上海市公房诉讼应考察的公房来源和制度变迁

发布日期：2014-12-24 作者：姚艳艳律师

关键词：公有住房、商品属性、福利属性、公有住房承租权、公有住房居住权。

一、引言

随着我国城镇住房制度改革的不断深入，实行了半个世纪的福利分房制度已成为历史，该制度下产生的“公房”这一独特的房屋产权形式，也日渐消弭。但是，只要公房仍然存在，涉及公房的诉讼纠纷就不会消失，对相关问题的讨论就仍然具有现实意义。由于公房制度的产生和发展具有特定的时代背景，因此，处理今天的公房纠纷，不能脱离公房制度的历史背景，离不开对公房制度演变过程的研究。

二、公有住房的概念及特征

（一）公有住房的概念
公房制度，是在新中国建立之后，在城镇土地及房屋国有化的背景下建立起来的，以房屋公有、国家统一调配使用、使用人支付租金为主要内容的城镇房屋产权制度及管理制度。公房，为“公有房屋”的简称，根据1990年《上海市城镇公有房屋管理条例》中的定义，公有房屋指的是“全民所有和集体所有的房屋及其附属设施”。值得注意的是，“公有房屋”一词早在1950年代就已出现，而直到1982年12月，当时新通过的《中华人民共和国宪法》才把公有制概括为全民所有制和集体所有制。而在政策层面上，将国有企业及事业单位所有的房屋也归入“公房”的范畴。因此，这一定义不能精确涵盖解放以来数十年间整体公房概念。
就上海地区而言，亦曾出现过另一相近概念即“公共房屋”，如1949年上海市军事管制委员会颁布的《上海市公共房屋租赁暂行办法》、1950年3月上海市人民政府房地产管理处改名为公共房屋管理处等。但从这两个概念所指内容来看，其实质是同一的，都表明该房屋的产权归属于公有，而不是私有。
从法律角度看，“公有房屋”较之“公共房屋”显然更能彰显房屋的产权属性，因而表述更为科学。事实上，在上海市的地方性法律文件中，“公共房屋”的提法至1950年代末期就已不多见，逐渐被“公有房屋”的概念所取代，并延用至今。
从房屋的使用功能划分，可将公有房屋分为公有居住房屋和公有非居住房屋。本文的主题“公有住房”，指的就是公有居住房屋，是具有居住功能、家庭生活功能的公有房屋。综上所述，我们可将“公有住房”定义为：全民所有、集体所有或国有企业、事业单位所有的，用于家庭居住和生活的城镇房屋。为行文统一，本文以下部分所称“公房”，亦特指这一涵义。

（二）公房的特征
从上述定义看，公房具有两大基本特征，一是所有权和使用权分离；二是福利性和商品性割裂。
就权属而言，公房的所有权归国家、集体或国有企业、事业单位，但上述主体不需要也不可能将该房屋作为住宅使用，最终的使用权必然归于具体的自然人房屋使用人及其家庭。使用人长期占有、使用公房，支付一定的租金，但不能取得房屋的所有权（“房改”之前不能取得，“房改”之后可以有条件取得，此时该房屋也不再成为公房）；而国家、集体或国有企业、事业单位保留房屋的所有权，收取租金，但不能终止公房租赁关系将房屋另作他用。公有住房的所有权和使用权分离，是其基本特征之一。
就功能而言，假如在市场经济条件下，居住房屋应当具有福利品和商品的双重属性，既是保障居住权这一基本公民权利的物质基础，又是可以自由流通、用于保值增值的商品。然而，公房制度是计划经济条件下的产物，其建立的政治前提是城镇房屋国有化。在这一背景下，居住房屋的商品属性被完全剥离，不能自由流通，不能保值增值，仅仅成为居民安身立命的一种生活资料。可见，房屋的福利属性和商品属性被完全割裂（商品属性被完全消灭），这是公房的又一基本特征。
正因为公有住房的上述两个基本特征，使公有住房所有人与承租人之间的租赁关系，实质上成为了一种长期存续的且带有福利性质、社会保障性质的“永租关系”。公有住房，是实物化的社会分配的组成部分。对公有住房的承租，虽名为租赁，承租人享有的其实是一种类似于物权的财产权益。比如：公房租赁无租赁期限的限制；承租人转租房屋只需告知出租人而无需经过其同意；除转让代理经租房屋承租权外，承租人转让承租权的，出租人均应同意等。处理涉及公有住房的案件，不能脱离公有住房的这些独特属性。

