进行调查和研究，并向州提供建议及技术援助；[38]对联邦与州共同管辖事项的行政，州要接受联邦的视察。在紧急状态期间，与印度一样，联邦行政权可以扩大到就州的管辖事项向州的机关发布指令。此外，宪法还规定联邦可以在土壤保护、地方政府及城市与乡村规划等属州管辖的事项上设立部或机关行使联邦管辖权。[39]

　　在俄罗斯联邦，由于在联邦管辖和联邦与联邦各主体共同管辖的事项上，联邦各主体的执行权力机关与联邦执行权力机关结成了统一的执行权力系统，因此联邦各主体的执行机关就这些事项要执行联邦的指令。

　　由于州参与联邦法律执行的行政权分配模式是从欧洲的联邦制国家发轫的，因此我国学者王世杰、钱端升以此作为欧陆式联邦制与英美式联邦制的区别：

　　欧洲大陆各联邦国-瑞士、德意志、奥地利-其宪法所划定的中央立法事件，实分两类，其一，由中央政府的机关与官吏直接执行，例如邮政，电报等等；其二，由各邦政府的机关与官吏代为执行，而中央政府仅保有一种监督权……欧战以后，德奥等国的新宪法更添设一类中央得以制定立法原则，而由各邦自定细则，并代执行的事件。反之，美制（实际上，加拿大与澳大利亚制亦略仿美制，故可称为英美制）则令中央与各邦完全分离：中央立法事件，概由中央政府及其在各邦所设置的中央行政官吏自行执行，而不假手各邦；例如中央法律所定的关税与其他租税，概由中央官吏征收。[40]

　　但详加考察，在这些国家州对联邦法律的执行中又有着重大的区别。在瑞士和德国，州作为一个整体执行联邦法律，对联邦法律的执行是州的职权。[41]换言之，对于同样的公共事务，宪法规定了联邦与州不同的职责，联邦负责法律的制定，而州负责法律的执行。因此，州在执行中具有较大的自由裁量权。尤其在瑞士，州对联邦法律的执行基本是自主的。而在奥地利和俄罗斯，是由州（或联邦各主体）的行政机关直接作为联邦行政机关的下级机关来执行联邦法律，因此执行的决定权在于联邦，州只是充作联邦行政的手足。

　　三、联邦制的司法体制

　　完整的国家权力包括立法权、行政权和司法权，从理论上说，在两级政府之间完整的权力划分应包括司法权的划分，联邦制国家有两套平行的法院系统也是较通行的观点。[42]因此，以下对联邦制司法体制的组织作一简单的比较。

　　在本文所涉及的十二个联邦制国家中，美国具有两套发达的平行法院体系。一套是由94个地区法院、13个巡回上诉法院和1个联邦最高法院组成的联邦法院系统；另一套是由治安法官，市、郡法院，中级上诉法院和州最高法院组成的州法院系统，每个州的法院系统以该州的最高法院为结束点。[43]联邦法院依据宪法受理联邦司法管辖权限之内的案件，[44]州法院受理因州法而发生的案件。对前者的最高上诉法院是联邦最高法院，对后者的最高上诉法院是州最高法院，只有在一个案件中出现“联邦问题”（federal question），即对一个案件的判决理由实质是建立于对联邦宪法或法律的解释时，才可以从州的最高法院上诉到联邦最高法院。[45]

　　类似美国体制的还有阿根廷。阿根廷的联邦法院系统包括治安法官、联邦初级法院、联邦上诉法院、联邦刑事法院、国家选举法院和联邦最高法院。省的法院系统由初级法院、中级法庭和上诉法院组成。联邦法院施行联邦法律，[46]州法院施行州法律。在法律有规定的条件下，经当事人的申请，联邦最高法院可作为特别上诉法院对在阿根廷境内颁布的、并在终审判决中由省法院或联邦法院适用的一切法律规范是否违宪进行审查。[47]

