对社区矫治工作的认识和思考

　　一、 对社区矫治的理解和认识

　　根据我国《刑法》的规定，刑罚执行中有缓刑、管制等非监禁刑，但是多年来我们对社区矫治的系统研究却不多。近年来，随着监管改造工作社会化的深入，社区矫治逐步引起了人们的关注。研究探索社区矫治，首先要弄清何谓社区矫治。笔者认为，社区矫治是指把罪犯放在社区，依靠社区力量对罪犯进行监督、管理、教育、矫治的行刑制度，是一种非刑罚替代处置的办法。为深入地理解社区矫治的涵义，掌握它的特点，可以从四个方面进一步分析：

　　一是社区矫治的对象是正受到刑罚处罚的人员，决定了社区矫治是一种刑罚执行工作。依我国《刑法》、《刑诉法》和《监狱法》的规定，在社区矫治的罪犯有经法院判决和裁定的管制、缓刑、剥夺政治权利、假释和暂于监外执行的罪犯，还有监狱机关批准的保外就医、试读、探假和监外执行等罪犯。对这些罪犯的监管矫治，仍然是刑罚执行工作。这是社区矫治的本质属性，社区矫治并不因为罪犯处在非监禁状态而可忽视它的刑罚本质。这个本质属性，规定了社区矫治具有刑罚的强制性、处罚性和法律的规定性等特征，应当体现刑罚的打击犯罪、预防犯罪、改造罪犯的目的。社区矫治虽然有社区力量参加对社区矫治对象的监督帮教工作，但是，作为一种行刑权应当由司法机关行使。这是区别于社区预防犯罪的工作和刑释人员安置帮教工作的重要标志。

　　二是社区矫治把罪犯放到社区改造是行刑方式的改变。刑罚执行的方式，从自由度的剥夺程度来分，一般分为监禁、半监禁和非监禁三类。比较而言，把罪犯关押在监狱是最严的行刑方式，把罪犯放在社会执行刑罚是最宽的行刑方式。实践中出现的部分时间关押在监狱、部分时间放到社会的刑罚执行方式，可称为半监禁，它是监禁刑和非监禁刑的过渡形式。社区矫治采用半监禁和非监禁的行刑方式，只是改变刑罚执行状态，惩罚和改造罪犯的目的、任务没变，因此它是惩罚和改造工作的延续，是对监禁刑的补充。

　　法制建设与社会治理法治化中的思考三是社区矫治的刑罚执行地点在社区。这是社区矫治作为刑罚执行工作区别于其他形式的重要特点。执行地点的变化，决定了罪犯改造方式的完全社会化。在社区矫治中，罪犯的活动没有大墙限制，日常生活不处于直接的严格的监控，罪犯的生活方式由罪犯自己选择，他们的就业、消费、学习、闲暇生活等融入社会环境等等。这种方式与监禁相比，在强制性前提下，罪犯摆脱了机械的服从，有一定的自主性，罪犯直接地感受到社会的要求和社会责任。社区力量在罪犯改造中的作用也有了明显的改变，成为落实社区矫治任务的主要力量。在罪犯的社会生活的过程中去完成社区矫治的任务，去体现教育人、改造人、挽救人的思想，并以罪犯对社会生活的适应情况来反映矫治效果。

　　四是社区矫治是行刑社会化的重要组成部分。随着社会治安综合治理的发展，监管改造工作与社会的联系更紧密，实践中产生了社会教育、社会参与、社会帮教、行刑社会化和社区矫治等概念。弄清他们之间尤其是行刑社会化与社区矫治之间的关系对于系统推进监管改造工作的社会化进程是十分必要的。行刑社会化应当是指刑罚执行工作的社会化，它是系统的工程，包括三个部分： 监禁刑执行中的社会参与、社会教育、社会帮教等工作；半监禁和非监禁刑的社会矫治；罪犯回归社会后的社会保护。因此，社区矫治应当是行刑社会化的一个部分，是行刑社会化的一项刑罚执行制度。

