国家赔偿精神损害抚慰金的确定

发布日期：2014-02-17 文章来源：互联网

【学科分类】行政诉讼法
【出处】《人民司法（应用）》2013年第9期
【关键词】国家赔偿精神损害抚慰金
【写作年份】2013年

【正文】

　　2010年12月1日修正实施的国家赔偿法第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”实践中民众对于精神赔偿期待较高，而法院决定赔偿案例不多，积累的经验较少，法学界对支付国家赔偿精神损害抚慰金也缺乏操作层面上的研究。当前国家赔偿案件信访化处理现象比较严重，精神损害抚慰金对化解国家赔偿纠纷，引导涉诉信访案件规范有序解决，促进社会主义法治意义重大。今年年初，我院经过广泛调研，并召开国家赔偿审判研讨会，对精神损害抚慰金的法律适用进行了认真的探讨，提出具有可操作性的意见，初步达成一些共识。

　　一、确定国家赔偿精神损害抚慰金的构成要件

　　国家赔偿法第三十五条规定的国家侵权的精神损害赔偿责任是国家赔偿责任的一种。任何责任的承担都应当具备一定的前提条件，认定国家侵权精神损害赔偿责任，必须明确该责任的构成要件，即支付国家赔偿精神抚慰金的构成要件有哪些。

　　主体要件。依照国家赔偿法第三十五条规定，国家侵权精神损害赔偿责任的依据为国家赔偿法第三条和第十七条，故责任主体应当限缩为行政机关和行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关。这就要求赔偿请求人申请精神损害赔偿时，必须明确侵权主体为公务机关。若非前述主体造成的精神损害，则应排除，如公用事业单位、企业单位造成的侵权赔偿，则不属此列。

　　行为要件。根据国家赔偿法第二条规定，只有公务人员违法行使职权时国家才需承担赔偿责任，那么第三十五条规定的精神损害赔偿责任的承担当然与此条款的要求相符合:第一，必须是公务行为。即公务机关在履行职责时，作出国家赔偿法第三条和第十七条相关职务行为，对受害人产生的精神损害。这里的履职行为不是一个严格主义的要件，只要行为人本身具有相应国家机关工作人员身份，且行为内容与法定公务行为相关，就可推定为履行职务行为。若明确是其他人冒充公务行为产生的精神损害，则不产生国家赔偿责任，由此引发的法律责任应循民法或者刑法上的救济途径解决；第二，必须是违法行为，但受害人无须证明国家工作人员有故意或过失，只要相关国家工作人员职务行为违背法律规定，就具备了违法性；第三，不仅包括作为行为，也包括不作为行为。2000年最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》、2001年《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》、2004年《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》等司法解释中，均有对相关国家机关不作为行为应承担赔偿责任的规定。审判实践中要注意区分行政赔偿和司法赔偿在不作为案件受理方面的差异，行政赔偿“只要认为侵犯人身权、财产权的不作为”均属于受案范围，范围非常宽泛；而司法赔偿不作为案件必须限于法律明文规定，范围比较窄。