　　在另一些国家，虽然有联邦法院和州法院之分，但两者实际结合成近一元化的司法系统。

　　在澳大利亚，联邦法院系统主要包括澳大利亚高等法院、澳大利亚联邦法院、澳大利亚家庭事务法院和行政上诉法庭。[48]澳大利亚联邦法院是一个仅具有有限初审管辖权的法院，广泛的联邦事务管辖权被授予各级州法院，对任何一级州法院涉及联邦事务的判决都可直接上诉到高等法院。同时，不论案件是否涉及到联邦宪法或法律，澳大利亚高等法院是各州最高法院所有类型案件的一般上诉法院。[49]因此，在澳洲，州法院既是联邦法院，又是州法院，而高等法院居于它们之上类似于一个中央上诉法院。

　　瑞士的司法体制近似澳洲。根据瑞士宪法，联邦的法院只有两个-联邦法院和联邦行政法院，没有联邦的下级法院。由于民事和刑事方面的立法权主要属于州，因此主要的民事和刑事案件由州法院审理，州法院在适用州法的同时也部分适用联邦法律。联邦法院的初审管辖权主要涉及以联邦或州为一方当事人的案件，重罪案件和重大的公法案件，但它最重要的职能是作为州法院的上诉法院，对刑事案件和所有一定金额以上的民事案件行使终审管辖权。[50]

　　德国法院有五个体系：普通法院、行政法院、劳动法院、社会法院和财税法院。每个法院体系的下级法院是州的法院，而在最高一级是一个联邦的法院，作为州法院的终审法院。[51]州虽然建立州的法院，负责对本州法官的管理，但在法院的总体结构和程序上遵从联邦的规定。[52]此外，在联邦和州各有宪法法院，州宪法法院审理涉及本州宪法的争议，但联邦宪法法院对州宪法法院决定的问题保留管辖权。

　　1969年的巴西宪法规定司法权由联邦最高法院、全国法官委员会、联邦上诉法院、军事法院、选举法院以及州法院行使。[53]联邦上诉法院只有一个，军事法院和选举法院有相应的地区法院。联邦上诉法院的联邦法官可依据宪法单独受理某些初审案件，其他诉讼则向州法院提出，并可从州法院上诉到联邦上诉法院。[54]联邦最高法院受理宪法规定的初审案件，并受理涉及联邦法律、条约、州的法律或行为的合宪性案件的上诉。

　　加拿大联邦设立的法院有三个-加拿大最高法院、加拿大联邦法院和加拿大税法法院。各省的高级法院和郡、区法院（相当于中级法院）虽然依据省的制定法而设立，但这些法院的全体法官由联邦任命并支付薪酬。[55]由省设立并任命法官的法院仅限于受理第一审案件的法院或法庭。[56]由于省的法官由联邦任命，因此加拿大的司法体制被认为是近单一化的，“加拿大联邦制度的一个显著的特征就是法院系统是自上而下的一体化的组织”。[57]大多数涉及联邦法律案件的审判权被授予省的法院；加拿大联邦法院受理涉及联邦法律的上诉，它的初审管辖权限于少数联邦性质的争议；[58]最高法院的主要职能则是全加拿大的终审上诉法院，受理不服各省最高法院和加拿大联邦法院判决的上诉案件。[59]

　　俄罗斯的司法体系也近似于单一化。整个国家的司法体系由宪法第七章和《俄罗斯联邦司法体系法》建立。联邦法院系统包括联邦宪法法院、联邦普通法院系统和联邦仲裁法院系统，所有的法官都由联邦任命。其中联邦普通法院系统又包括联邦最高法院、联邦主体法院、区法院和军事法院。联邦各主体的法院系统则包括联邦各主体的宪法法院和治安法官，法官按照联邦各主体法律规定的程序任命。治安法官受理本辖区内的某些第一审案件，它的上诉法院是联邦的区法院。[60]

　　奥地利、印度、马来西亚和委内瑞拉四国实行完全单一的法院体制。在这些国家，全国的法院都是由联邦的宪法或法律建立的，法官的待遇或任职资格等由联邦的宪法或法律确定，法官也由联邦或上级法院任命。[61]所有的法院既适用联邦法律，也适用州法律。