三、上海市公房法律制度的历史沿革

（一）上海市住房公有制的形成与发展
1949年5月上海解放之初，新生的人民政权首先没收了由外国殖民主义者、旧政权和官僚资本家所拥有的土地和房屋，奠定了城镇土地和房屋国有的基础。除上述房产外，当时上海市的房屋资源以私有制为主体，即使经过了一段时间的公房建设，截至1955年12月底，私房比重仍在城市房屋总量中占有66%[1]的比重。
1956年和1958年，在对城市私营工商业进行社会主义改造的过程中，上海市又通过国家赎买、经租和公私合营的方式，对私有住房实行社会主义改造，私有房屋共有1400余万平方米[2]转为公私合营或“国家经租”。与此同时，有不少私有房屋出售给国家机关和企、事业单位。至1964年，国家正式宣布私房改造结束，除在城镇中还保留一部分私人居民自主用房之外，其余住房都已收归国有。
至此，上海市的公有住房制度完全形成。公有住房制度内部，又形成“直管房”和“自管房”并存的基本格局。直管房是国家、全民所有，由房地局直接管理的住房；自管房是国有企业、事业单位所有，并且自行管理的住房。这种住房制度，将住宅完全作为国家或单位给予居民或者职工的福利待遇，其基本特征是：
1、国家统建。住宅建设作为一项固定资产投资，纳入国家的基本建设计划之中，由国家通过财政拨款的方式进行集中统一建设。而住宅作为一种“非生产性建设”，被置于次要地位，长期让位于那些具有直接经济效益的“生产性建设项目”，国家投资份额被一再挤压。1970年代以前，住房建设尚能维持以国家投资为主；至1970年后，国家财政实在难以支撑，遂逐步转向以职工所在单位投资为主。
2、行政分配。住房分配采用行政手段而不是经济手段，以实物分配为主，无偿分配为主。住房从供给者到消费者手中，没有经过市场，也不以货币为媒介。价格、成本、利润、税收等经济指标或手段在国家和职工所在单位的住房分配中基本不发生任何作用。
3、租金低廉。在公房制度下，所谓“租金”并无租赁市场予以确定和调整，而是由行政手段进行统一规定，在居民消费支出结构中所占的比重极其微小。虽然在1950年代初期按照“以租养房”的原则确定了租金标准，但此后很长一段时期内，这一标准不升反降。到了1980年代中期，我国平均的住宅使用面积月租金只有0.13元/m2[3]，自管公房的租金标准更低。如此低廉的租金，甚至不能冲抵房屋维修费用，遑论“以租养房”。因此，国家、单位不堪重负，新建住房数量远不能满足居民、职工新增住房的需求。
4、广泛覆盖。在公房制度下，住宅作为一种纯粹的福利品由国家及国有性质的单位所包揽，只要是具有城镇户口的居民或职工，都可申请国家或单位分配房屋。但是，有权申请并不意味着必然享受，受客观条件所限，真正实现这个权利的人群远少于应当享有的总体人数，以致普遍出现了住房困难问题。这种泛化到几乎每一个人的福利，虽然覆盖面广，但实际效能很低。
福利分房制度消灭了房屋的商品属性，也消灭了正常的房屋交易市场，但不能消灭居民改变居住条件、获取生活便利的需求。在上海，住房交换现象，始终以制度内或制度外的方式长期存在，一天也没有被消灭过。1956年，为解决职工居住地与工作地相距遥远，生活不便等问题，上海市政府决定在机关、企业中开展调整居住用房、调换住房使用、调整职工工作单位的“三调”工作。住房的调换由市房地产管理局负责，通过其下属的住房使用交换所办理相关事务。1960年，又由市总工会、劳动局、房地局三方共同组成“两调”办公室，规定凡是居住地与工作单位之间的距离超过10华里以上的职工，均可提出调工作、调住房的两调申请。据统计，仅1960年，以“两调”方式解决困难的职工多达31637户[4]。住房交换最初是为了解决职工居住地与工作地相距遥远的问题，但不少居民出于改变生活环境、协调家庭、邻里关系的目的，也要求交换房屋。于是，居民个人之间的住房交换也开始流行起来。他们先通过个人之间的接触了解，达成协议，然后通过房管部门办理过户手续，完成交换。其调换方式也日渐复杂，有双方对调，多方互调，有完全均等的调换，也有以居住面积乃至货币进行补贴的调换。在1970年代末至1980年代初，市内甚至出现多个固定的住房交换活动点，继而出现了专门介绍换房信息收取报酬的“中介人”。这种方式已脱离了当时的制度轨道，属于不合法的行为，但主管部门大多数时候也不多加干涉。统计显示，从1958年至1990年，除了“文革”的前五年未有换房数量的统计外，上海市的住房交换现象一直没有中断过。一个隐性的，以物易物的住房交易市场始终存在，构成了公有住房制度下独特的历史现象。
1949年至1980年，是上海市公有住房制度形成和发展的时期。在这一时期，尽管上海市总共投入约20.39亿元[5]资金用于住宅建设，新建住宅面积2399.94万m2[6]，并将人均居住面积由1950年的3.6 m2提高到1980年的4.4 m2[7]，但是，由于人口增加，房屋折旧等诸多因素，上海市居民住宅总体而言仍呈现严重短缺、供不应求、房屋老旧破损严重、居住条件差的局面。而由于公有住房长期以来均由国家统建且租金低廉，住宅投资资金入不敷出，捉襟见肘，仅靠国家财政已无力改变这一局面。正是在这一历史背景下，一场住房制度的根本性变革应运而生。

