民事公益诉讼原则的制度化及实施研究

发布日期：2013-10-24 文章来源：互联网

【学科分类】民事诉讼法
【出处】《清华法学》2013年第4期
【摘要】本文根据《民事诉讼法》关于公益诉讼的原则框架，对公益诉讼的具体制度及实施进行了深入的理论探讨。主要探讨了公益诉讼的客观范围、主观范围、诉讼请求类型以及程序问题。尤其是在公益诉讼客观范围方面，提出了将其范围限制在对不特定主体的公共利益侵害所提起的诉讼。并由此推进了对其他问题的认识。这些问题的探讨有助于学界和实务界对公益诉讼认识的进一步深化和拓展。
【关键词】社会公共利益；国家利益；民事公益诉讼
【写作年份】2013年

【正文】

一、引言

改革开放三十年来，我国的经济发展取得了巨大的成就，令人瞩目。但应当坦承的是，这种发展也带来了严重的环境污染，造成了人与自然关系的进一步恶化，尤其是在我国，违法带来的利益远高于守法的特定环境法制之下[1]。追逐市场利益的人们对环境的破坏，侵害了社会的环境利益和他人的财产利益。对市场经济行为的规范不力，对市场利润的不当追求也造成了消费领域中社会公共利益的损害。环境污染和侵害消费者利益的行为无疑是我国当前最具社会影响的不法行为。就我国的政府权力体制而言，如果各级地方政府能够很好地发挥其监管职能，那么这些损害中的相当一部分是可以避免的。市场失灵所导致的侵害可以通过政府的有效监管得以预防和制止。然而，由于政府职能定位的错位，使得地方政府可能与市场不当追逐利益者形成某种意义上的勾连，使政府的监管职能形同虚设。这种现象即所谓的“政府失灵”。[2]在逻辑上，政府不能有效监管，侵害社会公共利益的行为都是违反法律的行为，对此，人们自然会想到法律，希望通过法律获得保护和救济。借助司法的力量避免和救济因他人的违法行为对公共利益造成的损害，弥补政府失灵所带来的后果。在各种法律救济手段中，大多数人认为公益诉讼制度系维护社会公共利益的一种很好的手段，建构公益诉讼制度成为一种普遍的社会诉求。我国理论界在十余年以前，学者们就开始了研讨公益诉讼的制度建构。最终，2012年民事诉讼法的修改对这一普遍社会诉求给予了一定的回应，在《民事诉讼法》中确立了公益诉讼的原则框架。

新《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新法颁布后，不少人认为我国确立了民事公益诉讼制度，并为此而欢欣鼓舞。实际上，该条规定并不是关于民事公益诉讼的制度性规定，而仅仅是一个关于民事公益诉讼的原则性规定。也就是说，只是原则上确认对某些领域中侵害公共利益的行为可以由非直接关系的主体提起诉讼，通过诉讼维护公共利益。[3]虽然，人们希望通过民事诉讼法的修改确立统一的民事公益诉讼制度，但对如何确立具体民事公益诉讼程序和制度，一方面，人们还缺乏足够的理论准备和实践积累，另一方面，各领域中公共利益的实体规范存在很大差异，因此难以在短期内完成统一的公益诉讼程序和制度的建构，只能够确定原则性框架以回应社会的诉求，这也反映了立法与修法中的政治性作为。

由于民事诉讼法修改没有将民事公益诉讼制度化，因此，民事公益诉讼的实际运行也就缺乏具体制度的支持。关于民事公益诉讼的客观范围、提起的主观（主体）范围、请求类型、具体程序等问题都需要制度化。同时，这些具体制度的实施也将会面临诸多问题，因此需要在理论上进行研讨，提出应对问题的方案，探究其理论基础。

也应当看到，民事诉讼法对民事公益诉讼的原则性规定也并非仅仅是政治性回应，也具有法规范的实在性。这些原则框架将对今后其制度化发挥基本规范作用。关于民事公益诉讼的具体制度化—无论是关于环境的法律规范，还是关于消费者权益保护的法律规范，在相应的公益诉讼程序的设计上都必须以民事诉讼法的原则性规定为基准。比如，关于民事公益诉讼的客观范围，尽管民事诉讼法采取的是列举式规定，一般而言，不排除具体的相关实体法可以将列举之外的其他侵害社会公共利益的行为纳入民事公益诉讼范畴，但绝不可以将已经列举的关于污染环境、侵害消费者公共权益的行为排除在民事公益诉讼之外。再如，关于民事公益诉讼的主体，原则上就只能是法律规定的国家机关和有关组织。相应的实体法规范可以将其具体化，但不能违背这一原则性规定。本文正是在民事诉讼法规定的原则框架下对其制度化及实施进行研讨。

二、公益诉讼的客观范围及其划定根据

公益诉讼的客观范围问题是公益诉讼制度化以及具体实施所无法回避的问题。一方面，从法律给定的方式上讲，因为公益诉讼的方式是特定的、特殊的，其特殊性在于，诉讼的提起不是按照直接利害关系人的意愿，而是以抽象的利益关联为依据，使公益诉权的行使超越了纠纷具体直接利害关联。纠纷解决方法的特殊性决定了适用对象的范围或类型。另一方面，法律之所以赋予这种诉讼方式以特殊性，又是因为纠纷类型和范围的特殊性需要。

人们对公益即社会公共利益这一概念一直有不同的理解，使得这一概念在某种程度上成为最具多义性、最不具有确定性的概念之一。有学者认为，公益应该有两层次含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益；第二层含义是指国家利益。[4]还有学者认为，应将公共利益的内容概括为三个层次：“一为国家利益，此乃公共利益的核心，如国有资产；二为不特定多数人的利益，此乃公共利益常态化的存在形式，如不特定多数消费者、环境污染受害人的利益、因垄断经营受损者的利益；三为需特殊保护的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益，如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益。”[5]笔者认为，公益涵盖上述三个部分利益是妥当的。但国家利益与不特定主体多数人的利益以及特殊保护利益实质是不同主体的利益。在客体方面，国家利益与公共利益有重合或交叉的方面，很难断言国家利益就是公共利益的核心。这种认识在政治上有意义，但在法律上似乎没有太大意义，反而会误导法律制度的建构。

笔者主张只有不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围。这种理解是出于已有的公益诉讼原则框架。正是因为社会公共利益主体的不特定性，才使得社会公共利益的维护无法通过直接关系主体启动诉讼程序，从而借助司法的力量加以实现。因此，需要在法律上赋予基于超越直接利害关系的机关、团体、组织甚至个人以诉权，使其能够根据其法定职能、价值追求、自我设定的相关社会职能来实现对社会公共利益的维护。这种特殊的诉讼方式成为专门应对公益纠纷的诉讼方式。

民事诉讼法列举的两类纠纷类型—污染环境或侵害众多消费者权益的纠纷—均有一个限定，即社会公共利益，且应理解为限定于不特定主体的社会共同利益。厘清这一点十分重要。同一污染环境的事件或侵害消费者权益的事件既有可能侵害特定人的财产或其他利益，也可能侵害不特定人的利益或权益，后者是公益诉讼可救济的社会公共利益。

环境利益是不特定的人所享有的共同社会利益，虽然环境污染的事件中也可能直接侵害特定主体的财产或其他利益，也有可能不涉及特定主体的利益，但一定会涉及不特定主体的共同利益。例如，对河流、湖泊、海水、山川、大气等的污染。国外环境法理论认为，环境或生态属于一种公共利益（offentliches Gut），具有开放性与利益人多数性，可以由任何人使用消费，而不具有竞争性和排他性，不能归属（Zuweisung）于任何权利人格体。[6]

