代际环境权的宪法保障

发布日期：2003-12-02 文章来源：互联网

　　全球范围内的生态破坏、环境污染和资源损耗迫使世界各国对传统的经济社会发展模式进行反思，纷纷将可持续发展作为各自的战略选择，并且已经深刻地影响了各国法律的价值理念和体系构建，随着可持续发展理论的完善和具体制度的建设，这一趋势会更加明显。

　　一代际环境权的概念和实质

　　合理、节约利用自然资源，使之保持自我更新和被永续利用的能力，这是当今人类社会对自然资源的基本态度，也可认为是可持续发展思想的萌芽，而在法律上首次体现这一思想的是1893年的“太平洋海豹仲裁案”，该案的仲裁决定规定了保护公海海豹的具体措施，并为以后的有关条约和国际环境法所采纳。[1] 但是，这种对自然资源可持续利用的思想并未超出对当代人利益的关注，它所协调的只是当代人眼前利益和长远利益。后来，各国政府和有关学者逐渐认识到对自然的可持续利用，实质是对后代人利益的保障。1972年的《人类环境宣言》首先从代际角度提出了人类对自然资源问题负有的责任和义务，它宣布“人类……负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”、“为了这一代和将来的世世代代的利益，地球上的自然资源，……必须通过周密计划或适当管理加以保护。”这种公平思想直接影响了后来对“可持续发展”的定义，1987年，世界环境与经济发展委员会（WCED）在《我们共同的未来》的研究报告中将“可持续发展”的概念浓缩为各国社会、经济的发展既要“满足当代人需要又不对后代人满足其需要的能力构成危害”。1992年《里约环境与发展宣言》重申了今世和后代都有发展与环境方面的需要。目前，保障各代人平等的发展权利，走可持续发展之路不仅是对人类社会生产、生活方式及其发展模式的创新，而且也是人类价值观念的一次革命，必将对各国法学理念，尤其是环境法产生重大影响。

　　从以上分析可以看出，代际之间平等享有环境权益是可持续发展的核心及实质所在，那么，代际环境权是一种什么样的确权利呢？

　　华盛顿大学的艾迪。B.维思（Edith Brow Weiss）教授使用代际公平（intergenerational equity）这一概念来描述代际环境权，1984年，她在《行星托管：自然保护与代际公平》的论文，指出每一代人都是后代人的地球权益的托管人，他们在开发、利用、保护自然资源方面享有平等的权利，每一代人都有义务维护不比前代人更坏的环境质量，又有权利享有不比前代人更差的环境质量。她认为，这种代际权不是个人权利，而是集体的权利或代权（generational rights）。[2]

　　代际环境权廓清了当代人和后代人的权利义务关系，每一代人都有依托自然环境谋求自身发展、增进自身福利的权利，当代人在享有这一权利的时候不应妨碍后代人同样权利的实现，但这并非要求当代人原封不动地将地球环境传递给下一代，而是指后代人利用当时的技术、经济和自然资源条件达到与当代人同样的发展目的。所以，可以将代际环境权定义为，后代人享有的依托当时的一切自然、社会条件充分发展自我，与当代人同等地获得经济、文化和环境福祉的权利。根据对代际环境权的界定可以归纳出它的如下特征：

　　1.代际环境权的主体是后代人。这是代际环境权在主体上与其他类型的环境权的根本区别，当代人享有的环境权益用个人环境权、组织环境权等概念来表征，之所以提出代际环境权的概念，就是要确立后代人作为与当代人不同的权益主体享有的与当代人同样的权利。

　　2. 代际环境权的权利义务关系呈现出一种动态的平衡。从代际环境权的定义可以看

　　出，每一代人只对后代人负有义务和责任，但却不对其后代享有权利，后代人作为权利主体只对当代人享有权利而无义务可言，权利义务的对等性体现在后代人对他们的下一代负有义务。

　　3. 代际环境权是一种集体性的权利。对于尚未出生的后代人，并不确定某个单独个

　　体的存在，研究这种不确定主体的权利也就没有任何意义了。但是，每一代人都会繁衍自己的下一代，作为集体的后代人，他们的出现是确定无疑的。所以，代际环境权是后代人的一项集体性权利，而非单个主体的权利。