（二）上海市住房制度改革中公房法律制度的探索与实践
我国城镇房屋制度改革的构想，肇始于邓小平。1978年9月，中共中央召开城市住宅建设会议，会议传达了复出一年多的邓小平的一次谈话。邓小平指出：“解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房，或者私建公助，分期付款，把个人手里的钱动员出来，国家解决材料，这方面的潜力不小。”此为我国城镇住房制度改革的首倡。
如果说邓小平1978年的讲话，仅从住宅资金来源、投入方式的角度提出了“开源”的设想，那么他在十一届三中全会之后的另一次讲话，则第一次系统论述了城镇住房制度改革的整体思路。邓小平在1980年4月发表讲话指出：“关于住房问题，要考虑城市建设住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房可以出售，老房也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租，房租太低，人们就不愿意买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。”邓小平的这次讲话，原则性的提出了城镇住房制度改革的几个战略步骤和做法，如：个人买房，分期付款；公房出售；逐步提租；发放补贴；区别定价等。尽管这些政策的提出，仍然是出于解决城镇居民住房困难，实现住宅福利属性的考虑，但从中已可看出住宅商品化、市场化的端倪。
1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中提出：“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住房。”第一次从政策层面正式肯定了住宅房屋私建、私购、私有的合法性。虽然在此前的1979年，国家城建总局已经在西安、南宁、柳州、桂林和梧州等城市进行了一次不算成功的，将新建住宅全价出售给私人的试点。
从1980年到1987年，是我国城镇住房制度改革的酝酿起步阶段。在此期间，房改措施主要集中在“公房出售”和“公房提租”两个方面。其中，公房出售是打破数十年来住房行政分配的关键之举，是启动住宅商品化的前提条件；而公房提租是公房出售的必要辅助措施，只有将过低的公房租金逐步提高到适当的水平，居民才会感到购房有利可图，才会去购买出售的公房。在政策的具体实施上，国家在不同的地区，开展了内容有所区别的试点。1984年10月，上海市作为全国82个试点城市之一，参与了城市公有住房补贴出售的第二批试点。该时期的一系列试点工作，尽管很多内容后来并未形成通例，但应当肯定的是，这些工作冲击了长期以来“住房分配靠国家”的老观念，为推行住宅商品化积累了经验，起到了投石问路的作用。
1988年1月，第一次全国住房制度改革会议召开，会上时任国务院秘书长的陈俊生宣布：“从当年开始，住房制度改革正式列入中央和地方的改革计划之中，分期分批的推向全国，思路是提高房租、增加工资、古迹职工买房，目标是实现住房商品化。”这是城镇住宅制度改革即通常所说的“房改”正式开始的标志。
基于各地历史成因和现实情况的差异，在房改的具体实施上，国家并未采取统一模式，而是允许各地在国家制定的城镇住房制度改革整体框架之下，因地制宜的采用适合本地区实际情况的改革模式。从1991年开始，国务院先后批复了24个省市的房改总体方案。其中，上海市采用的是“分部提租，重在筹资配套”的方案。实施这种方案的城市还有北京、天津、成都、哈尔滨等全国或区域性的中心城市，又以上海市为典型代表。
上海市于1991年3月出台《上海市住房制度改革实施方案》，这一房改方案可归纳为：推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会。
住房公积金制度是上海借鉴新加坡的成功经验，在国内的首创。住房公积金是一种义务性的长期储金，由职工个人和用人单位分别按月缴纳职工工资的一定比例；两者均归职工个人所有，但不能随意提取和使用，而是由市公积金管理中心统一负责归集、管理和使用。在该制度推行之初，对职工个人而言，住房公积金只能用于支付职工购买自住住房、自建自住住房、私方翻建和大修等费用。其余费用，包括房屋装修、住房租金等，均不能用公积金支付，其使用范围明显小于今天的住房公积金制度。通过长期的储蓄积累，住房公积金制度有效的提高了职工家庭解决住房问题的能力，同时也扩大了住宅建设资金的融通。
提租发补贴，指的是逐步提高公房租金，并发给职工相应补贴，变过去的暗补为明补。提租后，增加的租金专项用于住房维修，以实现公有住房的可持续使用。
配房买债券，是指新受配公有住房的职工，按照规定购买住宅建设债券。上海市住宅建设债券由上海市公积金管理中心负责发行、使用和偿还，由上海市人民政府担保，可以按照规定流通、转让。各单位原则上可以有偿使用本单位职工认购住宅建设债券的资金，专门用于住宅建设。这一措施，也是为了解决住宅建设资金来源不足的问题。
买房给优惠，就是逐步推行住房商品化，鼓励职工购买自住住房，对买房者给予价格和政策上的优惠。各单位分配住房时，实行先售后租的原则，凡符合分房条件的职工，单位要优先安排房源出售，原则上不低于每年分配住房总量的20%。购买优惠价房者，可不认购住宅建设债券，并享受低价、分期、低息的优惠；对单位而言，也可享受税费上的一系列政策优惠。
建立房委会。上海市住房委员会是上海市人民政府领导下推行住房制度改革的决策研究、管理和监督机构。实行委员制，委员由市政府分管领导及有关部门负责人、德高望重的老同志、社会知名人士担任。市房委会下设办公室和上海市公积金管理中心，负责日常工作。各部、委、办和区、县、局均建立相应的房委会。
在1991年房改方案的框架下，上海市政府于1994年颁发《关于出售公有住房的暂行办法》，对什么样的公有住房可以购买、购买人的资格要求、购买的程序、购买后房屋的维护、购买后再次上市等问题作出了具体规定。
从上海市房改方案看，重在住房资金的筹集，并使相关的配套改革同步进行。由于上海是我国最大、人口最多的城市，地价高，商品房的房价高、房租也高，推行住房商品化，只能分步进行。先解决住宅生产和供应的问题，再解决住宅产权由公到私的转变问题。在大量私有住宅存在的前提下，一个自由的住宅房屋市场才能形成，住宅才能真正实现商品化。而住宅的商品化，如前文所述，正是我国城镇住房制度改革的目标。