在侵害众多消费者合法权益的纠纷中未必一定存在侵害社会公共利益的行为。社会公共利益一定涉及众多人的利益，但并非只要涉及众多人的利益就一定是社会公共利益。如果能够特定受侵害的主体，那么就没有必要适用公益诉讼的方式，也就不能以公益诉讼的方式加以解决。某一侵害行为虽然损害了众多消费者的合法权益，但却不一定构成消费者公共利益。即使人数再多，但如果受害主体是特定的，那么通过一般的民事诉讼即可加以解决。与此同时，由于有特定的主体，才有可能提起具有具体损害结果的损害赔偿诉讼。像三鹿奶粉事件中，虽然有众多消费者受到了有害奶粉的侵害，但其受害主体是特定的，因此，提起普通的民事诉讼即可解决。对于人数众多的特殊情形，民事诉讼法专门规定了代表人诉讼制度，即通过诉讼代表人可以使得众多利害关系通过这一机制实现自己的诉讼请求。当然，三鹿奶粉事件并非仅仅涉及消费者个人私益，也涉及不特定主体—不特定消费者的利益，这就构成了社会公共利益。例如，制作和销售大量有害奶粉的行为就是损害社会公共利益，其侵害主体是不特定的。为了维护不特定消费者的利益，在行政管制失灵的情形下，就可以提起有关的公益诉讼，要求其停止生产、销售和销毁产品。由于既涉及社会公共利益，又涉及私益，因此公益诉讼和一般民事诉讼都是可以提起的。

公益诉讼作为一种特殊的诉讼形式，因其自身结构的原因，不可能像一般解决私益纠纷的民事诉讼那样发挥某些功能，如损害赔偿，故其适用是应当受到限制的。涉及众多利害关系人的纠纷应当尽可能地通过私益诉讼方式加以解决。涉及众多利害关系人的纠纷往往可能形成社会性纠纷，但社会性纠纷与涉及社会公共利益的纠纷不是一个层面的概念。不能将具有社会影响的众多人利益的纠纷等同于社会公共利益的纠纷，将具有社会影响的诉讼等同于公益诉讼。至于大规模侵权诉讼中所遭遇的高额诉讼费用（如高额鉴定费用）、举证难问题以及因为诉讼复杂而产生其他问题[7]完全可以通过完善法律援助制度、诉讼费用减免、调整举证和证明规则以及适用或建构代表诉讼、团体诉讼加以解决，无需搭公益诉讼的便车。

《民事诉讼法》第55条将环境污染和侵害消费者权益这两个领域的社会公共利益的纠纷列举为公益诉讼的范畴，意味着其他法律不可以将这两类公益纠纷排除在外，但并不意味着其他法律不能将这两类之外的其他公益纠纷纳入公益诉讼的客观范围。如果从制度规制的角度来看，环境保护法领域和消费者权益保护法领域完全可以独立设置相应的公益诉讼制度，例如，环境公益诉讼和消费者公益诉讼，并就公益诉讼的主体和特殊程序加以规定。[8]正是基于这一点，在公益诉讼制度的建构方面，就需要考虑还有哪些纠纷可以纳入公益诉讼的客观范围，在其相应的法领域中加以规定。

现在，人们议论比较多的是侵害国有资产或导致国有资产流失的行为能否作为侵害公共利益的行为而提起公益诉讼的问题。从法律上讲，国有资产在法律上确认为属国家所有、并能为国家提供经济和社会效益的各种资源总和。国有资产是社会发展的物质基础。因此，不少人认为应当将这类纠纷纳入公益诉讼的范畴。具体的理由是，侵害国有资产的行为或导致国有资产流失的行为就是损害社会公共利益的行为。从国有资产流失与企业负责人的关系来看，绝大部分国有资产流失都具有合法的流转形式，并且大多都与企业负责人的违法违规行为有直接联系，甚至有些企业负责人为了牟取私利而不惜实施损害国家利益的行为。因而这些国有资产的代表人既不会采取措施挽回流失的国家利益，也不会通过司法程序来维护国有资产，或者即便提起了诉讼，也会采取手段掩盖国有资产流失的事实。[9]因此，如果不将这类纠纷纳入公益诉讼的范畴，则会因为诉讼主体的缺失，导致无法通过诉讼手段维护国有资产。由于现存的国有资产流失现象往往是由内外勾结、恶意串通造成的，而现行诉讼法将原告资格限制在利益直接受损的当事人，使得大部分国有资产流失案件在国有企业负责人的掩盖之下无法进入诉讼程序。[10]

将这一问题扩展开来，实质是国家利益与公共利益两者的关系问题。在我国的特定体制、意识形态和语境之下，国家利益涵盖非常广泛，在广义上可以说能够满足国家生存发展需要，也就是对国家有益的一切方面都是国家利益。也只有在我国特有的历史、权力架构体制、社会形态、意识观念之下，国家的概念才如此被强调，国家与社会的界分才如此不明晰，国家利益才会如此被强化。正因为国家利益涵盖的广泛性，才使得在立法过程中人们会认为在利益客体方面国家利益很难与社会公共利益划清界限。[11]

诚然，国家利益和社会公共利益在某些方面难以清晰划界，但应当承认两者毕竟有所不同，也能够在许多方面清晰划界。如果不指明其界限，法律制度的建构和运行则会遭遇尴尬和矛盾。在法律上，国家利益有着明确的主体即国家，社会公共利益没有特定的主体。因此，法律责任的实现也就有所不同。损害国家利益的，其赔偿的受偿主体也是国家。而侵害社会公共利益的赔偿，其受偿主体因主体的不特定，赔偿方法也有其特殊性，即使赔偿给国家，国家也只是代为受偿而已。

国有资产属于国家所有。国有资产流失、受到侵害会间接导致全体人民的利益受到损害，但这种利益的侵害不同于对没有特定主体的社会公共利益的侵害。一方面，对于代表国家或国有资产管理人的相关机构可以通过行政手段维护国有资产，在某些特殊的情形下也可以通过法律授权的机构，例如检察机关提起相关诉讼，维护国有资产，防止国有资产的流失。检察机关的这种诉权实际上是一种国家公诉权，因为涉及民事责任的追究，称为民事公诉权是妥当的。因此，没有必要将这类纠纷纳入公益诉讼的客观范围。社会公共利益与此不同，由于主体的不特定性，如果没有超越直接利害关系的机关和组织启动公益诉讼，就无法通过司法手段实现社会公共利益的维护。

需要注意的是，作为国有资产运营的管理者的违法行为，国家有关监督机关主要是通过对其履行职务中是否有违法行为实施的监督而不是干预其职权行使。国有资产广泛介入市场是我国经济体制的一种特色，由此所发生的问题主要出在这种体制本身，而非通过诉讼可以避免。还应当注意的是，在国家、政府转型的当下，我们不应一味强化国家、政府对社会的过分干预。能够交由市场和社会完成的事项，应当交由市场和社会完成，从而避免国家、政府的“利维坦化”。[12]国家也是由若干单元的组织组成的，国家行为主要是政府官员和职员的行为，他们也是凡人，具有人的优点，也具有人的缺点。[13]这也是现代政治规制的基本出发点。

如果按照上述思路，在公共利益与国家利益重合的客体部分，其利益受到损害的，无需通过公益诉讼的方式，而是由国家、政府通过特定的方式予以处置。例如，人们经常议论的关于损害文物的行为能否纳入公益诉讼的问题也就应该有了结论—没有必要。

人们在认识公益诉讼客观范围时还有一个容易误识的问题，即将社会秩序，尤其是市场秩序与社会公共利益等同起来。这一误识就自然导致将破坏社会秩序（主要是市场秩序）的行为也纳入可以提起公益诉讼的范围。例如就有不少人认为应当将因垄断、不正当竞争的纠纷纳入公益诉讼的范畴。社会秩序当然不等于社会公共利益，破坏社会秩序的结果既有可能损害特定的利益主体，如经营者的利益（市场混淆、低价倾销、商业贿赂、侵犯商业秘密、有奖销售、商业诽谤等[14]），也有可能损害社会公共利益，是因与果的关系。国家维护一定的社会秩序有其相应的法律措施。垄断和不正当竞争是破坏市场竞争秩序的行为，会影响竞争的有序化，[15]其结果可能间接导致社会公共利益受损。对垄断和不正当竞争行为的规制手段主要是行政规制。因此，笼统地认为应当将垄断和不正当竞争的行为所发生的纠纷纳入公益诉讼的范围就是不妥当的。认为将反垄断、反不正当竞争的诉讼纳入民事公益诉讼是当今世界大多数国家通例的看法，主要是误用了国外公益诉讼的概念，是一种语境错误。[16]无论垄断还是不正当竞争导致侵害消费者的行为，如果有特定的侵害消费者主体，则可以通过一般民事诉讼解决其民事责任问题，只在涉及不特定的消费者主体的权益即社会公共利益时，才能启动公益诉讼程序。