　　二、 对探索社区矫治工作意义的认识

　　社区矫治是现行刑罚执行工作的一项新探索。无论从历史还是现实的角度，无论是从理论还是实践的角度，无论是从罪犯个人还是社会的角度，这项探索都有它的意义所在。

　　1. 社区矫治是世界现代行刑制度的发展趋势

　　20世纪前后，世界行刑思想逐步从“报应刑”思想向“教育刑”思想转变，对罪犯进行教育和矫治引起关注和重视，推进了现代监狱制度的建立和发展。在发展中人们发现重视教育矫治促进了罪犯的改恶从善，但是监禁对罪犯身心带来的各种弊病仍不能避免，监狱的封闭隔离强制的生活方式与罪犯回归社会适应社会的要求存在着极大的反差，单靠监狱的教育仍不能降低高犯罪率和高累犯率。为此，监狱进行了各种社会化行刑工作的探索，出现了学习假释、工作假释、归假制、中途监狱、释前辅导中心等等形式，许多国家逐步将社区矫治作为行刑制度，列入法律规定。社区矫治促进了行刑制度的发展。行刑过程中采用开放式处遇，减少对自由的限制，增加罪犯与社会的接触，缩短罪犯与正常社会生活的距离，成为当代一种行刑观念。刑罚执行出现宽和、人道的趋势。

　　世界行刑制度的发展对我们探索社区矫治有很多启发： 一是在罪犯增加、监狱资金不能完全满足需要时，把没有再监禁必要的罪犯放到社区改造，一定程度上能缓解监狱人口拥挤，降低行刑成本，使监狱得以更好地运行；二是在提高监管改造质量，降低重新犯罪率的要求下，社区矫治为罪犯提供了从“监狱人”到“社会人”转变的条件，既维护了刑罚的严肃性，又帮助罪犯减少对社会生活的不适应，使他们尽早融入社会，自立于社会；三是在社会重视维护人权的环境中，社区矫治的实行，防止和减少监禁刑的与世隔绝对罪犯带来的不良影响，消除罪犯的“监狱化”人格，体现了对罪犯人权的尊重，顺应了现代文明的发展。因此，世界行刑制度的发展揭示了这样一个道理： 社区矫治不是主观意愿的产物，而是一种客观发展的产物。当监狱制度发展到一定时候，它是一种必然的、积极的选择。

　　2. 社区矫治是新时期社会发展对我国监狱工作的要求

　　专门机关和群众路线相结合是我国政法工作的一贯方针。根据这个方针，在刑罚执行中，依靠社会力量，运用社会教育资源，加强对罪犯的教育改造，创造了许多好方法、好形式、好经验。就把一部分罪犯放到社会进行改造来看，早在革命根据地时就创造了许多适应战争环境的监外执行方式，作为监禁刑的补充，如保外服役、限地执行、战时分遣、回村执行、春耕秋收假等。建国后，我们通过立法对假释、管制、缓刑、保外就医、放假探家等非监禁形式作了规定，对群众监督帮教等方法作了许多有益的探索，一些有识之士曾提出过对短刑犯、初偶犯采用非监禁方式，试行放到社会改造的建议。由此可见，作为社区矫治的运用社会力量、群众力量来改造罪犯的思想，是监狱工作一贯的重要的执法指导思想。