　　结果要件。无损害即无责任，实际的损害结果是国家承担赔偿责任的前提，精神损害赔偿亦如此。国家赔偿法第三十五条明确要求“致人精神损害的”，首先，此处的“人”应理解为自然人，虽然民法通则规定法人的名称权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。在民商事领域，很多学者也在争论，企业的商誉被诋毁等是否可以认为是法人的精神损害，但国家赔偿法第三十五条规定已经明确排除了法人作为受害人主体的情形。其次，对于“精神损害”的解读，一般认为是指侵权行为所导致的致使受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，是一种非财产的的损害，如精神上的悲伤、失望、焦虑等等负面不良情绪，影响工作、生活乃至生理健康。最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第4条规定，具有人格象征意义的特定纪念物品，因侵权行为而永久性灭失或者毁损，物品所有人以侵权为由，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。该条款明确了财产损失也可致精神损害并可获得赔偿。但在国家赔偿责任制度中只有人身性内容，第三十五条以法定方式将因财产权利受损而生的精神损害排除在赔偿范围之外。在司法实践中，特别是行政赔偿领域，因房屋被违法拆迁导致相对人具有人格象征意义物品的灭损，无疑也会产生精神损害，且这方面的诉求不在少数。所以，具有人格象征意义的特定纪念物品因国家侵权行为永久性灭损而产生的精神损害需要纳入国家赔偿的范围，有待于相应修法完善；第三，由于精神痛苦的主观性与复杂性，对于精神损害是否真实存在的判断，一般以客观标准为主，同时兼顾一些主观标准，否则就无法统一司法尺度。只要人身权益有受损情形的，则可认定精神损害必然伴随发生，就是“致人精神损害”。所以要证明当事人精神损害的存在，必须要先行判断相应人身权益受损的存在。根据国家赔偿法第十七条的规定，笔者归纳出有可能产生精神损害赔偿的情形主要是侵犯了受害人的生命权、健康权、身体权、人身自由权、名誉权（人格尊严）等人身权益。实践中把握精神损害严重后果不能简单等同于刑事审判，不能要求过于严格。笔者认为，侵犯受害人人身自由权、生命健康权，如果通过消除影响、赔礼道歉、恢复名誉等方式不足以抚慰其精神上损害，原则上就应当给予精神损害抚慰金。如当事人经过多年的申诉上访，案件终于平反昭雪，尽管这些案件本身可能侵权程度不大，但由于长年累月，对受害人的精神伤害是可想而知的，可以认定造成精神损害严重后果。以下结合被侵犯的权益的种类来探讨严重后果的情形及其判断标准。

　　1.生命权受损下的精神损害。国家赔偿法第十七条第（四）、（五）项涉及对生命权的侵害。对于生命权的侵害，相应的精神受损包含两个方面，一是包括受害人本人生命丧失与死前遭受的精神痛苦，还包括特定第三人（如受害人的近亲属）因亲朋离世的精神痛苦。这种精神损害毋庸置疑属于严重后果的精神损害，必须要给予相应赔偿。值得说明的是，国家赔偿法第三十四条又规定了死亡赔偿金。对该赔偿金是财产赔偿还是精神赔偿，我国法律界还有一定争议，但鉴于国家赔偿法已明确将精神损害抚慰金、死亡赔偿金与被扶养人生活费分列，因此三者可以同时请求。2．健康权、身体权受损下的精神损害。国家赔偿法中第十七条第（四）、（五）项涉及对侵害健康权、身体权的赔偿，健康权、身体权受损，必然对人的精神造成损害，但如何认定“造成严重后果”？笔者认为，侵害健康权致人精神损害的严重程度可用残疾程度来推定。目前民事审判中对于一般认为构成伤残即可认定后果严重，国家赔偿可参照民事侵权损害赔偿把握。另外，在因健康权受损评定劳动能力丧失或减损时，被侵权人的职业情况应予考虑，因为普通人眼里的轻微伤却可能严重损害被侵权人特殊劳动技能并导致失业，这样的精神损害是严重的。身体权指自然人维护其身体完整并支配其身体组织的权利。而对于身体权受损，什么样的情形算是严重？笔者认为，一是被侵权人身体的某些部分因被侵害而永久性灭失、毁损不能修复；二是因侵害身体权严重影响受害人正常工作、生活，如受害人患上重大疾病。这两种情形均可致精神损害严重后果。

　　3．名誉权受损下的精神损害。国家赔偿法第十七条第（一）、（二）、（三）项涉及对公民名誉权（人格尊严）的赔偿。国家机关在行使刑事职权时若对当事人存在错捕误判的，在我国社会容易被好事者借题发挥，从而对受害人形成精神巨压，可能造成精神上严重损害，这时国家机关采用恢复名誉、赔礼道歉等方式若不能完全抚平当事人的痛苦，则应赔偿精神抚慰金。认定侵害名誉权致人精神损害造成严重后果，一般可考虑以下情形：一是造成受害人自杀自伤的；二是造成受害人精神失常和严重精神障碍的；三是因名誉受损造成当事人婚姻关系破裂或者家庭成员其他伤害情形的。对此应由当事人举证，再由法官参酌当事人的性别、年龄、职业等因素进行把握。实践中，一些公务人员因判刑被开除公职，其因此承受的精神痛苦要比普通人员严重，实质这仍是名誉权受损而引发的精神损害赔偿。尽管有时候公务人员被判处的是缓刑，国家不需要支付限制人身自由赔偿金，但也可以考虑支付精神损害抚慰金。