　　关于联邦制的司法体制，还需要注意以下三个问题：

　　第一，在实行平行法院体系的国家，两套法院系统之间的管辖权不是互相排斥的。以美国为例，联邦司法管辖权并不排斥州对同类案件的管辖，除非宪法或国会明确地将某种案件的管辖权排他性地授予联邦。美国宪法第三条司法条款仅建立了联邦最高法院，授予最高法院有限的司法管辖权，并授权国会建立下级联邦法院。这实际授予以国会选择权，是建立下级联邦法院行使联邦司法管辖权，还是依靠州法院行使联邦司法管辖权。[62]事实上，在国会建立下级联邦法院的1789年司法法中，仅授予下级联邦法院对“公民多样性”案件的管辖权，直至1875年改革才授予下级联邦法院对于联邦问题的普遍性管辖权。在1875年之后，只要国会法律没有作出明确禁止，对于联邦司法管辖权限内的案件，州法院仍具有管辖权。因此，有学者认为，对于美国司法体制的确切描述是“在几乎所有涉及联邦法律的事件上，诉讼当事人有机会选择一个联邦法院起诉，而大多数与州法律有关的事件，诉讼则开始于州法院”。[63]

　　第二，在各个联邦体制中，涉及联邦宪法和法律的问题，最后总能上诉到联邦的最高法院或宪法法院。在美国，当一个案件中出现“联邦问题”时，可以从州的最高法院上诉到联邦的最高法院。在阿根廷，联邦最高法院就涉及联邦宪法的案件有受理特别上诉的权力。在其他由州法院适用联邦法律的体制中，也都能使联邦的最高法院作为终审上诉法院来裁判有关的案件。

　　第三，对于联邦与州之间发生的争议，都由联邦的最高法院或宪法法院作出裁决。

　　四、联邦制下“第三层级”政府的地位

　　联邦制下地区性政府所属的地方政府又被称为联邦制的“第三层级”政府，地方政府在整个联邦制国家中的地位也是联邦制权力分配中的一个重要环节。以下，对联邦制下地方政府的地位作一简略比较。

　　简而言之，联邦制下地方政府的地位只有一个根本性的区别-地方政府是否具有宪法地位。在地方政府没有宪法地位的国家，地区性政府对地方政府具有全权；在地方政府有宪法地位的国家，虽然对地方政府的组织仍属于地区性政府的权限，但由于地方政府具有宪法保障，因此地区性政府对地方政府的权力受到许多限制。

　　在十二个联邦制国家中，宪法对地方政府未作规定的有美国、澳大利亚、加拿大、印度、马来西亚和阿根廷。美、澳两国的宪法全然没有提及地方政府，对地方政府的组织属于州的保留权力。加拿大、印度和马来西亚的宪法将对地方政府的权限列举为州的权力。阿根廷宪法则规定“各省有各自的地方体制，根据各自的制度办事”。对这些国家，地方政府的地位只需考察其中一例即可。以下以美国为例。

　　在美国，地方政府被看作是在单一制下运作的。[64]在十九世纪，州政府对地方政府的权力被认为是绝对权力。“狄龙规则”就是对这种观念的经典表述：“市法人的起源系依靠州议会，也完全由州议会获取其权力和权利。州议会赋予它们生命，否则它们即不能存在。由于它建立它们，它也可以毁灭它们。假如它可以毁灭它们，它也可以剥夺与控制它们”。[65]根据狄龙规则，地方政府的权力严格限于州法律的授权，当对授权发生疑问时，应以有利于州的方式解决。

　　狄龙规则所表述的可被认为是传统的单一制下地方政府权力来源的理念，但它成立的前提是联邦宪法和州宪法都对未对地方政府作出规定。由于联邦宪法和州宪法都对地方政府未作规定，地方政府只能从州议会的法律取得权力，其地位和权限取决于州法。根据州政府的需要，地方政府可以是自治的，也可以纯粹作为州的下属行政机关，受州政府的直接指令而执行有关事务。由于在这种体制下地方政府纯属州的内部事务，因此美国历史上曾有过一个时期，联邦政府同地方政府的事务完全不发生关联，直至二十世纪后，联邦政府才开始通过财政援助直接或间接地与地方政府发生联系。[66]