三、公益诉讼提起的主观范围

公益诉讼提起的主观范围（主体范围）与公益诉讼客观范围是密切相关的。可以说，客观范围在一定程度上决定或限定了公益提起的主观范围。公益诉讼的基本特点是公益诉讼的提起主体是没有直接利害关系的机关或组织。我国《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由于该条规定是对公益诉讼的原则性规定，因此，也表明对公益诉讼提起的主体作了原则性的规定，即只有法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼。明确将个人排除在提起公益诉讼的主体范围之外。这种限制的理论依据是国家代表权论，即只有国家才能代表这种不可分利益，组织的代表权也是国家所委托的，因此必须有法律的规定。[17]

由于《民事诉讼法》第55条对提起公益诉讼的主体仅仅是原则性规定，因此就给公益诉讼提起主体的具体制度化留下研讨的空间。民事诉讼法修改中之所以没有明确公益诉讼主体的范围，是因为主体范围的划定必须考虑环境保护和消费者保护等各领域的具体情形，在修改环境保护法和消费者保护法的过程中具体加以确定。民事诉讼法在原则上将机关和有关组织限制在“法律规定”这一前提之下。在2012年《民事诉讼法》修改之前，有的地方性条例已经明确授予检察机关和其他机关团体提起环境公益诉讼的权利。[18]也有地方司法机关以及相关部门在具体的实施意见中明确了这些机关的环境公益诉权。[19]

国家机关是否享有公益诉权的问题，本质上是国家作用的界限问题。以功能主义取向，从国家应当代表社会共同利益的立场上，国家介入公益纠纷的解决是理所当然的。国家对社会的具体干预通过其职能加以确定。国家机关具有公益诉讼原告资格正是基于特定的国家机关的职能。例如我国《宪法》第26条第一款规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”也正是因为与国家机关的相关职能有关，所以国家机关只有在其法定职能范围内才具有原告资格，在其范围内具有当事人能力。从国家的职能和职责来看，提起公益诉讼似乎存在矛盾之处，因为国家如果要维护社会公共利益，完全可以直接运用国家权力来实现。尤其是在我国这样国家权力如此广泛介入社会的情形下。不过，国家或政府职能的分工使得部门职责的履行存在缺失，职能监督成为必要，在这个意义上，赋予某些国家机关提起公益诉讼有其现实性。

无论是环境保护领域，还是消费者保护领域，相关的行政管理部门都有权对污染环境和侵害消费者合法权益的行为采取法律所赋予的行政手段，以维护环境利益和消费者的利益。不能由行政机关直接强制的，可以借助司法强制执行程序实现。从目前的法律规定和实践来看，只有涉及损害赔偿的才必须通过民事诉讼程序获得强制执行的根据。[20]近些年来已有不少环境管理部门向环境加害人提起所谓公益诉讼的情形。[21]人们也常把这些案件作为行政机关提起公益诉讼的典型案例。实际上，笼统地将行政机关代表国家就环境污染提起的损害赔偿诉讼称为公益诉讼未必是妥当的。问题在于，能否肯定地说环境利益的主体就是国家。如果利益主体特定为国家，则赔偿的受偿主体也应当是国家。行政机关提起公益损害赔偿诉讼就是代表国家行使赔偿请求权。如果环境利益属于社会，没有特定的利益主体，则国家只是基于维护环境和社会公共利益的职能，那么可由其行政机关代表国家提起实现其职能的公益诉讼。国外的理论同样认为，由于环境或生态利益不能归属于任何主体，国家只能作为公共利益的受信托人。[22]该认识能够成立，虽然行政机关也可以提起诉讼请求赔偿，但受偿主体不是国家，所受赔偿的款项只能通过适当的方式用于环境利益的恢复，或者分配给社会（包括在一定地域内受事件影响的公民）。笔者认为，也只有在这个意义上行政机关提起此类诉讼才能称之为公益诉讼。如此，国家机关与组织在公益诉讼上的主体地位才是一致的，彼此是平等的。如果环境利益主体特定为国家，一旦向国家赔偿之后，个人、团体、法人便无法再请求赔偿了，可见环境利益是无法分割的。

根据我国《环境保护法》第2条的规定，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和人工改造的自然因素的总体。这里所指环境既包括生活环境，也包括生态环境。从资源的角度，也包括自然资源。如果从利益归属的角度来看，与自然资源或财产联系的环境利益归属，毫无疑问应当归属于国家。但这之外的环境利益因其客体的特殊性而无法归属于特定主体，如生活环境和生态环境所带来的利益，无论是国家，还是个人、团体、组织。环境利益是一种人们所共同享有的利益。个人在环境污染中所遭受的损失可能体现为具体的财产损害、人身损害，包括精神损害。正是从这个意义上讲，个人才具有环境利益，也就是环境权的私益性所在。从权利的含义上讲，所谓“环境权”就是一种抽象的权利，而非具体的权利。因此对环境利益造成的损害，其赔偿也不能特定其受偿主体。与侵害国家所有的土地、矿产资源、国有资产的情形不同，后者的权利主体是特定的，国家有权通过法律手段要求侵权人予以赔偿。相关机关代表国家具体行使请求权。当然，在国与国的关系来看，环境利益必须特定于一定的国家，因为一定疆域的环境与一国的生存发展相关。

笔者认为，虽然不能完全排除行政机关代表国家提起公益损害赔偿请求，但在没有法律规定的处理赔偿金的相应规范时，应当不得提起。如此一来，行政机关能够提起公益诉讼的机会应该不多，因为所有维护环境的手段，行政机关均可以直接实施。另外，行政机关在公益诉权行使方面，也依然可能存在“政府失灵”的现象，行政机关作为政府的执行机关也存在诉权失灵的情形，公益诉权失灵不过是政府失灵的一种表现形式而已。也同样会发生寻租的现象，可能发生利益交易行为。我们也不应忘记，“国家是一个庞大的虚构的实体，每一个人都竭力通过它牺牲他人为代价来维持自己的的生活”。[23]对此，我们必须警惕。这也是为什么公益诉权主体应当向组织开放的原因之一。因为公益是最容易被私利所利用的理由。

组织的公益诉讼原告资格既可以基于该组织的法定职能，也可能是基于团体组织成员的协议或章程。在我国，对于前者没有太多疑问，国外也大多通过法律（例如德国的《防止不正当竞争法》和《普通约款法》）授予某些组织以团体诉权。例如，在环境保护、消费者保护、反不正当竞争领域。对于后者，尤其是专门针对某一大规模侵权事件临时成立的组织（有时也依托当事人的社团），其诉权问题就存在质疑了。如果要求具有公益诉权的组织必须合法登记，显然这些组织不具备这样的要件。但应当承认这些组织对于维护相应的社会公共利益以及众多利害关系人的利益是十分有效的。民间组织（NGO）提起公益诉讼也是一种政治参与。既然国家、政府鼓励民间组织参与社会，那么也应当认可民间组织利用公益诉权参与社会管理。从民事诉讼理论上讲，这些组织的诉权是依据纠纷管理权理论。这些组织通过成员的认可而取得纠纷管理权，从而成为适格的原告。[24]