　　代际环境权是环境权的特殊主体的权利，它的性质与环境权是一致的。关于环境权的性质。学术界众说纷纭，主要有三种：人格权说，财产权说，人权说等。[3] 后代人享有的环境权益包括诸多内容，与传统民法中的人格权、财产权有交叉的内容，基于环境权，人们应当享有人身、财产不受侵犯的权利，它兼有物权、人身权的性质。但是除此之外，环境权还有许多传统民事权利不包括的内容，它与生存权、发展权、劳动权、休息权等许多基本人权都有交叉和牵连。[4] 所以，环境权是一项“合性的权利，包括了政治权利、社会权利、财产权和人身权等诸多内容。”[5] 可见任何传统权利的概念都不能涵盖环境权的内涵，它是一种崭新的人权概念。[6] 环境权作为一项基本人权得以确立，不仅是环境法基础理论的重大发展，也是人权发展史上的重要里程碑，这是继资产阶级“天赋人权”和以经济、社会、文化为主要内容的马克思主义人权之后的“新一代人权”或“第三代人权”。

　　代际环境权作为一项新型的基本人权，从另一个角度将人权理论向前推进了一大步，

　　民族自决权、发展权将人权的内容扩大到了前所未有的范围，但它将人权主体局限在了当

　　代人的范围内，而代际环境权则将人权主体在人域范围内推向了极至，将尚未出生的后代

　　人纳入了人权的保护范围，这是人权理论的又一次飞跃。

　　二国外两种对代际环境权的保护模式

　　环境权作为一项基本人权，既有抽象的特性，又需要各部门法的具体保障，因此，各国根据自身经济、社会、环境的发展状况采取了各不相同的立法模式，主要有三大类：一是通过国家宪法规定环境权；二是通过综合性的环境法律规定环境权；三是通过单行环境法律法规定环境权。[7] 代际环境权作为环境权的一种，国外主要采用了两种保护模式，一是宪法模式，二是环境保护基本法模式。

　　1.宪法模式。俄罗斯宪法（1993年）序言中说“我们……基于为自己的祖国而对当代和后代所承担的责任……”，显然这包含了对后代人环境权益的尊重，这一点可以从苏联宪法的相关规定得到说明，苏联宪法（1977年）第十八条规定：“为了当代人和子孙后代的利益，苏联采取必要的措施保护并有科学根据地合理利用土地及其矿藏、水流资源、植物和动物，保持空气和水流洁净，保证自然财富的再生和人类环境权益的改善。”由此可见，俄罗斯宪法中规定的对后代人的责任应该包括对其环境权益的保障。伊朗宪法（1979年）则从公民义务的角度赋予了后代人环境权，它在第十五条中规定：“在伊斯兰共和国里，保护当代人和我们子孙后代在其中生活的环境是公民的义务。”巴布亚新几内亚宪法（1975年）在“序言”中宣布“自然资源和环境应当受到保护，用于全体公民的集体福利，并且为子孙后代着想，使其不断得到丰富。……为了我国的发展并受子孙后代的委托，合理使用陆地内或海底内、陆地上或海底上、海洋中以及大气中的自然资源和环境；……为了我们和子孙后代的利益，保护和改善环境及其宗教的、风景的古迹的质量；……”除伊朗宪法将代际环境权规定在“经济和财务”一章中外，俄罗斯宪法和巴布亚新几内亚宪法都将其规定在序言之中，那么它是否具有宪法上的约束力呢？对宪法序言的效力，学术界有不同意见，有的学者认为，宪法是一个整体，序言作为宪法的重要组成部分，当然具有最高法律效力，也有学者认为序言的内容过于抽象，不是具体行为规则，不具有法律效力。从宪法序言的内容来看，有目的性序言、原则性序言、纲领性序言和综合性序言，各类宪法序言中关于历史事实的叙述是缺乏可实施性的，自然不具约束力，但原则性或纲领性的规定往往与正文内容重合或交叉，它能够对一国政治、经济和社会基本制度的构建产生决定性的作用，因此具有宪法上的效力。而目的性内容则是一国人民和政府的奋斗目标，具有纲领性，也应该具有宪法效力。[8] 可见，俄罗斯宪法和巴布亚新几内亚宪法实质上确认了代际环境权。

　　2.环境保护基本法模式。美国《国家环境政策法》（1969年）第一条规定：“联邦政府将与各州政府以及有关的公共和私人团体进行合作，采取一切切实可行的手段和措施-包括财政和技术上的援助，发展和增进一般福利，创造和保持人类与自然得以在一种建设性和谐中生存的各种条件，实现当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求，这乃是联邦一如既往的政策。”并在第二条进一步重申国家“履行其每一代人都要做子孙后代的环境保管者的职责。”罗马尼亚《环境保法》护（1973年）第四条规定：“环境保护的目的在于维护生态平衡、改善自然因素的质量，发展国家的自然价值，保证我们及未来各代的更好生活和劳动条件。”匈牙利《人类环境保护法》（1976年）第一条规定其宗旨是“为了保护与人类的健康，不断地改善这一代人和下一代人的生活条件，制定与人类的环境保护、预防和有计划的改善环境有关的基本条例。”虽然上述三国对代际环境权的保护都采用了环境保护基本法的模式，但是对代际环境权的保障范围并不一致，美国《国家环境政策法》确立了后代人享有经济、社会和其他方面的权利，罗马尼亚《环境保护法》确认了后代人享有良好生活、劳动条件的权利，而匈牙利《人类环境保护法》则只规定了“生活条件”这一项。显然，这三国对代际环境权的规定是不全面的。