　　当前，随着市场经济的发展，监狱工作面临许多新情况新问题。一是押犯大幅度增加。全国的押犯总数已比20世纪九十年代初期增加了20%以上。目前呈现继续增长的态势，据法院的统计，1999年全国法院判处犯罪分子60万余人，比上年上升14%，2000年判处64万余人，又比上年上升6.28%，对监狱收押带来困难；二是监狱体制改革滞后，资金不足，行刑成本不断提高。尽管国家财政投入不断增加，但是还难以适应不断增长的需要，难以适应不断变化发展的社会情况；三是由于押犯增多，结构变化，责任加重，干警警力满足于日常看押管理，呈现相对不足，工作发展的要求与警力配备的矛盾加大；四是社会变化发展既快又大，罪犯刑满释放后不能适应，就业安置困难，基本生活缺乏保障，有的反社会意识严重，出现重新犯罪率增长，大案要案多数是他们所为。刑释人员重新犯罪成为影响社会治安稳定的重要因素之一。社会的发展需要稳定的秩序，要求监狱提高改造质量，把罪犯改造成为合格的社会人。面对监狱的现状和发展要求之间的矛盾，改革行刑方式，探索社区矫治，是顺应形势要求，提高改造质量的一个途径和方法。

　　3. 社区矫治是上海监狱改造工作社会化发展的重要标志

　　多年来，上海监狱充分重视运用社会力量加强对罪犯的教育改造，尤其是20世纪80年代以后，在监狱工作改革的过程中，出现了积极探索监管改造工作社会化的势头。白茅岭监狱成立“宽管村”，少管所组织少年犯到工厂试工、到学校试读，提篮桥监狱组织临释罪犯随车外出劳动、组织罪犯中的智力人才易地改造等等，尽管这些探索现在有的已经停止了，但它们都体现了对社区矫治有意义的探索。近几年，上海监狱改造工作社会化有很大发展，监狱工作与社会的联系面、联系方式、联系的内容、联系的频率都大大拓展，全局组成了一支1000多人的社会帮教志愿者队伍，在大墙内社会法律事务所建立了法律服务基地，社会劳动部门建立了就业指导基地，公共图书馆建立了狱内图书站，形成了“一支队伍”、“三个基地”的新工作平台，成为上海监狱改造工作社会化的鲜明特色。一些监狱从实际出发，不断进行新的探索，对临近释放的罪犯试行通过探假加强适应性的回归社会训练，对个别家有特殊困难的女犯试行半监禁的方式等等，稳定了罪犯家庭关系，促进罪犯社会、家庭责任感的增强，帮助他们更好地适应社会，有利于社区的稳定，得到社区群众的认可和肯定，取得了较好的效果。通过工作，社会化的观念更深入人心，社会化的形式进一步拓宽，促进了监管改造质量的提高。

　　从大环境来看，上海监狱工作面临着新的机遇、新的发展。上海经济的发展，社会保障制度的建立，社会治安综合治理工作的加强，社区“两级政府，三级管理、四级网络”体制的完善，对刑满释放人员安置帮教工作的不断落实等等，为开展社区矫治创造了一些基本条件。上海建设现代化国际大都市的发展，也必将为探索社区矫治创造了更好的条件。特别是当前随着加强社区基层政权的建设，一些行业出现了专业工作向地区街道下移的现象，出现社区教师、社区医生等。法院、检察院等司法机关也对未成年犯试行“暂缓起诉”、“暂缓审判”等办法，并探索在地区建立预防犯罪的基地。因此，上海的良好环境和氛围有利于我们探索社区矫治工作。

　　在这样的形势和背景下，上海监狱工作应该融入社会大环境，走出监狱大墙的束缚，作出顺应社会发展的探索，体现与上海城市地位相适应、与国际行刑趋势相衔接的要求，推动行刑制度的改革和加强。在新的探索过程中，促进上海监狱工作的新发展。

　　三、 对社区矫治工作制约因素的分析

　　一个新事物的产生和发展都有一个曲折的过程。作为新的事物，总是在辨证否定中发展的。它与传统的、现实的发生各方面的矛盾和冲突，在矛盾中才取得发展。社区矫治的探索，也有许多制约因素，分析它的制约因素，才能在探索中把握工作的方向。目前，主要有三方面的制约因素：