（三）上海市公房的现状
1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，明确提出：“从1998年下半年开始，全面停止住房实物分配，逐步实行住房分配福利化”。至此，在中国实行了半个世纪的福利分房制度推出历史舞台。此后，随着公房出售进程的不断深入，公有住房的数量以及在住宅总量中的比重不断下降。至2000年底时，全国已售出的公有住房达存量公有住房的77%左右，上海市已购公有住房的住户中有90%以上又购买了新房，户均增加住房面积39.6 m2 [8]，增加买房支出16.53万元，实现了存量与增量市场的联动。
就上海市而言，根据上海市统计局公布的数据，在对“每百户城市居民家庭房屋产权构成”的统计中，2004年产权类别为租赁公房的数字为25.9；2005年为25.5；2006年为23.8；2007年为20.4；2008年为17.4。呈现逐年下降的趋势。到2008年，仅有17.4%的上海城市家庭，以租赁公有住房作为家庭居住用房。由于租赁公房（不包括廉租房）不会再有增量，只会不断减少，可以预见，在未来一段时间内，在过去计划经济条件下形成的公有住房制度会逐渐消失。住宅的社会保障和福利功能，将通过廉租房、经济适用房等新的住房制度来实现。
从总体上看，1998年至今城镇住房制度改革的主要特点是：一是停止住房的实物分配，实行住房分配货币化，从源头上中断了旧有体制的沿袭；二是大力培育住宅市场，通过政府指导、市场调控、多方参与的方式解决城市居民的住房问题；三是推进经济适用房体系的建立和廉租住房的建设，以保障低收入者的合理居住需求。尽管出现了一些地方房价虚高或增长过快、新的保障性住房体系覆盖面窄、保障水平低等问题，但从住宅商品化、市场化的房改目标来看，这一目标无疑是基本达成了。住宅被重新赋予了商品的属性，回归到市场中来。
从律师实务的角度看，由于旧的公有住房在数量上仍大量存在，所以涉及公有住房的纠纷，仍在诉讼案件中占有一定的比重。而且由于公有住房制度的时代局限性，很多情形本来就缺乏充分的法律依据，加之其中广泛存在的历史遗留问题，常常出现权责不清、法律关系混乱的局面。因此，对这些涉及公有住房的案件进行梳理，具有现实意义。