　　进入二十世纪后，狄龙规则已受到很大的挑战。由于狄龙规则支配下州政府对地方政府的绝对权力导致州政府对地方政府的盘剥，因此从十九世纪末开始，各州纷纷把城市的地方自治（home rule）写进州宪法，限制州政府对城市政府的干预，增强市政府处理自身公共事务的能力。[67]虽然地方政府仍是州的造物，但州政府对地方政府的权力却受到州宪法的限制。

　　欧洲的联邦制国家瑞士、奥地利、德国、俄罗斯以及南美国家巴西和委内瑞拉的宪法中都有关于地方政府的规定。值得一提的是，这些国家的宪法除瑞士以外，制宪的年代都在二十世纪。

　　瑞士宪法对地方政府的规定不十分明确。但宪法涉及了联邦、州和市镇三者的税收关系，以及瑞士公民对市镇事务的权利问题，[68]从这些规定中可以看出瑞士宪法意图保证市镇的自治。[69]

　　1920年的奥地利宪法则对地方政府作了详细的规定。宪法用专门一节规定了作为州组成单位的“乡镇”，各州只能根据宪法确定的原则制定有关乡镇的法规。[70]宪法确定了乡镇“是拥有自治权的区域性自治机关，同时又是地方行政单位”的地位，并对乡镇的机构组织、权限和财产权利包括征税权作了规定。宪法将乡镇的职权分为乡镇自身的公务和联邦或州委托的公务两部分，并直接规定了乡镇的自治权限。乡镇在执行联邦或州委托的公务时，镇长作为委托机关的代理人，受委托机关的指令，对委托机关负责；而在执行自治事务时，不受指令约束，也不接受乡镇以外的行政机关的法律纠正，只受对其行为合法性的监督。

　　德国基本法、俄罗斯宪法和巴西宪法也都确立了地方政府（乡镇或市）的法律实体地位，并不同程度地为地方政府的自治权利提供了法律和财政的保障。自治政府可以制定法规，分享税收，并享有司法保护。[71]巴西宪法还规定为保障市的自治权，联邦可以向州下达干预令。

　　委内瑞拉宪法对地方政府的规定更为充分。宪法列举了自治区的权限，确立了自治区的财政来源，自治区与州或联邦之间发生的纠纷由最高法院管辖，地方自治的法令也由最高法院裁决其合法性。[72]自治区的权限受到优先的保护，因为不属于国家的或地方管辖权的事项才属于州的权力范围。

　　在上述五国中，由于宪法因素的引入，地方政府与州政府的关系发生了本质的变化。虽然地方政府仍是州的组成单位，对地方政府的组织和监督属于州的权限，但州对地方政府的权力受到宪法的限制。州的行政机关不能干预地方自治权的行使，州法律也不能取消地方政府的自治地位和改变其自治权限。地方政府的自治权利受到侵害时，可以诉诸于法律，州对地方政府自治权的监督，也最终要借助于司法程序。

　　地方政府在整个联邦体制中的地位也发生了变化。在宪法对地方政府未作规定的情况下，整个联邦体制中的国家权力纵向分配只有两级，而在宪法对地方政府作出规定的情况下，国家权力的分配及于地方政府，地方政府在整个联邦结构中占有一席之地，可以当之无愧地称为联邦制下的“第三级”政府。

　　在由宪法规定地方政府的体制中，委内瑞拉是独特的。在奥地利、德国、俄罗斯和巴西的体制下，地方政府仍是被作为州的从属来规定的，地方政府的自治权，不能独立于州的立法权力。而在委内瑞拉的体制中，宪法规定“一切不属于国家的或地方管辖权的事项”才属于州的管辖范围，亦即自治区具有一部分既独立于州的行政机关也独立于州的立法机关的权限。同时，自治区与州或联邦之间产生的权限争议也直接由最高法院管辖。从这一意义上说，委内瑞拉的联邦制是在联邦、州与自治区三级之间分权，自治区已俨然是整个联邦国家组织体中的重要一级，而非州的下属机关。

　　厦门大学法律系·杨利敏