刑事诉讼规则在控告检察工作中的理解与适用

发布日期：2013-08-13 文章来源：互联网

【学科分类】刑事诉讼法
【出处】《国家检察官学院学报》2013年第1期
【摘要】新修改的人民检察院刑事诉讼规则进一步明确了控告检察部门受理查办案件的职责范围，将不立案线索事后审查制度法律化，进一步强调举报初核，扩大了控告检察部门的受案范围。基于此，控告检察部门在实践工作中，应进一步强化举报检察工作，利用涉检信访四大功能，进一步搞好受理、分流和督察工作，开展好对妨碍诉讼权利行为和对本院办理案件中违法行为控告的查办工作。
【关键词】刑事诉讼法修改；刑事诉讼规则；控告申诉；不立案线索事后审查；信访
【写作年份】2013年

【正文】

　　最高人民检察院刚刚发布《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）赋予了控告检察部门新的职能和任务，进一步强化了控告检察部门的内部监督职责，对控告检察工作提出了新要求，是今后很长时期控告检察部门严格公正司法、科学开展工作的重要依据，同时也为控告检察工作发展提供了新的机遇和挑战。

　　一、有关控告检察工作的修改内容及其理解

　　修改后的刑诉法和刑诉规则有关控告检察工作的修改主要体现在五个方面：

　　第一，赋予控告检察部门对公检法三机关及其工作人员妨碍诉讼权利行为控告、申诉的受理查办职能。《规则》第57条列举了十六项妨碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的行为，辩护人、诉讼代理人认为公检法三机关及其工作人员具有这些行为之一的，可以向同级或者上一级人民检察院提出申诉或者控告，控告检察部门应当接受并依法办理，相关办案部门应当予以配合。辩护人、诉讼代理人认为看守所及其工作人员有阻碍其依法行使诉讼权利的行为，向人民检察院申诉或者控告的，则应由监所检察部门接收并依法办理；控告检察部门收到申诉或者控告的，应当及时移送监所检察部门办理。

　　第二，赋予控告检察部门对本院办理案件中的违法行为的控告进行受理、审查办理的职能。《规则》第575条规定：“对人民检察院办理案件中的违法行为的控告、申诉，以及对其他司法机关对控告、申诉的处理不服向人民检察院提出的申诉，由人民检察院控告检察部门受理。控告检察部门对本院办理案件中的违法行为的控告，应当及时审查办理……”。这一条款明确了控告检察部门对本院违法行为的控告进行受理和审查办理的职能。《规则》第565条规定了侦查监督活动应主要发现和纠正的二十种违法行为，这也为控告检察部门查办此类案件提供了参考。

　　第三，将不立案线索事后审查制度法律化。这项工作一些地方一直在进行积极探索，这次修改后的刑诉规则又对其予以了进一步的明确规定。一是以法律的形式确立了不立案线索的审查制度。《规则》第166条明确规定，举报中心应对作出不立案决定的举报线索进行审查。二是确立了不立案审查的法律效力。《规则》第166条第一款明确规定，举报中心认为不立案决定错误的，应当提出意见报检察长决定。如果符合立案条件的，应当立案查处。三是规定了审查期限。《规则》第166条第二款规定，举报中心审查不立案线索，应在收到侦查部门决定不予立案回复文书之日起一个月内办结；情况复杂，逾期不能办结的，经举报中心负责人批准，可延长二个月。

　　第四，进一步强调举报初核。近年来，由于侦查部门集中力量办要案、大案，人手捉襟见肘，对一些质量不高或不重要的举报线索不能及时办理，导致举报线索长期积压，举报人反映强烈。举报中心对这些线索进行初核，既便于弄清问题、减少线索积压，同时也便于为侦查部门提供高质量的举报线索，及时反馈举报人，缓解侦查部门人手紧的压力，提高检察机关执法公信力。为此，这次刑诉规则的修改专门强调了举报初核问题，明确了初核范围。《规则》第167条规定：举报中心对性质不明难以归口、检察长批交的举报线索应当进行初核。对群众多次举报未查处的举报线索，可以要求侦查部门说明理由，认为理由不充分的，报检察长决定。