为了更细致地探讨公益诉讼提起的主体，笔者针对我国的具体情形，分别就环境公益诉讼和消费者公益诉讼两种情形进行探讨。

（一）环境公益诉讼提起的主体

1.关于国家机关环境公益诉权

（1）关于检察机关的环境公益诉权

检察机关作为宪法和法律所规定的法律监督机关，就其监督职能而言应当具有提起环境公益诉讼的权利，这也是学术界较普遍主张的认识。[25]2000年，最高人民检察院发出了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，明确提出检察机关应充分发挥检察职能，对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。在2012年民事诉讼修改之前，地方检察机关也有提起环境公益诉讼的实践尝试。例如，浙江省平湖市检察院诉嘉兴海宁蒙努集团等5家公司环境污染侵权案。[26]如果将《民事诉讼法》第55条中的“法律规定”理解为，须具体法律对于检察机关的公益诉权权能明确加以规定，则目前检察机关尚不能就任何公益诉讼享有提起诉讼的权利，因为目前尚未有法律对此明确加以规定。在这一点上有一个解释论的问题，如果在政策上我们希望检察机关更多地介入公益诉讼，则可以将民事诉讼法此条中的“法律规定的有关机关”理解为法律对其基本监督职能予以规定的那些机关，也就说，只要宪法上对检察机关的法律监督职能做了规定，也就没有必要在其他相关的法律中一一加以规定。是否需要检察机关更多的介入，也涉及检察机关的检察监督的范围和实际应对能力的问题。在应对能力方面，一旦开放检察机关的公益诉权，检察机关是否能够有效应对就成为了一个必须面对的现实问题，尤其在环境公益纠纷不断增加的情形下。有学者认为，在现有法律制度框架内，检察院以直接起诉的方式维护公共利益缺乏明确、直接的法律依据，也很难通过法律解释的方法使这种“司法实验”具有合法性。如果要推行检察院提起的公益诉讼，需要修改《民事诉讼法》中的检察监督条款、案件受理条件条款，也需要修改《人民检察院组织法》中的检察院职责条款。因此主张检察院通过督促起诉、支持起诉的方式来推动公益诉讼程序的启动，在推动无效的情形下才直接起诉，即所谓“间接型”。[27]也有学者直接反对检察机关具有公益诉讼原告资格，认为对于社会公益利益已经有其他国家机关行使职权加以维护，检察机关的介入没有必要。[28]这涉及检察监督职能的深层问题。

（2）其他国家机关的环境公益诉权

关于其他机关的公益诉权，目前还只有《海洋污染防治法》中有明确的规定。《海洋污染防治法》第90条第二款规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条所规定的享有海洋坏境监督管理权的部门就是国家海洋局。据此，可以认为，根据该法可以提起公益诉讼的法律规定的机关应当就是国家海洋局。其他有关环境保护的法律中尚无规定哪些机关有权提起环境公益诉讼。如果从海洋污染防治法规定的逻辑推断，只要是具有相应监督职能或职责的国家机关都可以成为提起相关环境公益诉讼的主体。目前所要做的就是及时修改相关的环境保护法，使这些具有相应监督职能或职责的国家机关的公益诉权取得法律上的名义。从全国人大环资委2012年9月提交的关于《环境保护法》修改草案来看尚未见到有关提起公益诉讼资格的规定。也许由于时间关系，《环境保护法》的修改还没有与民事诉讼法的相关修改内容接轨。实际上，《海洋污染防治法》关于海洋环境监督管理部门有权对责任者提出损害赔偿的规定应该有着特定的指向，即加害人为域外法人、个人的情形。按照该规定，海洋环境监督行政部门可以代表国家对加害人提起民事损害赔偿诉讼，要求其承担民事赔偿责任。著名的康菲石油泄漏案就涉及海洋监督部门如何行使监管权，以及提起民事诉讼请求康菲石油公司损害赔偿的问题。

同样，在实践中，尽管法律没有授予环境监督机关提起环境公益诉讼的权利（除国家海洋环境监督机关外），但地方环境监督机关还是提起了环境公益诉讼。例如，本文曾提到昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司环境污染案。地方法院对其诉讼主体资格予以了认可。一个有意思的现象是，当2012年修改后的《民事诉讼法》实施后，虽然有了公益诉讼的原则规定，至今却再没有见到这方面的实践。

2.关于民间环保组织

正是由于环境监督行政部门拥有广泛的行政监督权，根据行政权即可实现对坏境污染行为的防治，因此，才会疏于在相关的法律中对监督机关拥有提起公益诉讼的权利。也可以说实际上也没有必要。但对于社会组织的情形就不一样了。《民事诉讼法》第55条原则上授予了有关组织可以就侵害社会公共利益的行为提起诉讼的权利。这里涉及的问题是，有权提起诉讼的组织是否必须是法律规定的组织。从立法意图来看应当是法律规定的组织。因为《民事诉讼法》第55条对提起公益诉讼主体的规定是一种限制性的，其基本倾向是限制可以提起公益诉讼的机关或组织，因此可以推断，可以提起公益诉讼的组织必须为法律所规定。如果这一认识成立，则目前为止还没有哪一个组织有权提起环境公益诉讼。前面我们提到的《环境保护法》修改草案中也同样没有这方面的规定。然而在实践中却存在大量的环境保护民间组织，这些组织有的是经过民政部门法定登记注册的，有的是没有经民政部门登记注册。根据中华环保联合会2008年发布的《中华环保民间组织发展报告》的资料统计，我国现有各类环保民间组织3500家，[29]2005年从业人员总数已达到22.4万人。这些组织已成为政府与企业之外的第三方力量。民间组织中最活跃的环保民间组织，已成为推动我国和全球环境保护事业发展与进步的重要力量。

环保组织的迅速发展，说明社会对环保组织有强烈的需求。这些组织在一定程度上弥补了政府行政监管的失灵。现实中，已经有了环保组织提起环境公益诉讼的实例，并且产生了很大的社会影响。典型案例是“自然之友”等诉陆良化工实业公司等铬渣污染环境赔偿案。[30]如果将这些环保组织排除在环境公益诉讼之外显然对于利用司法手段实现环境保护是十分不利的。从近几年环保组织积极参与环境利益维护的司法救济来看，环保组织在利用司法手段维护环境上具有极大的主动性。因此，从维护环境，坚持可持续发展战略的角度，《环境保护法》应当明确规定赋予那些经过合法登记的环保组织提起环境公益诉讼的权利。现在正值《环境保护法》修正之际，应当及时对此予以规定。从法理上，只要作为环保基本法的《环境保护法》做出了规定，其他具体的环保法则无需再加以规定。在法律技术上可以抽象地予以规定，没有必要具体列明。平等对待民间组织的公益诉权是我们应当注意的问题。

3.关于个人

关于个人能否提起环境公益诉讼，民事诉讼法给出了否定的答案。理由是为了稳妥、渐进地实施公益诉讼，避免公益诉讼的无序化。人们担忧的是，如果允许个人提起公益诉讼，可能有人会利用公益诉讼谋取私利，滥用公益诉讼诉权。笔者认为，如果鼓励公益诉讼则应当允许个人提起公益诉讼，尤其是一些具有法律知识的律师，更具备提起诉讼的条件。不排除提起公益诉讼有个人自己的利益考虑，但恰恰是有个人的利益考虑，才有动力推动公益诉讼的进行。环境保护公益诉权对个人开放也符合环保法依靠群众保护环境的原则。[31]担心个人滥用公益诉讼诉权是多余的，因为公益诉讼的受理和审查是法院的职能，通过法院的审查可以排除公益诉权的滥用。从宪政解释和公共信托理论来看，环境权就是一种专门制约对政府活动的公民基本权利，[32]如此，赋予公民个人公益诉权是完全正当的。其实无论是机关，还是组织也都是具体的人来实施具体行为的，机关和组织同样也会有自己的利益。笔者对个人诉讼开放原告资格的一个消极条件是除损害赔偿诉讼之外。如果允许提起损害赔偿的环境诉讼，则对个人是不开放的，对团体也是有限制的，因为必须保障赔偿的公正性和有效性。具体将在下文关于消费者组织部分进行论述。