　　三代际环境权理论对宪法的挑战

　　1992年，联合国环境与发展大会通过的《二十一世纪议程》认为，各国立法的变革是实现可持续发展的基本要求，代际环境权是可持续发展的核心内容，也是一项新型的基本人权，它必然要求各国宪法的变革。

　　1.代际环境权基本人权的性质要求宪法保障。

　　宪法作为国家的根本大法，除确立国家基本经济、政治制度之外，保障基本人权是它的一项神圣使命。最早将基本人权写入宪法的是1791年的法国宪法和同年美国宪法的第十条修整案（又称权利法案），继法、美之后，各资本主义国家和新生的社会主义国家都通过各不相同的形式将基本人权写进宪法。[9] 随着宪法学理论研究的深入，各国学者几乎都认为基本人权原则是宪法的基本原则之一，列宁说：“宪法是一张写着人民权利的纸。”[10] 所以在某种意义上可以说，人权是宪法的出发点和归宿，[11] 不规定基本人权的宪法是不能称为真正的宪法的。

　　在基本人权原则的指导下环境权理应成为宪法保障的基本人权，代际环境权作为环境权的特殊类型对宪法体系提出了挑战，以往的基本人权原则都是着眼于当代人权利的保障，那么宪法的基本人权原则又任何应对尚未出生的后代人的权利要求呢？代际环境权首先是一道德权利或应有权利，当代的每一个人都不会否认自己有后代的可能，同样，每一个人都有让其后代过比自己更好生活的愿望。推定后代人有与当代人同样的发展愿望，他们也应当享有过富足、舒适的物质和文化生活的权利，这在伦理上和逻辑上都是无可非难的。承认后代人的环境权益并非纯主观的道德观念，而是对客观社会利益关系的反映，所以宪法是否把代际环境权由道德权利确立为法定权利不再是理论问题或技术问题了，而成为是否愿意创新的问题了，突破传统的基本人权原则的框架，只能使人权保障体系更加完善、科学。目前，已有几个国家的宪法走在了前列，明确规定了代际环境权，随着世界范围内环境立法趋同化的加强，它必将产生巨大的示范效应。

　　2. 代际环境权主体和内容的特殊性适于宪法保障。

　　第一，不可能也无必要详细规定后代人的环境权益。代际环境权在主体和内容上都与

　　其他基本人权有着重大区别，它是作为集体的后代人享有的一种抽象的、概然的、整体性的权利，当代人只能保障后代人这一基本权利，并无能力对后代的经济、社会、环境状况作出详尽、具体的预测，更不能预知后代人的各种具体偏好和价值取向，所以对代际环境权的内容也只能作概括式的规定，如果在宪法之外的法律中为后代人预设各种具体的权利义务关系，不仅在技术是不可能的，也是没必要的，否则只能是对后代人自由选择权利的侵犯，因此对代际环境权的法律规定宜粗不宜细，只要从整体上保障后代人依托自然环境享有与当代人同等的发展权利，就从实质上保障了后代人的环境权益。

　　第二，代际环境权丰富的内容只能用宪法来确认。代际环境权作为一项人权是范畴，

　　其内涵远远超出了具体环境利益的范围，它囊括了人身权利、政治权利、经济、社会和文化权利。确立如此丰富的权利内容，除了宪法之外，其他任何部门法都无法胜任。国外在环境保护基本法中确认代际环境权，所规定的范围是极其狭窄的，罗马尼亚和匈牙利环境保护基本法只涉及到了后代人的生活、劳动条件，美国《国家环境政策法》也只是用经济、社会权利来表述代际环境权，这充分暴露了环境保护基本法模式的弊端。

　　四中国代际环境权保障的宪法模式

　　作为环境保护基本法的中国《环境保护法》（1989年）并未涉及代际公平的问题，我国《宪法》第二十六条只是规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，在“公民基本权利和义务”一章中也没有保障公民环境权益的规定，更谈不上代际环境权的问题了。宪法第二十六条的规定只是从国家责任的角度，提出了保护生活、生态环境，防治污染的问题，并没有从更加广阔的层面界定当代人和后代人的环境权益。虽然1972年《人类环境宣言》就明确提出了后代人环境权益的问题，但是由于当时我国的环境问题并不十分明显，加之当时的认识水平所限，所以1982年宪法主要规定了国家的基本政治、经济和社会制度，以纠正“文革”时期宪法废弛的不良局面，从而忽略了对公民环境权益的合理规定，也是有个中原因的。随着改革开放的不断深入，又出现了1988年、1993年和1999年三个宪法修正案，这些修正案也主要集中在国家的经济管理体制、所有制结构和分配制度问题上，尤其是1999年的修正案主要包括了邓小平理论、依法治国、社会主义