　　1. 法律规范的制约

　　现行法律对社区矫治没有系统明确的规定。我国的刑事法律体系由实体法和程序法组成，刑事执行法律依附于程序法，它的法律体系不完备。在社区矫治上，谁执行，对谁执行，怎么执行，缺乏系统明确的规定，呈现滞后性。没有法律授权，探索的风险性很大，工作会受到束缚。

　　社区矫治作为一种行刑方式，就要明确刑罚执行主体，即社区矫治主体。目前，缓刑、管制、假释、保外就医等非监禁的执行主要由公安基层派出所负责，由于警力不足，社会治安管理的任务又很重，实际上对非监禁的罪犯的监督管理流于形式，处于失控。要探索社区矫治工作，这种治安管理与刑罚执行混合的工作方式显然很难适应需要。当然，我们可以探索公安、监狱、地区共同协作的方式，但是行刑权分散行使带来的许多矛盾仍不能忽视，最终仍然要解决主体问题。社区矫治要成为一项专业化的工作，就要研究行刑主体的统一性和行刑主体的专业化。应该有统一的机构，具备专业知识的专职执行人员，实行规范的制度，有利于提高行刑效益，实行公正执法，实现刑罚的目的。统一刑罚执行工作是我国法制建设的必然选择。

　　现行的法律对社区矫治没有规定，对非监禁刑的规定比较原则难以操作。根据现行法律，罪犯适用监外执行的形式不多，面小人少，单靠假释、保外就医形式不能完全适应不断发展的改造工作需要和社会稳定的需要。对假释、保外就医等，法律规定了“不致再危害社会”的条件，但没有具体的可操作的标准，容易产生各自的理解和掌握。对假释、保外就医的罪犯有监督的规定，但对罪犯的权利和义务、奖励和处罚、基本生活保障等都没有规定，对表现好的假释犯能否缩短考验期也无明确的规定等等。

　　由于缺乏法律的支撑，容易产生依法执法和不断探索之间的不同看法和意见，对具体执行的事项掌握标准不一。对“法律没有规定的能不能探索试行”有不同意见，存在“先制定法律”还是“先行实践探索”的分歧。

　　2. 思想认识的制约

　　对新事物总有一个认识过程。在探索社区矫治工作中，会有各种各样的思想认识问题，有的会对探索工作带来影响。主要是：

　　一是传统的“重刑主义”思想影响。执法工作中，存在重处理打击，重关押监禁的倾向，思想上往往不担心打击过重，而担心被视为“打击不力”，刑罚的教育、改造、惩罚的复合功能有时被单一化为惟一的打击惩罚功能。在这种思想影响下，人们会把一些罪犯放回地区改造与当前从重从严打击的刑事政策对立起来，产生误解。

　　二是传统习惯思维的惯性影响。社区矫治的实施要求对现行的行刑方式作出改变，这种改变会遇到传统思想、习惯做法和经验的限制，有的可能成为阻力。如多年来减刑比例不断增长，假释却面小人少比例不大，假释的立法意图不能实现。产生这种现象的原因是多方面的。从思维习惯来看，我们往往注意了减刑能及时兑现奖励，有效地激励罪犯改造，但是对减刑的弊端注意不够。减刑后罪犯表现反复无法撤消，对近期犯缺乏激励，减刑释放到社会对其约束小等问题，从假释来看，虽即时激励效应相比差一些，但是对罪犯改造始终有个激励目标，释放到社会后自我约束力大，而且在“监狱人”到“社会人”之间形成了一个过渡阶段，有利于罪犯的再社会化。实践也表明假释犯重新犯罪的极少。同时，减刑释放和假释释放到社会后出现问题，监狱的责任不同，假释没有减刑来得保险。此外，在社会地区方面，习惯于做刑满释放人员安置帮教工作，但对扩大假释却担心增加管理难度，增加工作量，增加不稳定因素。

