房产疑难案件解析之公房承租继承法律问题

发布日期：2014-11-21 作者：超级账号5律师

房产疑难案件解析之公房承租继承法律问题
       房产疑难案件解析之公房承租继承法律问题—专访北京资深房产律师李建立(新浪网资讯)据记者了解，新中国成立以后，我们国家建立了与城镇职工低工资制相适应的住房消费实物福利分配制度。职工生活所需的住房，由所在单位使用国家财政拨款或集体组织积累的资金建设的公有住房，以实物福利的形式直接分配给所属职工使用，即所谓“单位分房”。在这种情况下，单位与所属职工在福利住房上的法律关系，不是双方当事人权利义务平等的民事法律关系。单位给所属职工分配住房，行使的是行政管理权，而不是房屋所有权。
   基于以上原因，最高人民法院于１９９２年１１月２５日《关于房地产案件受理问题的通知》中明确规定：“因在单位内部建房分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。
   在此之前的一九八七年十月二十日下发的《关于房屋纠纷先由房管部门处理的联合通知》，自管公房单位与毗邻各方发生的纠纷;自管公房单位与本单位职工发生纠纷一般的由本单位行政解决，与非本单位职工发生的纠纷由人民法院受理; 直管公房单位与住户间的房屋纠纷(住户欠租、转租、转借、空闲、改变用途、拆改或强占公房等)，经主管房地产管理局做工作无效的。
     北京市高级人民法院关于印发《北京市高级人民法院关于房地产案件受理问题的意见（试行）》的通知：职工对本单位分配自管住房方案、决定有意见，而与本单位发生的争议，不属法院管辖范围。但在房屋分配过程中因职工擅自强占待分配的房屋，单位诉请法院解决的，由民庭受理；单位分配给职工的房屋被其他职工抢占，被侵权人向法院起诉的，由民庭受理；住用单位公房的职工离开原单位后，与原单位为房屋的使用权发生的纠纷，双方有协议或我市有规定的，民庭可以受理；双方没有协议，我市又没有规定的，不予受理；因行政划拨产生的公房所有权、使用权确权纠纷，不属于法院管辖范围。一方为此向法院起诉的，应告知其向有关主管部门申请解决。如果房屋所有权、使用权明确，只是为权利、义务的履行发生纠纷的，民庭应予受理。
     基于上述的法律规定，北京各法院对自管公房的诉讼基本以不受理为主，有个别通过打擦边球方式受理的案件也是法律效果有待商榷。其实，北京市及法院的规定严重脱离了现实，造成了好多的社会矛盾得不到合理的解决。有的公房承租人过世后，个别的继承人通过个人关系私下变更承租人，严重侵犯其他继承人的合法权益，一方面不利于继承人家庭之间的和谐，另一方面也滋生许多的腐败现象。还有许多的公房承租人之间矛盾重重，单位不给处理，而又得不到法律的救济和帮助，造成了谁的嗓门大、拳头硬，谁获取不当利益的不良社会现象。
由此引发的案例有：自管公房租赁权纠纷，朝阳法院以自管公房不给立案（//www.51peichang.net/onews.asp?id=1143）。
    其实公有住房，包括产权属于房产管理部门所有的直管公房和产权属于单位所有的自管公房，源于福利分房、低租金的住房体制。但无论是哪一种形式的公房，产权人对住房的所有权与实际控制权是分离的，职工一旦分配了住房，就能在符合法律规定的条件下永久地居住使用。
    从自管公房的法律性质看，目前主要有两种观点。债权说认为，国家作为公房的所有权人，授权有关的房产管理部门将公房出租给职工使用。国家与职工之间是一种租赁关系。本质上，公有房屋使用权仍然为一种债权，现行法规如《城市公有房屋管理规定》也认定公有房屋使用权为一种租赁债权。只是由于公房的使用期限较长，体现出租赁债权的物权化特征。虽然公有房屋使用权物权化，但这是我国现行制度不合理造成的，但不应将之定性为物权。
     用益物权说认为，现阶段公有房屋使用权人对公有住房实际上行使了一种永久的占有权、控制权，公有房屋使用权已相对独立于国家所有权，成为一种独立的物权。公房使用权基本上源于城市居民的私房拆迁和单位的分配。前者是私房所有权的转化，后者是与工作有关的福利制度，均涵盖着部分所有权的属性。而考察各地公房使用权的权利现状，公房使用权现有权能也几乎可以涵盖传统上所有权的四项权能。第一，公房使用权人对公房拥有实际控制与支配的权利；第二，公房使用权人自然有合理“使用”住房的权利，这种使用一般并无“租赁期限”之约定，甚至，根据原《城市公有住房管理规定》第二十八条规定，这种“使用”已经可以发生“继承”；第三，随着住房制度改革的逐步推进，“禁区”早已打破，转租已不在话下，重要的是转租后公房使用权人可以获得差价；同时，遇上拆迁，公房使用权是一种直接获得独立财产补偿的权利形式，获益性质明显；而最重要的表现体现在“房改”上，以身份、职业等等不同带来的公房使用权的差异将直接造成“房改”中折抵金额的不同，这可是令许多人“垂涎”的巨大收益；第四，公房使用权人虽然不能决定公房本身的“命运”，但对于“使用权”则自有保有、转让、灭失诸般“自由”，也与“处分”有几分相似了。如此分析，公房使用权具备对立的财产性质。
    基于上述对公房承租法律性质的理解不同，在我们各地法院的实践中，就出现了或者对该类案件不受理，或者直接按照租赁合同办理，或者参照物权中财产继承的法律精神办理。这种行为不但不利于法治的统一，而且严重破坏了法律的权威，不利于和谐社会、法治社会的构建。
    针对上述现象，北京聚和律师所合伙人李建立律师呼吁，自管公房的法律纠纷客观上和立法缺失、自管公房法律定义不清、法律解决手段缺乏有莫大的关系。要正确的处理上述问题，必须从根源上找原因，这样才能定纷止争，取得法律效果和社会效果的和谐统一。因此，自管公房领域的立法工作刻不容缓！

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