　　第五，进一步扩大控告检察部门的受理范围。控告检察部门作为检察机关受理群众控告、举报、申诉、接受群众意见建议的职能部门，是重要的诉讼监督部门，是检察机关有效行使检察监督权的重要环节，是人民群众主张权利、进行控告或申诉、维护其合法权益的有效途径。所以，修改后的刑诉法，每项检察权、刑事诉讼原则和制度、诉讼程序以及当事人和辩护人诉讼权利的设立、扩展和限制，都将会在控告检察工作中充分体现，甚至首先体现。控告检察部门的受理范围、处置难度将进一步增加。这主要体现在以下几个方面：首先，修改后的刑诉法和刑诉规则强化了对私权利的保护，为当事人、辩护人通过控告检察部门进行控告、举报和申诉提供了法律保障。修改后的刑诉法和刑诉规则赋予了犯罪嫌疑人及其辩护人、其他诉讼参与人以更广泛的诉讼权利，确立并细化了检察机关的保障职责和相关义务，这在客观上扩大了控告检察部门的受理范围。修改后的刑诉规则列举了十六种公检法机关及其工作人员阻碍辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利的情形，辩护人和诉讼代理人可以就这十六种情形进行控告或申诉，控告检察部门应当受理、审查办理。其次，修改后的刑诉法和刑诉规则进一步强化了检察监督权，为群众主张和救济权利提供了法律依据。修改后的刑诉法和刑诉规则强化了检察机关对妨碍诉讼权利行为的监督、对收集证据活动的监督、对侦查活动的监督、对强制措施适用的监督、审判监督以及执行监督等各个方面的监督职能，也将导致控告检察部门受案范围的扩大。再次，修改后的刑诉法和刑诉规则进一步规范了检察监督权，为群众控告、申诉或举报提供了有效的法律途径。这些都会在客观上导致控告检察部门受案范围的扩大。

　　二、如何在实践中做好新工作

　　新的刑诉规则赋予了控告检察部门新的工作职责任务，对控告检察工作提出了新要求，控告检察部门在实践工作中，应充分发挥职能作用，适应新的任务和新的要求。

　　（一）开展好对妨碍诉讼权利行为、对本院办理案件中违法行为控告的查办工作

　　这两项工作是新修改的刑诉规则赋予控告检察部门的一项新职责，是一项崭新的工作，没有成熟的经验和相应做法可循。我们在开展这一新的工作任务时，要做到以下几个方面：一要提高认识。对妨碍诉讼权利行为以及检察机关违法办案行为控告的审查办理是贯彻新刑诉法尊重和保障人权任务的具体细化，是确保诉讼顺利进行、维护当事人、辩护人、诉讼代理人诉讼权利的重要举措，对强化法律监督、强化内部监督，确保公正司法、维护群众合法权益、提高办案质量等有着重要的意义。二是把握好相关规定和要求。在案件办理中，要严格按照新刑诉法和刑诉规则的规定，按照规定范围、程序、期限依法办理。妨碍诉讼权利行为的范围涉及十六个方面的内容，这些内容来源于新刑诉法对辩护人和诉讼代理人相关权利的规定，所以在掌握这十六个方面内容的基础上，还要对新刑诉法的相关规定进行深入理解，结合起来掌握。三是积极总结探索。由于这项任务是新形势下基于文明司法、人权保障、群众期望提出的新的工作，没有规律可循，所以我们要善于总结分析，边干边探索规律，在总结好的经验方法的基础上，力争形成规范性的机制。

　　（二）进一步强化举报工作

　　一段时间以来，各地举报工作开展相对不平衡、不协调、不持续，一些地方甚至对举报工作存在误解，这是与高检院的要求不相适应的。这次修改后的刑诉规则进一步强化了举报初核和举报线索不立案事后审查制度并将其法律化，这是良好的工作导向，在今后的实践工作中，我们要按照修改后的刑诉规则赋予的职责和提出的要求，认真做好相应的工作。