　　4.自由权受损下的精神损害。国家赔偿法中第十七条第（一）、（二）、（三）项涉及对侵害人身自由权的赔偿。自由权(又称人身自由权)是指公民在法律范围内有独立行为而不受他人干涉的权利。侵害自由权的行为包括非法拘禁他人身体、非法搜查他人身体、非法妨碍他人通行或通信自由等。人身自由权不同于侵害健康权、身体权，可能没有明显的伤残后果。如何认定精神损害造成严重后果？可考虑两点：一是侵害人身自由权的时间。我国冤案错捕时有发生，有的当事人在改判无罪时已关押多年，长期的人身自由限制必然对其精神带来严重痛苦；二是侵害人身自由权时是否伴有其他恶劣的行径，如在拘留、逮捕及羁押期间有侮辱、不让睡觉等非法手段的，虽无明显健康、身体上的损害，但精神上痛苦严重是必然的。人身体自由活动的权利对于人类来讲是最基本的权利，若被非法侵害，产生精神损害是必然的。如当事人被错误定罪判刑并已执行，就可认为是精神损害严重，因为法院的判决对人而言是很严厉的终局评价，而且实际判刑并执行了，那么造成的精神损害严重程度是不言而喻的。

　　因果关系要件。国家赔偿法第三十五条规定“应当在侵权行为影响的范围内”进行相应的赔偿。该设定的核心涵义指损害结果的发生应该与侵权行为有因果关系，在侵权导致的损害范围内承担相应责任，所以证明侵权行为与损害结果之间的因果关系是进行精神赔偿的一个关键条件。但如何判断相应损失是侵权行为所导致的？笔者认为，不管是积极还是消极的行为，在客观上，没有不法行为，通常不发生精神损害，而反之则损害往往发生。这种情形下，就可以认定国家侵权行为与精神损害的发生之间具有因果关系。司法实践中，对于限制人身自由期间的证据，赔偿请求人举证困难，法院应当采用举证倒置原则，实行法定证据和法官内心确信相结合的证据制度。我们不能排除有些精神损害的产生确非国家侵权行为导致，而由第三人或者当事人自身过错在该期间内造成的，所以必须将与国家侵权行为完全无关却引起的精神损害从赔偿范围中排除，同时对混合过错引发的国家侵权赔偿责任要区别原因力的大小，这样才能确定国家的精神赔偿责任。

　　二、国家赔偿精神抚慰金的确定原则

　　情形法定原则。我国以成文法为司法运行标准，在法律规定明确的情形下，国家精神赔偿范围与适用标准就需要严格按照法定条件进行判断，如前文述及的法人是否为受害人范围以及财物损失是否纳入精神损害赔偿均按照法定主义予以排除。并且，支付精神损害抚慰金必须限于国家赔偿法第三十五条规定，即只有受害人具有国家赔偿法第三条或者第十七条规定情形之一，依法向人民法院申请精神损害抚慰金的，人民法院才予以考虑。

　　高于民事赔偿原则。民事赔偿既赔偿直接损失，也赔偿可以预见的损失，其精神损害赔偿纯粹系抚慰性质，实践中有的当事人也仅仅要求象征意义的精神损害赔偿。而国家赔偿以赔偿直接损失为主，由于赔偿标准偏低，“麻旦旦”案件后法学界要求给予精神损害赔偿的呼声强烈，国家赔偿法修正时增加精神损害抚慰金，其立法目的就是弥补限制人身自由赔偿金的不足，精神损害抚慰金具有填补损失的功能。民事赔偿和国家赔偿精神抚慰金两者在立法背景、目的和功能均存在一定的区别。由于国家公权力机关的权力作用范围与程度往往较民事主体的影响围更宽泛、深刻，国家侵权损害的结果尤其是精神损害的结果往往比民事侵权精神损害的后果更为严重。对于东南沿海发达地区而言，国家赔偿法规定的侵犯生命健康权和人身自由权的国家赔偿金标准明显偏低，往往无法使赔偿请求人服判息诉。而国家赔偿支付能力远远超过民事赔偿能力，适当提高标准完全在国家财政可承受的范围之内。与其采用信访补助、司法救助等非规范有序的途径实现抚慰功能，还不如适当提高精神损害抚慰金的金额，更好地发挥国家赔偿精神损害抚慰金的功能和作用。