　　初级阶段的基本经济制度、分配制度和经营体制、非公有制经济等内容，[12] 这些问题是新取得的理论成果，现实国家、社会生活也迫切需要宪法的确认，自然又把环境权问题搁置下来。

　　可持续发展不仅以被世界各国所接受，也是我国经济、社会和环境发展的一项战略选择，我国宪法尚未规定作为可持续发展核心的代际环境权，与国外一些先进规定相比，就不能有效地以国家根本大法的形式指导其他相关法律和政策的制定和实施，不能否认这是我国宪法的一项缺失。当然，宪法要维护其权威，就必须保持相对稳定，但是关于当代人与后代人的环境权益问题，我国宪法并未涉及，通过宪法修正案的方式确认这些权利，并不影响宪法所规定的其他基本原则和制度的权威性，所以从理论、现实和利弊权衡的角度，都应当把它提到议事日程上来。

　　各国宪法对基本人权有不同的规定方式，主要有三种：一是既确认基本人权原则，又规定公民的基本权利以日本宪法、孟加拉国宪法、斯里兰卡宪法和白俄罗斯宪法最为典型；二是并不明文规定基本人权原则，只规定公民的基本权利，这种方式以中国宪法和美国宪法为代表；三是原则上承认基本人权，但对公民基本权利却规定较少，当今已经极少国家采用了。[13] 从基本人权的实质出发，宪法不仅要从原则上确认人权的基本内容，还要规定保障人权的基本措施。[14] 没有具体权利保障的人权只能是一句口号，而没有人权原则的具体权利也就成了空穴来风、无源之水。如何在宪法中规定代际环境权，笔者提出下列设想。

　　第一，在总纲中确认代际环境权的基本内容。虽然我国宪法并未明确规定基本人权原则，但我国宪法的总纲具有统帅作用，它所确认是人权内容实质上起到了基本人权原则的功能。综观已经规定了代际环境权的我外国宪法，就会发现它们对代际环境权的规定并不全面。俄罗斯宪法和巴布亚新几内亚宪法除了序言的规定之外，并未对代际环境权的基本内容作进一步规定，而伊朗宪法则在“经济和财务”一章中作了规定。代际环境权作为一项基本人权，不仅仅是一项经济权利，它的内容还包括政治权利、社会、文化权利和人身财产权利，宪法的任何一个章节都不能涵盖如此丰富的内容。就修定我国宪法而言，代际环境权的基本内容最适宜规定在总纲之中，这样既充分尊重了我国现行宪法的基本框架，又全面地概括了代际环境权的全部内容。

　　第二，在公民的基本权利和义务一章中规定保障代际环境权各具体内容的基本措施。宪法对人权的保障，其精义就在于对各项具体立法和政策是切实导向作用。似乎在这里遇到一个理论难题，即代际环境权的主体是后代人，他们能否称为一国公民呢？根据我们对“公民”概念的一般认识，后代人不具有一国国籍，是不能视为公民的，但规定公民的基本权利实质上就是保障人权的体现，对于我国的非公民居民而言，除一些政治权利外，他们还是享有大部分我国公民所享有的基本权利的，并不能因为他们的非公民身份而否认其所应享有的基本人权，这不仅是国际法上的“国民待遇”原则，而是保障基本人权的体现。对于后代人，他们中的绝大多数都是中国公民的后代，并且绝大多数会出生在中国领土上，可以说他们在整体上都会是中国公民。代际环境权是以集体人权的面目出现的，我们所要保障的是后代人整体性的权利，并非保护不确定的单个主体的权利。因此，我们切不可以技术性问题而否认它实质上存在的公平与正义。

　　前文论及的三国宪法已经用立宪实践率先突破了传统理论达到束缚，有人认为先有人权理论后有人权制度，其实这违背了社会存在决定社会意识的认识论原理，只有现实存在的人权制度才能形成观念上的人权理论，[15]而人权理论的进一步发展和完善又会推动人权制度向更为合理科学的方向发展。

　　目前，用宪法保障代际环境权在理论和国外的制度建设上都有突破和发展，为代际环境权的法定化创造了理论和制度借鉴的条件，但是由于宪法的相对稳定性和修改程序的复杂性，宪法对代际环境权的确认需要一个复杂的过程，不仅需要理论和舆论的准备，更有赖于国民意识和立宪技术的成熟。

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