　　一方面要加强举报初核工作。目前各地举报中心接受的线索多，但消化得相对较少，人民群众为此不满意。党的十八大报告指出：“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出”、“一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻”、“社会矛盾明显增多”。同时，群众的法律意识、监督意识、维权意识进一步增强，信访举报可能进一步增加。所以，在这个时候高检院将举报初核和不立案线索审查制度法律化，具有重要意义。我们要充分领会初核工作的重要意义，着重把握以下几点：一要确立为侦查服务的理念，积极慎重地开展举报初核，力争把初核工作做得规范、严密、扎实，不因追求数量而越权，不和侦查部门争案源，实现与侦查部门的互动互补。二要明确初核范围。举报中心应严格按照修改后的刑诉规则确定的初核范围进行初核。三要突出初核重点。坚持优先初核引起集体上访或在群众中影响恶劣而又性质不明、线索不清的举报线索。四要严格依法办事。初核一般不接触被举报人，严禁使用强制措施，绝对保证办案安全。要注意维护涉案单位的正常工作和生产经营秩序，给调查对象充分的人文关怀，尊重其人格，维护其利益。

　　另一方面要将不立案线索事后审查工作法律化，加强内部制约。一要深化认识。今年在吉林会议上，柯汉民副检察长代表党组讲话，明确提出开展举报线索不立案审查，并指出这是检察机关强化内部监督制约的一项重大实践创新。修改后的刑诉规则专门把不立案线索的事后审查作为一项法律要求确定下来，这是对近年来不立案举报线索事后审查工作的经验总结和深化，是对举报线索流转规律的进一步认识和把握。二要建立健全机制。根据新修订的刑诉规则和近年来各地的实践经验，我们正在制定《举报线索不立案审查的工作办法》，规范不立案举报线索审查工作的具体程序，以便在实践工作中具体运用。三要配好办案人员。将具有侦查、公诉工作经验、法律功底好的业务骨干充实到举报中心，有目标、有计划地组织干警学习培训，提高分析处理案件的能力。

　　（三）利用涉检信访四大功能，进一步搞好受理、分流和督察工作

　　涉检信访有四大功能价值，一是法律监督程序引导功能。检察机关通过“涉检”信访启动控告、申诉程序，挖掘和发现其背后的职务犯罪线索和执法不公等问题，把控告或申诉引入诉讼程序解决渠道，强化检察监督职能。二是映射功能。“涉检”信访是检察机关乃至公安司法机关执法状况的晴雨表，是执法水平的一面镜子和映像，是对执法状况的真实写照和客观反映。我们可以通过对“涉检”信访研究分析和总结，剖析公安司法机关在执法思想、执法作风、执法水平、执法能力以及在机制和法制等方面存在的缺失，以便及时纠正和救济。三是救济功能。检察机关可以通过处理“涉检”信访，切实解决群众反映的实际问题，并通过检察建议等形式，建议相关部门对机制和法制等方面的问题进行制定、修改、补充和完善，建议对执法过错进行纠正。四是矛盾释放化解功能。“涉检”信访是民怨的释放通道和解决矛盾的有效途径，也是群众矛盾纠纷发现和化解的正常通道，这条通道不能削弱，必须加强。群众通过正常的“涉检”信访通道，释放怨气，诉说冤屈，表达诉愿，可以逐步化解矛盾，最终促进矛盾纠纷的妥善解决，促进社会和谐、健康、良性发展。所以，我们应当充分发挥“涉检”信访的功能作用，依法及时妥善处理修改后的刑诉法在实施过程中产生的涉检控告或申诉，推动检察监督工作深入开展，确保修改后的刑诉法的贯彻实施。

　　首先，要充分发挥法律监督程序引导功能，依法及时受理相关控告或申诉。在新的刑诉法和刑诉规则实施后，群众控告、申诉或举报可能会大幅上升，我们要端正执法思想，树立正确的执法理念，尤其是在首次受理时，就要坚持“诉访分离”的原则。所谓“诉访分离”，就是对群众的控告、举报和申诉，尤其是初信初访，及时进行审查，‘界定是“诉”还是“访”，“诉”是法律问题，“访”绝大多数是善后问题以及批评建议，或是需要我们指明投诉方向的非检察机关管辖的问题等，并分别及时进行处理。如是“诉”就应及时引导进入法律程序，通过法律程序依法处理；如是“访”就应通过相应的行政手段尽快予以解决，不拖不拉，把问题解决在初始阶段，避免矛盾激化。在目前高检院接待的群众中，有近90％在当地反映过，但当地初次受理时态度模糊，对群众诉求未明确是“诉”还是“访”，也未按照分类进行处理，错过了处理的最佳时机和主动权，致使本应早就息诉罢访的控告、举报或申诉，仍一直上访，成为越级访甚至成为上访老户。