四、上海市公房涉诉案件的主要类型及律师实务中的处理思路

（一）离婚案件中涉及公房问题的处理
如前所述，公有住房具有所有权和使用权分离的特征。作为房屋的使用权人，承租人对公房并不享有产权，离婚案件中，法院也只可能处理使用权的归属，而不会涉及房屋产权问题。公房承租权是一种类似于物权的财产权益。因此，对租赁公房进行离婚析产，可比照离婚案件中对产权房的分割方式进行处理，同时考虑租赁公房的特殊历史背景和福利属性。
最高人民法院曾在1996年发布了《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》。尽管该司法解释的部分条文，与2001年新修订的《婚姻法》及司法解释相抵触，导致抵触部分归于无效。但除此之外的其它部分，仍然现行有效。因此，这一司法解释是目前处理离婚纠纷中涉及公房问题的主要法律依据。
司法解释第二条规定了离婚后双方均可承租的九种情形。也就是说，在这九种情形下，夫妻双方都具有获得该项财产权益的可能性；司法解释第三条则规定了在此情况下（双方都可承租），确定承租人所应遵循的原则；司法解释第四条规定了在此情况下，承租人确定后，承租方对另一方可给予适当的经济补偿。第二、三、四条构成了一个完整的处理过程：双方在特定情形下对公房均享有权益（第二条）；依特定原则确定某一方承租（第三条）；另一方可获得补偿（第四条）。显而易见，这种处理方式，类似于对夫妻共同财产的处理，可理解成夫妻共同享有承租权。
依司法解释第二条的规定，这九种情形分别是：
1、婚前由一方承租的公房，婚姻关系存续５年以上的；
对此，《婚姻法司法解释（一）》第19条有明确规定，夫妻一方所有的财产，不因婚姻关系的延续而转化为夫妻共同财产。这一新的司法解释已使该款归于无效。无论婚姻关系存续几年，房屋均应归婚前已取得承租权的一方。但是，如果该房屋在2001年新《婚姻法》生效前，依旧《婚姻法》及司法解释已转化为夫妻共同财产的，应当按照旧《婚姻法》的规定，将该承租权作为夫妻共同财产处理。
2、婚前一方承租的本单位的房屋，离婚时，双方均为本单位职工的；
有观点认为，同样基于《婚姻法司法解释（一）》第19条的规定，双方的工作单位不应影响公房承租权的归属，该款亦已作废。
笔者认为，此种观点未考虑公有住房承租权的福利属性。在过去相当长的时间内，职工的居住问题均由其所在单位予以解决。单位分配房屋时，以户为单位考虑居住条件。如果离婚时，双方均为本单位的职工，说明该房屋已是由夫妻双方共同享有的福利，作为非承租人的一方实质上让渡了自己另外享受分房的福利。因此，离婚时任何一方均可取得承租权。该款规定仍然有效。
3、一方婚前借款投资建房取得的公房承租权，婚后夫妻共同偿还借款的；