（二）消费者公益诉讼提起的主体

1.国家机关的消费者公益诉权

关于检察机关是否可以提起公益诉讼的问题，本文前述已经提到，在消费者权益的公益诉讼的场合也是如此，故不再赘述。这里主要议论的是消费者公益诉讼中其他国家机关的公益诉讼原告资格问题。

从法规、规章的相关规定来看，与消费者权益保护有关的行政机关主要有：①工商行政管理部门。该机构是国家综合性的经济监督管理部门和行政执法机关，主要负责企业登记注册、市场监督、商标、广告、经济合同、个体私营经济以及其他经济监督，如制止各种不正当竞争行为等，并依照《消费者权益保护法》，制止和查处侵犯消费者合法权益的行为，维护消费者利益。②质量技术监督机关。这一机构是统一管理标准化、计量和质量的政府职能部门，其业务工作直接关系到消费者的人身和财产安全，承担着保护消费者合法权益的重要职责。③卫生监督机关。其管理的范围涉及保健、医疗、饮食卫生的许多方面，与消费者密切相关。④出入境检验、检疫机关。其职责是依法对进出口商品实施检验，保证进出口商品的质量。从理论上，上述机关因为享有相应的监督权，所以都应具有提起公益诉讼的原告资格，但还需要法律对其诉权的确认。这些机关与检察机关这种一般监督机关不同，其监督职能需限制在相应的领域之中。

2.组织的消费者公益诉权

中国消费者协会是我国全国性消费者权益保护组织。与环境保护领域不同，消费者权益保护的民间组织远不像环境保护民间组织那样发达，除了中国消费者协会之外，国内甚至没有专门的消费者保护组织。虽然有国际性消费者组织（国际消费者联合会CI），但这些组织并不直接参与我国消费者维权活动。与消费者保护有关的其他组织多是一些行业协会，如中国保险协会等。这与中国消费者协会这种全国性组织的存在有直接关系。

哪些组织拥有公益诉讼的原告资格必须由有关的法律加以规定。其中最主要的法律就是《消费者权益保护法》。现行的《消费者权益保护法》以及其他与消费者权益保护有关的法律中均无有关组织享有消费者公益诉讼原告资格的规定。正在修改中的《消费者权益保护法》草案中，草拟确定将中国消费者协会及各地消费者协会作为唯一可以提起消费者公益诉讼的组织。这样的规定显然不妥当。对于组织而言，将公益诉权交由一个组织必然形成一种垄断。这种垄断同样可能导致利益交易和寻租行为的发生。加之，现在的消费者协会实际上已经不是民间组织，其经费是政府行政划拨的。原本民间组织就是为了补充和弥补政府监管、保护失灵而存在的，将公益诉讼的诉权交由准官方的消费者协会来行使，这种补充、弥补的功能也就丧失了。消费者公益诉讼的提起也应当允许竞争，允许其他组织提起消费者公益诉讼，有效地维护消费者的合法权益。

与环境保护的情形相同，如果限制提起损害赔偿诉讼，笔者也支持消费者公益诉讼的原告资格应当向个人开放，其理由与环境公益诉讼原告向个人开放相同。如果以消费者团体的名义提起损害赔偿诉讼，则需要由特定要求的消费者团体[33]代表其成员提起，且需要有相应赔偿金分配制度。

四、公益诉讼的诉讼请求类型

公益诉讼的诉讼请求类型的问题与两个因素直接关联。其一，公益诉讼的特殊方式；其二，相关实体法所规定的法律责任。之所以要讨论这一问题，是因为公益诉讼这一特殊的诉讼方式限定了实体法所规定的法律责任的实现范围。公益（民事）诉讼的目的是为了通过诉讼确定加害人的民事责任问题，以及落实这些民事责任。（对加害人的处罚属于行政法律责任的问题。）但是，这些法律责任的实现又受到公益诉讼这种特殊方式的限制。问题的提出依然是因为公益诉讼原告对自身利益的超越这一基本特点所致。

所有侵害社会公共利益的行为都是侵权行为，因此从民事侵权责任来看，我国《侵权责任法》第15条规定的责任有以下8种：①停止侵害；②排除妨碍；③消除危险；④返还财产；⑤恢复原状；⑥赔偿损失；⑦赔礼道歉；⑧消除影响、恢复名誉。无论是环境保护法，还是消费者权益保护法，其侵权法律责任都被包涵在这8种法律责任之中。但基于公益诉讼这一特定的诉讼方式，其中一些法律责任的实现是受限制的。这种限制体现在，有的法律责任在一般情形下是无法实现的，例如返还财产和直接损失的损害赔偿。损害赔偿包括两类：一类是对直接损失的赔偿；另一类是利害关系人或职能部门采取恢复原状、消除妨碍、消除危险等措施所产生费用的赔偿。对于前者，只有采取特殊的方法能够解决赔偿金的具体分配或使用，受偿主体又能相对确定时，才能主张损害赔偿请求。原因在于返还财产和赔偿损失都要求有特定的财产返还对象和受偿主体。公益诉讼本身针对的是不特定主体所拥有的社会公共利益，因此，也就不会发生财产返还和直接损失损害赔偿的问题。如果侵权事件能够特定具体权利人或受害人，则没有必要启动公益诉讼，通过普通的民事诉讼主张返还请求或损害赔偿请求即可。对于后者，相关机构在恢复环境过程中所支出的费用的赔偿当然可以向加害人请求赔偿。[34]

社会公共利益受侵害的情形，采取公益诉讼的方式能够实现的请求通常限于停止侵害、恢复原状[35]、消除危险。一般情形下，由于侵害社会公共利益的行为所造成的损失往往很难加以确定，尤其是造成大面积河水、湖泊、海洋污染、土地污染、大气污染等情形。不能确定损失则无法确定赔偿责任。另一方面，即使能够确定大致的损失，也由于受害主体的不特定性，使得赔偿金无法具体给付具体的受害人。对于大规模侵权[36]所导致的损害，国外近些年来，采取了设立专项赔偿基金的制度来解决受害群体广泛，救济成本高，难以实现公平受偿的问题。[37]我国也有这方面的尝试，例如三鹿事件处理中所设立的医疗赔偿基金。[38]在康菲石油泄漏污染事件中，也有人主张设立由中海油和康菲石油公司设立赔偿基金，专门用于受害人的损失赔偿。[39]不过这类赔偿基金主要是用于对已经发生损害的赔偿以及今后基于同一侵权事件衍生或发现的损害的赔偿，目的在于应对大规模侵权导致的赔偿难的问题。这一问题与笔者本文中所涉问题不是同一个问题，本文所涉及的问题是由于受害主体的不特定，损失难以确定的情形下，公益赔偿诉讼请求便难以实现。当然，如果能够大致确定损失，即使具体受害人不确定，也可以考虑通过赔偿国家，再由国家在一定范围内对相对确定的受害人予以补偿。只要这种赔偿机制能够得到承认，公益赔偿的诉讼请求也才能够提出。不过目前这样的赔偿机制在我国尚未得到法律的认可。即使这种机制得到法律上承认，也必须考虑如何防止因此可能存在的寻租行为。

正是基于上述理由，一些国家对于非利害关系人所提起的诉讼，都不允许提出损害赔偿诉讼请求，仅仅许可提起要求停止侵害、恢复原状等请求。例如，德国的团体诉讼就被限于对不作为请求，依据的是实体法上的不作为请求权。因为德国团体诉讼的功能仅在于保护权利人的权利不受侵害，而非赔偿救济。[40]美国的集团诉讼中也有一种仅在于通过集团诉讼以获得禁止令状或宣示性判决[41]为目的的集团诉讼。[42]