　　适当限制原则。精神损害是一种无形损害，无法真正计算出确切金额。我国国家赔偿制度建立时间不长，精神抚慰金更是首次写入国家赔偿法，标准定得太高与我国经济发展水平不一致，也不利于对当事人进行合理引导。因此，对于精神损害抚慰金的给付标准要与国家侵权行为造成的精神受损的情形与程度相当，与社会文化和伦理认知程度相当，与地区的经济水平发展相当，杜绝当事人漫天要价，防止法官自由裁量幅度过大。根据国家赔偿法规定，国家赔偿中支付赔偿金是主要的赔偿方式，精神损害抚慰金是辅助的赔偿方式，其金额一般不应当高于国家赔偿金总额。

　　个案裁量原则。确定精神损害抚慰金应当坚持一般性与特殊性相结合的原则，在相应的赔偿标准确立之后，法官对具体个案的赔偿金额仍有一定的自由裁量权，实际金额可由法官根据案情，在相关基准允许范围内结合侵权行为的手段、场合、行为方式以及事后补救的快慢、态度等，作出合理裁量。要判断赔偿金能否起到以下三个作用：法院确定的精神损害抚慰金能否补偿受害人或者死者近亲属所受的精神损害，能否起到抚慰作用；法院确定的精神损害抚慰金对侵权机关是否起到制裁作用；法院确定的精神损害抚慰金能否对社会有一般的警示作用。确定的数额如果能起到这三个作用，就是一个适当的赔偿额。

　　调解优先原则。行政诉讼法第六十六条第三款规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第9条规定：“赔偿委员会审理赔偿案件，可以组织赔偿义务机关与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔数额依照国家赔偿法第四章的规定进行协商。”法律和司法解释如此规定，本意是希望通过调解的方式快速有效地化解纠纷，那么精神损害抚慰金同样可以调解，调解可以促使赔偿请求人服判息诉，避免赔偿请求人不必要的申诉信访，从某种程度而言，调解可以实现最大的精神抚慰功能，法院应当持肯定和鼓励态度。笔者认为精神损害抚慰金的调解应坚持自愿优先的原则，有条件和解的，应当充分听取申请人的意见，积极推动协商进程。

　　三、国家赔偿精神抚慰金的确定方式

　　国外在具体确定抚慰金时主要有以下几种方法:一是酌定赔偿的方法，即法律不制定统一的赔偿标准，而是由法官根据具体案情自由裁量。二是固定赔偿方法，即制定固定的抚慰金赔偿表，就不同性质的精神损害规定抚慰金的最高赔偿限额和最低赔偿标准。英国对精神损害赔偿金就采取标准化的固定赔偿方法，将致残赔偿及各类伤害的赔偿金额，依通常的社会标准，根据法律政策修改的价目表估算金额。三是最高限额赔偿方法，即对精神损害赔偿的数额限制最高标准，美国、瑞典、捷克等国均采此种方法。四是医疗费比例赔偿方法，即精神损害的赔偿金额根据受害人医疗费的一定比例加以确定。五是日标准赔偿方法，即确定每日的赔偿标准，总额按日标准计算。{1}依据本文前述的赔偿金标准确立的有关原则，借鉴国外精神损害赔偿的经验并结合我国实际，精神抚慰金的最终确定可依以下方式进行:

　　明确属于严重后果情形。根据前文所述，笔者认为国家赔偿法第三十五条规定的“后果严重”一般应包括如下几种情形：死亡；重伤或者残疾；精神疾病或者严重精神障碍；婚姻家庭关系破裂；虽是轻微伤，但由于工种特殊而严重影响其劳动能力产生精神损害严重的情形；错误定罪判刑，且已经执行的；其他重大精神损害。前述几种情形，是目前司法实践较为认可也已实际采用的标准。实践中还有许多复杂的情况，如国家侵权行为导致赔偿请求人患上重大疾病，或失去重要（就业等）机会、对其生产经营造成严重影响或者重大亏损等，尽管举证责任和因果关系认定争议较大，但法官可以内心确信，考虑支付精神损害抚慰金。