笔者认为，该规定与《婚姻法司法解释（一）》第19条抵触。此种情况下，承租权应当由原享有的一方继续享有，并判令该房按照婚后共同偿还借款数额的一半向对方予以返还。否则，假设原享有的一方在婚前已偿还大部分借款，婚后仅共同偿还一小部分，那么判令由另一方承租岂非显失合理与公平。此处也涉及旧《婚姻法》关于夫妻共同财产的规定，如果该房屋依旧《婚姻法》及相关司法解释已转化为夫妻共同财产的，笔者认为应当按照旧《婚姻法》的规定，将该承租权作为夫妻共同财产处理。
4、婚后一方或双方申请取得公房承租权的；
此种情形没有争议，应作为夫妻共同享有承租权处理。
5、婚前一方承租的公房，婚后因该承租房屋拆迁而取得房屋承租权的；
虽然在这种情形下，房屋的承租权是在婚后取得的，但这一承租权的取得完全基于原承租权的存在，应视为一方婚前财产权益的转化，故根据现行法律，将该房屋承租权判归原承租人一方为妥。
6、夫妻双方单位投资联建或联合购置的共有房屋的；
考虑公有住房的福利属性，此种情形下将房屋作为夫妻共同享有承租权是合理的。
7、一方将其承租的本单位的房屋，交回本单位或交给另一方单位后，另一方单位另给调换房屋的；
基于与第（二）款同样的理由，该房屋是夫妻双方共同享有的住房福利，可由任何一方承租，另一方获得相应补偿。
8、婚前双方均租有公房，婚后合并调换房屋的；
该房屋是夫妻双方共同享有的住房福利，该款规定仍然有效。
9、其他应当认定为夫妻双方均可承租的情形。
这是一个弹性条款，给法院以自由裁量权，当法院认为如果将公房承租权判给一方显失公平，或有其他严重不妥的后果时，可援引该条款酌情处理。
如果夫妻双方均有权要求继续承租公有住房，但法院只能依据　照顾抚养子女的一方、照顾女方、照顾残疾或生活困难的一方、照顾无过错一方等原则将承租权判归一方。那么如何对另一方进行补偿，也是实践中较有争议的问题。对此，上海市司法机关的意见是[9]：部分公有住房可以按照优惠政策以一定的价格获得所有权，而所有权房屋具有市场价值，因此，该所有权房屋的市场价值由两部分组成：一是原公有住房使用权的价值；二是购买售后公房产权投入的资金。由此可见，公有住房使用权具有经济价值。公有住房不能上市交易，因而无法直接衡量其价值。而购买售后公房产权投入的资金计算有明确的政策规定，所以售后公房的产权市场价值扣除购买售后公房产权投入的资金，即可视为公房使用权的价值。以公房使用权价值作为计算依据，即可确定未承租房屋一方可得的经济补偿。
此外，人民法院在调整和变更单位自管房屋（包括单位委托房地产管理部门代管的房屋）的租赁关系时，一般应征求自管房单位的意见。但单位的意见仅是法院进行调解或判决所要考虑的因素之一。经调解或判决变更房屋租赁关系的，出租人、承租人应依照有关规定办理房屋变更登记手续。