在谈论公益诉讼请求类型的问题上，如果不将诉讼限制于公益诉讼，而是设定为包括社会公共利益，也包括特定多数人利益的诉讼时，那么损害赔偿请求也自然是成立的。不过，这种针对小额多数的损害赔偿的多数人诉讼在制度设计上就复杂多了。必须考虑诉讼代表人与被代表的多数人之间的意思表示的一致性；单个受害人损失的证明；损害赔偿金的分配等一系列问题，也就是美国集团诉讼制度中所面临的所有问题。由于我国民事诉讼法已经设立了诉讼代表人制度，虽然还存在诸多需要完善的地方，只是基于理念、认识的问题，[43]没有充分发挥其功能，因此，没有必要重构另一种类似的制度，应当将公益诉讼单纯化。

五、公益诉讼程序的若干问题

由于民事诉讼法关于公益诉讼仅仅做了原则性规定，而无具体的程序制度规定，因此，欲使公益诉讼能够实际有效的运作，还必须解决公益诉讼程序上的若干问题。

（一）公益诉讼案件的案件受理费

按照《诉讼费用交纳办法》的规定，对于民事案件，当事人应当承担案件诉讼费，其中最主要的是案件受理费。提起诉讼的原告应当预交案件受理费。对于公益诉讼案件，是否应当预交案件受理费，《诉讼费用交纳办法》并没有规定。对于诉讼费用的问题，主要涉及两点：①提起公益诉讼的原告是否应当预交案件受理费？②如果原告败诉，是否应当按照诉讼费用负担的原则由败诉方承担案件受理费？在案件受理费的交纳方面，按照《诉讼费用交纳办法》有三种处理方法：其一，缓交；其二，减交。此种情形虽然要交纳案件受理费，但可减少交纳的数额；其三，免交。由于公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，诉讼费用应该由国家埋单。但如果被告败诉，也不承担诉讼费用，似乎不妥。因此，可以采取公益诉讼原告免交案件受理费，如果胜诉则由败诉方承担案件受理费的方法，以免胜诉时也实际上由国家埋单的结果。其他诉讼费用也应与案件受理费同样处理。

也许人们会担忧，因为免交案件受理费，从而刺激公益诉讼的提起。对此，不必担心。在目前环境侵权和消费者权益被侵害的日益普遍的形势之下，活跃的公益诉讼对于遏制环境侵权和侵害消费者权益的行为是有利的。

（二）公益诉讼中的和解或调解

民事诉讼中的和解和调解都是基于当事人对自己实体权利和诉讼权利的处分为前提的。无论是和解还是调解都是司法政策所鼓励的，尤其是在倡导大调解的司法理念之下。相较之下，法院主持之下的调解占有更重要的地位。调解贯穿于整个民事诉讼之中，在起诉立案过程中有诉前调解，立案之后开庭审理之前有审前调解，开庭审理中也有调解。调解率的高低已经成为评判法院审判的一些重要指数。那么，对于公益诉讼是否也应如此重视调解是一个问题。虽然原告—有资格提起公益诉讼的机关或组织对其诉讼拥有诉讼管理权或诉讼实行权，但毕竟只是启动诉讼程序，而非公共利益的完全或实体代表，因此不应对公益诉讼案件的实体问题享有处分权，其诉讼权利也应受到相应的限制。基于此，应该得出原告不得与公益诉讼的被告人进行和解和调解的结论。而且，还因为公益诉讼一般情形下不涉及赔偿问题，也就不存在就赔偿的数额双方之间进行和解和调解的问题。在一般民事侵权案件中，双方之间通常会围绕着仅就赔偿数额进行调解，这是基于对自己实体权利的处分自由。在环境污染事件的行政处理程序中也存在关于损害赔偿责任和赔偿数额的所谓“行政调解”，[44]不过，这种调解依然是基于具体权利主体的权利处分。由于公益纠纷的性质，公益诉讼案件加害事实的有无不应成为调解的对象，必须由法院加以认定。由于公益诉讼的特殊性，在公益诉讼中至少调解或和解不应得到政策支持。公益诉讼作为一种特殊的民事诉讼，不仅当事人处分原则受到限制，辩论原则（约束性辩论原则）也将受到限制。这种限制体现在，一般民事诉讼中的自认制度也不适用于公益诉讼。

（三）公益诉讼中的证明责任分配

民事诉讼中证明责任的分配作为一项法律技术手段，所要解决的实质问题是当案件的要件事实或主要事实处于真伪不明的状态时，哪一方应该承担因此而发生的不利后果。证明责任存在的前提是作为裁判基础的主要事实处于真伪不明的状态。而这种状态在民事纠纷的实践中是现实存在的。公益诉讼的案件也是如此，无论是环境污染案件，还是侵害消费者权益的案件也都有可能存在事实真伪不明的状态，因此也必然面临如何分配结果意义上证明责任的问题。现行的民事诉讼法没有关于真伪不明状态下证明责任的分配规定。民事诉讼法中关于“谁主张谁举证”的规定（《民事诉讼法》第64条第一款）不是真伪不明前提下证明责任的分配，仅仅是行为意义上的证明责任（举证责任）。现在许多人依然是在这个意义上认识证明责任或举证责任的。[45]只有《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中部分规定了结果意义上证明责任的分配。

按照最高人民法院民事证据规定，涉及坏境污染的案件，加害人应当就加害行为与加害结果之间没有因果关系承担证明责任（举证责任）。[46]这意味着一般侵权案件的情形下，由权利人承担证明责任的因果关系倒置为由加害人承担证明责任。这种证明责任的倒置无疑加重了加害人的证明负担。正是因为这种负担的消极性，人们才会在环境污染案件中将其责任分配给加害人，因为相比权利人而言，加害人更有条件对没有因果关系加以证明。环境污染中证明责任的这种分配更能够有效地维护环境利益，有利权利救济，防治污染的发生。因此，在公益诉讼中，也应当坚持民事证据规定的这一证明责任分配原则。

《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中没有对侵害消费者权益案件的证明责任分配作出一般性规定。与消费者有关的是关于因产品缺陷导致侵害的侵权诉讼和医疗侵权诉讼的证明责任分配。[47]在医疗侵权诉讼中，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》对因果关系和过错的证明责任分配也实行了倒置。在消费者权益的公益诉讼中一般不涉及医疗纠纷，因为受害主体都是特定的，不能提起公益诉讼，只有涉及医疗规则的设定侵害不特定消费者权益时才有可能提起公益诉讼。对于消费者权益的公益诉讼，由于涉及社会公共利益，与一般的消费者权益受到侵害不同，因此，在证明责任分配方面也应考虑实现证明责任倒置，主要是因果关系证明责任的倒置。如此分配的理由与环境污染证明责任倒置相同。

（四）公益诉讼判决效力的扩张

对于公益诉讼判决效力所涉及的问题是，当对某一侵害社会公共利益的公益诉讼案件作出的判决生效后，该判决对其他因同一事件引发的私益诉讼的影响问题。这里的影响也就是判决法理上的效力问题。

首先，关于判决的事实效力。公益诉讼案件判决对事件的事实认定对同一事件引发的后诉有证明效力。后诉的当事人无需就侵害事件的违法性进行证明，只需要援引公益诉讼的判决即可。当然，该事件与自己利益的联系以及具体的损害事实依然需要加以证明。例如，在关于某环境污染的公益诉讼，法院对侵权人的侵权事实作出认定之后，后诉提起的关于个人损害赔偿的诉讼，受害人就可以援引公益诉讼判决所认定的事实，不需要再对判决认定的事实加以证明，由此可以减轻当事人的证明负担。

