法治过程中的权力制衡

　　世界上有两种管理模式：以规则为主导的法治和以权力为主导的人治。迄今为止，人类绝大部分历史都是在人治统治下进行的，但其发展趋势无疑是逐步走向法治。

　　人类社会形成之初，社会秩序就离不开权力的统治，但人类漫长的历史同时也见证了权力的个人滥用所造成的灾难和危害。随着文明的进步，人类逐渐明白了一个真理，即人认识真理的愿望和能力都是有限的；任何人都可能会犯错误，由人组成的任何集团，也可能会犯错误，只是出错的概率可能小得多。法治的理想社会是靠法律而不单纯是靠个人的意志或权力来统治，并以此来避免人类因为容易犯错的天性而给自己带来太大的伤害。然而，“徒法不足以自行”。法毕竟是由人制定、实施并解释的，人在立法、执法和司法过程中都可能会犯错误。这就是麦迪逊

　　在《联邦党文集》中所阐述的人类统治的困难，人类必须接受必然会出差错的统治，同时在统治自己的过程中不断纠正错误并尽量减少犯错误的可能性。法治将希望寄托于人和人之间的权力制衡，希望通过分权制度限制和规范所有人的权力，保证所有人都在法律规定的范围内行使他们的权力。在这个意义上，立法者自己也必须接受权力的制约。

　　在所有法治国家中，司法机关占据了最独特的位置。尽管所有的政府机关都被期望依法办事，但司法的特殊职能表明它是政府内部保证法治的最后一道关口。司法的主要义务是在个案中公正地解释并适用法律，并撤销或纠正它认为违法的政府行为。在中国，尽管司法机关在理论上不具备“解释”法律的最高职权，但实际上法律解释的大部分任务是由司法机关完成的，其对法律的解释和实施约束着每一个政府机关，保证它们在法律规定的范围内行使职权。1990年实施的行政诉讼法是中国走向法治的一个里程碑，它使得行政机关的“具体行政行为”受到司法机关的审查和控制。尽管中国还没有一个司法性质的机关有权审查立法为的合法性或合宪性，但这种需要已经在社会的日常生活中显现出来。

　　据报载，河南省洛阳市中级人民法院某法官在她担任审判长审理一起种子纠纷案件时，在民事判决书中认定《河南省农作物种子条例》与《中华人民共和国种子法》相冲突的条款无效，引起河南省人大常委会的高度关注。洛阳中院近日作出撤销该法官审判长职务并免去助理审判员的处理决定。

　　该案件表明，地方立法有可能和国家法律发生冲突。不论案件的是非如何，它至少表明中国迫切需要一个独立和中立的机构来解决这样的法律争议。不论洛阳中院的判决是否正确，这类争议由法院来解决并没有任何不妥当的地方，因为法律规范之间的冲突在本质上是一个法律解释问题，而解释法律正是司法机关的本职工作。在这种情况下，由人大来解决这样的法律争议是不合适的。全国人大对这个问题的最终决定权与其说是来自法治的理性要求，不如说是来自它在宪法中享有的最高权力地位。然而由权力来决定法律是自相矛盾的，因为法治的要求正好相反，法律必须决定并控制权力。

　　司法机关通常是解决法律冲突的适当主体，因为各法治国家都通过制度的精心设计，尽可能充分保障法院和法官的独立性和中立性，使之能够公正地解释法律并裁判争议。我国宪法第一百二十六条明确规定：“法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这里没有特别提到全国和地方的立法机关，但法治的要求并不允许任何例外。假如立法机关可以随意干涉司法审判，尤其是在涉及自己的案件时，那么，我们就又回到了权力和人治的时代。那种认为立法机关可以不受限制、无所不为的思维是建立在一个过分乐观的人性假定之上，也就是政府中的某些人或集团从来不会犯错误，不需要受到任何其他机关的监督。但人类历史的教训已经充分否定了这种假定。我国改革开放以来的实践表明，地方立法机关完全可能出于保护主义等考虑制定出抵触宪法和法律的措施，因而和政府机关一样应该受到监督和制衡，至少不能任意干涉其他机关履行职务的权力。

　　当然，这并不是说司法机关本身可以免于监督。特别是在我国，司法机关尤其需要受到社会和政府其他机关包括立法机关的监督。事实上，我国宪法第一百二十七条明确规定了法院向人大“负责”的制度。但针对司法的监督必须被控制在适当的范围和程度之内，谨防政府其他机关以监督为名损害独立司法。因此，如何界定适当“监督”和不当“干涉”就成为微妙而关键的问题。一般来说，司法机关在履行职务范围内的活动不应受到任何机关的干涉。即使法官很明显错判了某一个特定案件，通常也是通过上诉或抗诉等途径由司法机关来纠正本部门出现的错误。除非有充分证据证明法官因贪赃枉法而故意错判，法官本人并不应该因错案而受到惩罚，否则就侵犯和超越了“监督”的范围，造成法官在审判过程中缩手缩脚，不敢根据自己对法律的理解公正断案。

　　司法独立是实现法治的必要条件，因而它和立法监督之间的微妙关系必须获得妥善处理。尤其在司法改革的大环境下，这项在中国刚刚起步的制度更应该受到社会和政府的小心呵护。包括人大在内的政府机关至少应规范监督权的行使方式，避免利用权力干预司法过程，即使司法机关作出了对自己不利的决定。

　　北京大学法学院·张千帆