（二）公房承租人死亡后承租权纠纷的处理
公房承租人死亡后，由于其对公有住房仅享有承租权和使用权，该项权利并非严格意义上的财产，不符合法规规定的“遗产”范畴，因此，公房承租权不能继承。
如前所述，公房租赁与普通的租赁不同。公房承租权没有租赁期限的限制，又具有类似于物权的财产权益的性质。所以，当承租人死亡后，符合法律规定条件的承租人的近亲属等仍可对该房屋享有承租权益。就上海市而言，司法实践中处理相关问题的法律依据包括：上海市人大颁布的《上海市房屋租赁条例》、上海市房屋土地资源管理局《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》、上海市高级人民法院《关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》等。
根据上述规定，公房承租人死亡后，其生前承租的公房处理分两种情况：
1、公房承租人死亡时，公房有符合条件的共同居住人的情况。
“共同居住人”是《上海市房屋租赁条例》中出现的新概念，《实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》对这一概念作出了详细解释。与之前惯用的“同住人”不同，“共同居住人”指的是公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。
可见，作为共同居住人，除特殊情况外，要满足两个要求：居住时间要求，即在该房屋处居住生活满一年；居住条件要求，在本市无其他住房或虽有住房但居住困难。根据《上海市房屋租赁条例》的规定，承租人死亡时，其生前在本处有本市常住户口的共同居住人（除前两个条件外，又增加户口条件）协商一致，要求变更承租户名的，出租人应予同意。
如满足条件的共同居住人无法协商一致，应由出租人在符合上述三个条件的共同居住人中，按照下列顺序书面确定承租人：
（1）原承租人的配偶；
（2）原承租人的子女（按他处住房情况，本处居住时间长短）；
（3）原承租人的父母；
（4）其他人（按他处住房情况，本处居住时间长短）。
值得注意的是，上海市高级人民法院在《关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》中，将符合下列情形的人员也作为符合继续履行租赁合同条件的主体：
（1）在本市无常住户口，但因与原承租人或同住人结婚而在该公房内实际居住生活一年以上的；
（2）因服兵役、就学、服刑等原因，户口迁出原承租人生前承租公房，但在原承租人死亡前实际居住生活于该公房内，且在本市无其他住房，或虽有其他住房但居住困难的；
（3）因居住困难等原因租赁他处住房或借住他处而搬出原承租人生前现承租公房，但户口未迁出的。
2、公房承租人死亡时，公房无符合条件的共同居住人的情况。
在承租人死亡时，如在该公房无共同居住人，或虽有共同居住人但在该处无本市常住户口的（总之是不能完全符合前述条件的），其生前具有本市常住户口（不要求在该处）的配偶和直系亲属协商一致，也可以变更租赁户名继续承租。协商不一致的，出租人应当按照下列顺序书面确定承租人：
（1）原承租人的配偶；
（2）原承租人的子女（按他处住房情况）；
（3）原承租人的父母；
（4）原承租人的其他直系亲属（按他处住房情况）。
除上述情形之外，公房承租人死亡的，租赁关系终止，出租人有权收回房屋。