其次，关于判决的既判力。判决效力的一个原则是判决效力的相对性。判决效力相对性原则是指，判决效力就其主体的约束力而言，仅对诉讼的双方当事人有约束力（判决效力的主观范围），对诉讼外第三人没有约束力。[48]其原理在于，一方面，裁判旨在解决当事人之间的争议，如果不对当事人双方有约束力，判决也就失去了意义。另一方面，诉讼在当事人之间进行，诉讼请求是针对对方当事人的，被请求的对方当事人也只针对请求人进行防御，法院根据双方当事人主张和提出的事实、理由作出裁判。如果针对当事人双方作出的裁判对诉讼外第三人也发生约束力，强制其接受裁判的结果显然是不公正的，也剥夺了第三人的“接受裁判权”。[49]虽然，在我国民事诉讼法中没有关于判决既判力的明确和系统的规定，但相对性原则的原理是能够成立的。对于公益诉讼案件，其判决效力是否应当扩张是一个有争论的问题。所谓判决效力的扩张是指判决对当事人以外的案外第三人有约束力。判决效力的扩张是因为实体法上与第三人的关系，使得判决必须扩张到第三人。如果在对诉讼标的的权利关系具有利害关系的第三人与一方当事人之间不产生既判力，那么在当事人之间的诉讼解决就没有实际意义，或者为了保持在所有相关之间做出统一的处理，就要求将判决的既判力及于该相关的一般第三人。[50]基于对涉及众多人利益的同一侵权事件的统一解决以及提高纠纷解决效率，有的人主张公益诉讼的判决既判力也应当扩张及有关联的第三人。这种做法相当于美国集团诉讼中判决效力扩张的情形。具体而言，就是相同事件中的受害者，无需另行提起诉讼，即可援引该集团诉讼的判决便可以实现其权利。但对于公益诉讼而言通常情况下不存在既判力扩张，因为如果是既判力扩张，则意味着与该公益侵权事件相关的案外人就不能再提起诉讼。个人提起诉讼，其诉讼请求如果是涉及赔偿损害的请求，与公益诉讼的请求就并非相同的请求，因此不存在公益诉讼判决既判力扩张。集团诉讼既判力的扩张与集团诉讼请求和集团成员请求的一致性有内在的联系，而公益诉讼与此不同。公益诉讼与其他同一事件的私益诉讼只是在侵权事实上有一致性。其他相关的私益诉讼只需要利用公益诉讼的证明效力即可。在有的情形下，如果个人或法人就同一事件提起了公益性诉讼请求时，前诉的公益诉讼判决才会发生既判力扩张的效果，该请求将被驳回。

六、结语

除了上述公益诉讼的制度化建构之外，对于公益诉讼的实效性或可实施性而言，最大的问题还是司法权的问题，是司法体制的问题。因为公益诉讼的目的在于利用司法的力量实现对社会公共利益的维护。如当下流行的俗语—打铁还需自身硬。如果司法自身没有力量，缺乏硬度，自然很难实现公益诉讼的这一目的。这也是现实中存在的，笔者将这一现象称为“司法失灵”。在中国语境下，司法失灵可以归于“政府失灵”这一类。社会公共利益受损的主要原因是市场失灵和政府失灵，仅仅因为市场失灵，政府有关部门可以通过权力予以干预，制止、矫正、处罚这些违法行为，从而实现对社会公共利益的维护，保障社会公共利益不受侵害。但一旦个别地方政府的权力与利润追逐者形成利益链，尤其是在片面理解为经济保驾护航，单纯追求GDP的情形之下。公益诉讼虽然可以启动司法于预维护社会公共利益，但由于司法介入必然涉及、打破利益链，所以司法的介入也必将遭遇个别地方权力的阻扰，无论是公益诉讼案件的受理、审理、裁判，还是执行都将受到干扰。又因为体制的原因这种干扰或阻扰是现实而有效的。司法体制上的缺陷就是人们常说的司法体制或法院体制的地方化。

司法体制的地方化，是指司法机关在权力隶属关系上实际受制于地方权力机构。在这种体制之下，按照行政区划设立的各级地方法院实际上是各级地方的法院，基层人民法院是区县权力机构的法院，中级法院是地、市级权力机构的法院，高级法院成为省、市、自治区权力机构所属的地方法院。[51]由于人、财、物等方面都受制于地方权力，因此地方各级法院就无法独立于地方，也就必然听命于地方各级政府。司法体制上地方法院对于地方政府没有其独立性。因此，一旦涉及地方政府的利益，司法也就无法按照法律的要求及时受理、公正审理、公正裁判以及坚决执行裁判。最终的结果是法治无法在各地推行。法治政府，依法治国都只能是空气震荡而已。从过去已经发生的无数侵害社会公共利益的事件来看，绝大多数事件的发生都是政府失灵所致。正是由于行政权与司法权在地方层面的关联和隶属，司法机关在维护社会公共利益方面才难以作为。在利益驱使之下，地方政府很容易以所谓顾全地方大局为借口，使得司法机关不得依法为之，甚至成为利益链的维护者。因此，欲使司法机关在维护社会公共利益方面有所作为，真正发挥公益诉讼的功能，就必须进一步推进司法体制改革，改变现有司法地方化的体制，实现司法体制的相对独立，至少在地方层面形成脱离地方权力控制的司法体制。