　　其次，要充分发挥映射功能，反映修改后的刑诉法的贯彻落实情况。映射功能就是把信访作为一面镜子，通过群众信访了解我们在执法办案中存在的问题，了解修改后的刑诉法和刑诉规则的贯彻实施情况、存在的空白、漏洞及问题，了解检察监督权在贯彻落实刑诉法中的执法状况、遇到的问题，了解人民群众对修改的刑诉法的看法、意见和建议，从而总结经验、认识规律、提高检察监督水平和能力，促进依法、有效地贯彻实施修改后的刑诉法，促进矛盾纠纷的妥善化解。在修改后的刑诉法实施后，控告检察部门在受理群众信访举报工作中，要从以下几个方面入手，了解修改后的刑诉法在检察监督环节贯彻实施的状况及需改进完善的意见和建议，报告相关部门和领导：一是修改后的刑诉法和刑诉规则实施后，信访总量、涉法涉诉信访量、涉检信访量的变化趋势；二是反映的主要诉求或问题；三是修改后的刑诉法和刑诉规则在实践中的贯彻落实情况，尤其是在检察监督环节的贯彻落实情况及存在的问题，以及修改后的刑诉法和刑诉规则修改和增加的条款在实践中的运用效果；四是针对新的刑诉规则赋予我们的职责，做好试点，开展好调研工作，找出规律，形成机制。

　　再次，要充分发挥救济功能，切实解决合理的诉求。救济功能就是切实解决反映的实际问题。控告、申诉的根本目的就是要解决其反映的实际问题，所以始终要坚持在“事要解决”上下功夫。一要加强交办、督办、催办。督查工作是控告检察部门的一项重要职责，同时也是一项义务，主要目的是防止信访事项转而不办、办而不决、决而不执。二要贯彻信访工作责任及责任追究制度。修改后的刑诉法和刑诉规则在实施中产生控告或申诉，大部分会是初信初访，所以，我们在办理时，一定要坚持责任制和责任追究制度，确保修改后的刑诉法产生的控告或申诉能依法及时妥善解决，并预防新的控告或申诉的产生。三要加强与相关业务部门的沟通协调，形成合力。修改后的刑诉法在实施中产生的控告、举报或申诉，是一项新领域、新业务，专业性、技术性强，对控告、举报或申诉的办理要求高，所以，加强与相关业务部门的沟通、交流，才能对案情理解透彻、了解进度、做好稳控答复、把好质量关，并形成合力化解息诉。四要逐步探索妥善解决控申诉求的新模式、新方法和新途径。在实践中，要逐步探索办理修改后的刑诉法贯彻实施中产生控告或申诉的新模式、新方法和新途径，并逐步建立相关处理机制。

　　最后，要充分发挥矛盾释放化解功能，着力化解矛盾纠纷。根据实践工作经验，所受理的控告申诉案件，应该纠正的往往只占少数，大部分工作还是要在析理说法和疏导解释上下功夫。一是控告检察部门要始终坚持以人为本理念，不管是否属于检察机关管辖，反映的问题是否有道理，都要充分发挥信访通道的矛盾释放化解功能，耐心热情接待，做好析理说法和稳控息诉工作；二是对修改后的刑诉法实施后产生的控告、申诉，要坚持永远向控告或申诉群众常开大门，以利于改变群众“告状难，申诉难”的问题，贯彻好修改后的刑诉法；三是坚持“法”、“理”、“情”的综合运用。

【作者简介】
邓栗，最高人民检察院控告检察厅厅长；李高生，最高人民检察院控告检察厅检察员。

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