（三）公房居住权纠纷的处理
居住权的概念，在司法实践乃至许多规范性文件中都广泛出现，但其内涵如何，法律并未给出明确定义。在《物权法》草案中曾有规定：居住权，指对他人所有的住房及其附属设施占有、使用的权利。但在最终生效的《物权法》中则删去了这一条款。笔者认为，“居住权”的概念具有民事权利和人权的双重属性，从民事角度而言，“居住权”滥觞于古罗马法，是指非所有人对他人所有的房屋进行居住的权利，是人役权的一种；从人权的角度而言，居住权是基本人权的组成部分，1948年12月10日，联合国大会通过并发表的《世界人权宣言》第二十五条明确规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。住房作为一项公民基本权利实现的物质基础，各国政府均应予以保障。
而对公房的居住权，恰恰兼具这两种属性。公房承租权的主要内容，就是对公有的住宅进行占有和使用，这种居住权具有使用价值，依政策可以转让、交换，这是公房居住权的民事权利属性。同时，公房的承租权，源于国家向居民分配的住房福利，具有社会保障的性质。在办理涉及公房居住权的案件中，应综合考虑公房居住权的这两种属性。试看此案例：
甲系上海市徐汇区某公房的承租人，乙、丙系甲的儿子、女儿。甲和其子乙自1975年9月将户口迁入系争公房，甲为户主。丙的丈夫丁（即甲的女婿）于1997年5月将户口迁入系争公房，丙的户口于2005年8月迁入。甲一直在该公房内居住；乙在别处居住；自1995年起，丙和丁住进系争公房，并照顾甲的生活。2008年12月，甲、乙、丙、丁因家庭琐事到居委会协商，当着居委会干部的面，甲表示要和乙一起生活，乙随即将甲接至其住处。现甲因老年混合性痴呆，已丧失民事行为能力。乙遂作为甲的法定代理人，向法院起诉要求丙、丁迁出系争房屋。在审理过程中法院查明，丙的工作单位曾于1984年9月将另一套公房分配给丙、丁居住。
被告丙、丁不同意迁出该房屋，他们认为，他们自1995年起就与甲一起生活，照顾母亲甲的起居，且户口也在该房屋内。因此他们有权在该房屋内继续居住。
法院认为：公房承租人对依法承租的房屋享有占有、使用、收益和处分的权利。本案系争房屋由甲承租，甲享有当然的居住使用权。系争房屋的管理单位除确定甲为承租人外，并未确定其他同住人。丙、丁将户口迁入系争房屋，与其是否拥有对系争房屋的居住权并无直接关系。被告丙、丁已于1984年9月受配他处公房，根据有关政策，被告不符合系争房屋同住人资格，对系争房屋不享有福利性的居住使用权。被告丙、丁虽因照顾甲而实际居住系争房屋多年，但其居住在该房屋内的权源基础是基于甲的许可。甲曾于2008年12月在居委会表示要和乙一起生活，此系甲本人对系争房屋的居住状况作出了新的安排。因此，丙、丁对系争房屋已无居住权，应当迁出。法院在判决中支持了原告的诉讼请求。
从这个案例可以看出，办理涉及公房居住权的案件，应确定系争公房的承租人及同住人的范围。不仅仅要考察配房单、租赁卡等材料中的登记内容，还应考察当事人享受住房福利的状况。本案中，丙、丁败诉的关键一节事实是，其已在他处受配了福利住房。而在其他非公房的居住纠纷中，当事人在他处是否有房以及房屋的性质，是几乎不需考虑的因素。涉及公房居住权案件的这些不同之处，是由公有住房特殊的性质所决定的。

五、结语

公房制度是时代的产物，从改革开放以来公房制度变迁的过程，可以看出我国城镇住房制度一步步走向市场化的印记。传统公有住房制度的式微，以及新兴的经济适用房、廉租房制度的兴起，体现了住宅这一基本生活资料商品性和福利性的双重属性。而且，这两种属性是相辅相成，不可偏废的。
基于这个观点，笔者认为：处理涉及公房的纠纷案件，既要考虑公房登记的名义归属，又要考虑公房作为社会保障资源的福利属性。既要遵循不断出台的新的法律法规的明文规定，又要参照过去实施的各种的政策、原则。在全面了解公房制度大背景的前提下，综合多方面因素考察具体个案，方能得出不失偏颇的结论。

参考文献：
[1]邓卫、宋扬著：《住宅经济学》，清华大学出版社2008年出版，第357页。
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[4] 熊月之等著：《上海通史》第十三卷，上海人民出版社出版，第262页。
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[7] 熊月之等著：《上海通史》第十三卷，上海人民出版社出版，第248页。
[8] 熊月之等著：《上海通史》第十三卷，上海人民出版社出版，第387页。
[9] 上海市第二中级人民法院编：《婚姻家庭案例精选》，上海人民出版社2006年版，第148页。

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