【作者简介】
张卫平，单位为清华大学法学院。

【注释】
[1]齐晔：“守法的困境：企业为什么选择环境违法？”，载《清华法治论衡-环境法：挑战与应对》第13辑，清华大学出版社2010年版，第282页。据有关方面统计，我国企业环境违法的成本不及环境治理成本的10%，不及危害成本环境代价的2%“违法成本低、守法成本高”导致了企业环境行为的违法倾向。王灿发：“环境违法成本低之原因和改变途径探讨”，《环境保护》2005年第9期。
[2][日]青木昌彦、奥野正宽、冈崎哲二编著：《市场的作用国家的作用》，林家彬等译，中国发展出版社2002年版，第28页。
[3]如果从单纯法律技术上讲，作为民事诉讼法上的原则性规定，明确环境和消费者保护领域也是没有必要的，仅需规定“对侵害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”即可，至于哪些领域可以具体提起公益诉讼交由相应的法律明确规定。
[4]参见颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社2008年版，第26~27页。
[5]韩波：“公益诉讼制度的力量组合”，《当代法学》2013年第1期。
[6]Vgl. Sacker F J， Die Einordnung der Verbandsklage in das System des Privatrechts， Munchen: Beck， 2006， S. 2.
[7]参见李艳芳：“美国的公民诉讼制度及其启示-关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考”，《中国人民大学学报》2003年第2期。
[8]其他程序可以借用民事诉讼法的有关规定。如果不考虑立法资源的问题，也可以在《民事诉讼法》之外单独制定一部“公益诉讼法”。
[9]参见于志刚、王南南：“论检察机关对国有资产流失案件的民事公诉权”，载《国有企业改革法律报告（第2卷）》，中信出版社2005年版，第106~113页。
[10]参见颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第81页。颜运秋：“公益诉讼：国家所有权保护和救济的新途径”，《环球法律评论》2008年第3期。
[11]参见王胜明主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义（最新修正版）》，法律出版社2012年版，第101页。
[13]参见[意]加埃塔诺·莫斯卡：《政治科学要义》，任军锋、宋国友、包军译，上海世纪出版集团2005年版，第218页。
[14]参见《反不正当竞争法》第2章列举了7种不正当竞争行为，但大多并未直接侵害消费者的权益。
[15]详见王晓晔：《反垄断法》，法律出版社2011年版，第80、38页。
[16]在国外，公益诉讼的含义非常多元，在广义上包涵了所有社会性的诉讼事件，其公益诉讼含义与社会影响事件几乎等同。在英美国家中，公益诉讼也不区分行政公益诉讼与民事诉讼。在社会性诉讼方面，如所谓人权诉讼（human rights litigation）、策略诉讼（strategic litigation）、示范诉讼（test case litigation）、影响诉讼（impact litigation）、社会运动诉讼（social action litigation）、社会变革诉讼（social change litigation）等都属于公益诉讼。关于公益诉讼的多重含义参见徐卉：《通向社会正义之路-公益诉讼的理论与实践》，法律出版社2009年版，第4~5页。
[17]参见[德]克雷斯蒂安·冯·巴尔：《欧洲比较侵权行为法》（上卷），张新宝、焦美华译，法律出版社2001年版，第468页以下。
[18]2010年3月1日起施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条规定：“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。”
[19]2008年11月，昆明市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市环保局四部门联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》[昆环保（2008）520号]，其第六项规定：“环境公益诉讼的案件，依照法律规定由检察机关、环境保护行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼，并负责收集证据、承担举证责任。环境保护行政执法机关应对环境污染事故进行鉴定，并委托有资质的机构对造成的损害后果进行评估，对环境公益诉讼提供必要的技术支持。”
[20]之所以必须通过民事诉讼程序，是因为其赔偿的性质是民事赔偿。这里涉及相关的问题是，如果国家利益受到损害，且国家作为公法主体而非私法主体时，若存在民事赔偿，还通过民事诉讼程序来获得执行根据吗？
[21]参见1.昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司在治污设施未竣工验收的情况下，将养殖废水渗入地下水系统，导致人畜饮水困难。行政部门虽对其罚款50万元，但仍未停止侵害。于是，在昆明市人民检察院支持下，昆明市环保局作为原告提起民事诉讼。2011年1月昆明市中级人民法院判决两企业立即停止对环境的侵害，向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付417.21万元及评估费13.252万元，用于治理被污染的水源。参见中国公益诉讼网：//www.pil.org.cn，最后访问时间：2013年6月18日；2.“佛山市丹灶镇政府诉广东天乙集团有限公司和苏国华等环境污染侵权纠纷案”，载广东省佛山市南海区人民法院：//fayuan. nanhai. gov. cn/cros/sites/nhfayuan/index. jsp，最后访问时间：2013年6月18日；3.安宁市国土资源局诉戴望相等案等[昆明市中级人民法院，文号：（2011）昆环保民初字第4号]。
[22]西方法治国家的环境法治理论的基石是环境权论，而公共信托理论（public trust doctrine）又是环境权论的现代发展和重要理论基础。根据该理论，国家对财产和自然资源管理的权力来源于全体公民的信托。参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第59~60页；另见，Vgl. Wagner， Die gemeinschaftsrechtlicheUmwelthaftung aus der Sicht des Zivilrechts （2005-02-01）TX2 Versicherungsrecht， Datenbank VERSRA，KarlsruheHeft 4. S. 177）。
[23][法]弗雷德里克·巴斯夏：《财产、法律与政府》，秋风译，贵州人民出版社2003年版，第185页。
[24]参见[日]伊藤真：《民事诉讼的当事人》，有斐阁1978年版，第122页。
[25]参见齐树洁：“环境公益诉讼原告资格的扩张”，《法学论坛》2007年第3期；吕忠梅：“环境公益诉讼辨析”，《法商研究》2008年第6期。
[26]嘉兴市绿谊环保服务有限公司受嘉兴海宁蒙努集团、浙江宏昌制革有限公司、浙江大众皮业有限公司、海宁瑞星皮革有限公司4家公司委托处理制革过程中产生的5000余吨污泥（铬浓度为1.09%），将污泥倾倒在平湖市的池塘内，对饮用水源造成了严重污染。环保局对绿谊公司做出《行政处罚决定书》，责令限期清除污泥，并处以最高罚款5万元。但，行政处罚不能弥补环境污染造成的直接经济损失和处理污染所需费用。2011年11月，平湖市检察院以原告身份对5家企业提起了诉讼，要求判令被告赔偿直接经济损失54. 1万元，包括污泥场地边河堤加固费5.94万元、污泥场地后续处理费约23.35万元等。12月，经法院调解达成和解协议：绿谊公司支付因环境污染造成的直接经济损失541373元，诉讼费4607元。
[27]前注[5]，韩波文。
[28]参见章礼明：“检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告”，《法学》2011年第6期。
[29]截至2008年10月，全国共有由政府发起成立的环保民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家，港澳台地区的环保民间组织约250家。报告显示，草根环保民间组织数量增长尤为明显，三年来增加了近300家，比2005年增长近一倍。参见中华环保联合会发布《2008年环境蓝皮书-中华环保民间组织发展报告》。
[30]曲靖市陆良化工公司堆放14万吨铬渣导致珠江源头南盘江水质遭到污染。2011年9月，北京市自然之友环境研究所联合重庆市绿色志愿者联合会和曲靖市环保局提起民事诉讼，曲靖市中院于10月19日立案。原告提出6项诉讼请求，包括停止侵害、消除危险，向专门设立的铬渣环境生态恢复专项公益金账户赔偿因铬渣污染造成的环境损失1000万元。参见中国公益诉讼网：//www.pil.org.en，最后访问时间：2013年6月18日。
[31]参见韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2007年版，第75~77页。
[32]前注[22]，汪劲书，第60页。
[33]我国台湾地区的“消费者保护法”规定，消费者保护团体许可设立3年以上，被消费者保护委员会评定为优良，有专门的人员，经消费者保护官同意可以提起消费者损害赔偿诉讼及不作为诉讼。参见孙颖：《消费者保护法律体系研究》，中国政法大学出版社2007年版，第249页。
[34]相关国外理论参见Schulte， Ausgleich okologischer Schaden und Duldungspflicht geschadigter Grundeigentumer，Berlin， 1990 S.44 f.
[35]康菲19-3油田溢油事件处理中，中海油和康菲公司与秦皇岛市达成初步共识，确定两公司将提供3亿455.7万元用于秦皇岛市渔民补偿和海洋生态环境修复。载http: //finance. eastmoney. com/news/1354，20120401199168050.htm1，最后访问时间：2013年6月18日。
[36]“大规模侵权”（Mass Torts）不是一个严格的法律概念。国外学者将其描述为：涉及大量受害人的权利和法益的损害事实的发生。参见[德]克里斯蒂安·冯·巴尔：《大规模侵权损害责任法的改革》，贺栩栩译，中国法制出版社2010年版，第1~2页。
[37]美国在“9·11”事件之后，通过《航空运输安全与系统稳定法》（Air Transportation Safety and SystemStabilization Act， ATSSSA）该法专门设立了“9·11受害者补偿基金”（The September 11th Victim CompensationFund of 2001），为该事件中的受害者提供赔偿。日本也通过了专门针对福岛第一核电站核泄漏事故的赔偿法案-“原子能损害赔偿支援机构法案”，要求各电力公司按一定比例向该机构缴纳赔偿负担金，以接受受害者的赔偿申请。
[38]在三鹿奶粉事件发生后，为了稳定社会、保障受害患儿得到充分救挤，由中国乳制品工业协会组织22家责任企业出资设立了医疗赔偿基金。
[39]对于针对特定事件成立的基金，在国外通常需要制定专门的法律加以规制。我国目前还缺乏这样的立法机制，因此基金设立的合法性是一个必须面对的问题。
[40]参见[日]上原敏夫：《团体诉讼、集团诉讼研究》，商事法务研究会2001年版，第22页。另见张卫平：《诉讼构架与程式》，清华大学出版社2003年版，第316页。
[41]宣示性判决的作用在于可以适用于没有参加诉讼的同样情形的利害关系人。
[42]参见[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》（增补版），王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第261页。
[43]一种错误的认识是，代表人诉讼制度不利于社会稳定。正相反，这一制度恰恰通过高效低成本解决群体性纠纷从而有利于化解社会矛盾，实现社会稳定。
[44]前注[31]，韩德培主编书，第347页。
[45]同上，第345页。
[46]参见《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第（三）项。
[47]参见《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第（六）项。
[48]参见[日]新堂幸司：《民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第486页；另见骆永家：《既判力研究》（第五版），台湾大学法学丛书编辑委员会编辑1989年版，第117~118页；陈荣宗、林庆苗：《民事诉讼法》，台湾三民书局股份有限公司2005年版，第811页。
[49]同上，[日]新堂幸司书，第486页。
[50]所谓一般第三人，是指对于涉及身份关系或特定团体的法律关系的诉讼，判决既判力所及于的第三人。同上注。
[51]关于司法的地方化，参见张卫平等：《司法改革：分析与展开》，法律出版社2003年版，第35~37页。

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