　　申请主体必须限于被侵权人本人或其近亲属。鉴于精神损害人身属性，损害抚慰金的申请一般限于侵权人本人，除却两种特殊情形：一是被侵权人死亡的，此时的精神损害包括受害人本人物质生命的丧失与死前遭受的精神痛苦，也包括受害人近亲属的精神痛苦，由于被侵权人已经死亡，故而申请赔偿的主体以及赔偿款支付对象乃是相关近亲属；二是受害人精神失常无诉讼能力，无法提起精神损害赔偿的，可由其继承人和有扶养关系的亲属代为提起。值得指出的是，受害人、继承人或者有扶养关系近亲属的精神损害抚慰金请求权不得转让。

　　与人身自由权、生命健康权损害赔偿金挂钩确定。精神损害的程度与人身自由权、生命健康权损害的程度往往成正比例关系，因此精神损害赔偿金与人身自由权、生命健康权损害赔偿金也应成正比例关系。在我国立法和司法实践中，人身自由权、生命健康权损害赔偿制度已相对成熟，国家赔偿中人身自由权、生命健康权损害赔偿金是主要的赔偿方式，实践中可以人身自由权、生命健康权损害赔偿为基数相应划定精神损害赔偿的幅度。笔者倾向，精神损害抚慰金的数额应当以人身自由权、生命健康权损害等国家赔偿总额的50%为基准，再根据案件具体情况适当增减。个案裁量需要考虑相关因素。《关于确定民事侵权精神损害赔偿若干问题的解释》第10条规定:“精神损害的赔偿数额根据以下因素确定:1.侵权人的过错程度，法律另有规定的除外;2.法官在确定精神损害抚慰金数额时应考虑的因素。侵害的手段、场合、行为方式等具体情节;3.侵权行为所造成的后果;4.侵权人的获利情况;5.侵权人承担责任的经济能力;6.受诉法院所在地平均生活水平。”就国家精神损害赔偿而言，一般应当考虑以下因素：1.受害人精神损害的程度和后果；2.侵权机关事后采取弥补措施的及时有效性；3.受害人的谅解程度；4.侵权人的主观过错；5.侵权行为的具体情节；6.案件的社会影响。特别值得一提的是，由于我国各地经济发展不平衡，支付精神损害抚慰金如果采用全国统一标准，相对于西部欠发达地区，可能足以抚慰受害人；相对于东部发达地区，往往无法促使受害人服判息诉。在这样的情形下，确定精神损害抚慰金必须考虑不同的司法环境，兼顾地区差异，不能全国“一刀切”。

　　超过限定支付标准的例外情形。实践中，国家机关及其工作人员对受害人非正常死亡超期羁押造成重大身体权与健康权受损的、刑讯逼供等造成伤残或者精神失常负有重大过错责任或受害人完全没有违法行为，以及社会影响极其恶劣的国家赔偿案件，可适当提高精神损害抚慰金数额，但规定支付精神损害抚慰金最高不得超过受害人人身自由权、生命健康权受损害等国家赔偿金总额，支付超过30万元的精神损害抚慰金应当经省高级法院国家赔偿主管部门同意等。

　　精神损害抚慰金协商确定。对于协商金额的确定，现在司法实务界有不同认识，一种是认为协商金额需在一定限额内进行，另一种观点则认为，只要双方自愿认可，法院赔偿处理机构应尊重意思自治。笔者认为，国家赔偿花的是纳税人的钱，不能滥用。对证据有欠缺的案件，可以通过协商解决。对于事实清楚，证据非常充足的案件，则只能在一定的赔偿限额内进行。故仍强调在依法、自愿、平等的基础上争取调解解决。行政赔偿案件达成调解协议，应当作出行政赔偿调解书。司法赔偿案件调解达成协议的，依规定应当以国家赔偿决定书方式作出，而不采用国家赔偿调解书的结案形式。

【参考文献】
{1}马怀德、张红：“论国家侵权精神损害赔偿”，载《天津行政学院学报》2005年第1期。

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