　　三是各种思想顾虑的影响。坚持“安全为先”、“稳定压倒一切”的思想，确保监管安全稳定，是我们监狱的首要职责，成为监狱的一种社会责任、政治责任。由于社区矫治缺乏经验和可供借鉴的模式，工作中难以保证不出现问题。据美国对实行探假制二、三十年的调查反映，按时归假的97%，有不到1%的又重新犯罪。因此，实行开放式的社区矫治，会有安全的风险。此外，在目前存在司法腐败的情况下，还容易使人对增加罪犯回社会的条件和机会会不会增加执法腐败现象抱有疑虑，担心产生新的腐败现象，造成不良的社会反应。

　　3. 社区环境的制约

　　把罪犯放到社区，社区的环境构成社区矫治工作的重要因素。随着改革的深入和市场经济的发展，社会矛盾的滋生，有的甚至激化，地区管理出现一些新情况新问题，对探索社区矫治带来影响。

　　一是地区管理机制不能适应不断变化的要求。地区承担了刑释人员、“法轮功”人员、犯罪边缘人员等管理任务，派出所的警力往往一人管数十人，已经处于超负荷状态。在这种情况下，增加半监禁和非监禁的人员，地区确实难以承受。此外，地区治安管理有考核指标，扩大社区矫治的对象也增加对社区治安管理的不稳定因素，加之社区监督管理人员都是近邻，容易产生畏难情绪，帮教工作难度较大。

　　二是社会就业压力很大，社会弱势群体多，社区落实社区矫治对象的生活安置工作有困难。把罪犯放到社区，确保他们的生活、医疗等基本需要，是有效实施社区矫治的基本条件。但是，社区安置刑满释放人员就业任务已经很重，刑释人员就业率高的地区在50%左右，差的只有30%左右，一部分人生活困难成为影响地区稳定的重要因素。在这种情况下，探索社区矫治，增加了社会安置工作和救济工作量，如果不能妥善安置可能影响社区矫治的顺利实施。

　　四、 探索社区矫治工作的思考

　　社区矫治是发展趋势，是现实的需要。从当前实际出发，有条件进行探索。笔者认为，在探索中应当注意几个问题：

　　1. 社区矫治探索的原则

　　（1） 坚持政治效果、社会效果和法律效果相统一。要有全局观念，正确处理夯实基础与改革创新的关系，统筹兼顾各项工作，防止片面性。

　　（2） 借鉴国际行刑规则，立足我们实际，积极慎重探索。在探索中坚持积极的态度，争取各方支持；同时，要慎重对待，不断完善，尽可能地预防出现大问题。

　　（3） 在原有基础上，扩大试点、规范试点。社区矫治要先行试点探索，在探索中促进观念的转变，注意总结经验。

　　（4） 坚持专门机关和群众路线相结合，紧密依靠地区力量。社区矫治工作的最终落实到地区，地区在管理教育方面的综合能力的增强是探索的追求目标之一。

　　（5） 加强非监禁对象的监督、管理、教育的系统矫治，提高改造质量。

　　2. 社区矫治要注意两方面探索同步

　　社区矫治的探索包括两方面的内容： 一是从社区矫治对象上研究非监禁、半监禁的适用对象，研究相关的政策措施，推进开放式的教育改造方式。二是从社区矫治功能上研究社区对罪犯执行刑罚和改造的制度和办法。哪些罪犯放到社区，社区如何加强管理教育，这两方面的探索是相互联系，相互促进的。不研究适应社区矫治对象的政策措施，社区矫治很难体现现代行刑思想，从方式上、制度上有实质性的突破；光强调把罪犯放到社区，社区管理教育跟不上，社区矫治就不会得到社会认同，社区矫治的政策也不可能推开。

　　3. 社区矫治试点的适用对象

　　社区矫治适用对象是社区矫治的前提条件，它涉及法律政策的完善。研究这个问题，应该与刑罚执行制度的改进结合起来，与体现“惩罚与改造相结合，以改造人宗旨”的方针结合起来。因此，从上海的实际出发，社区矫治除了对管制、缓刑、剥权、假释、保外就医和暂于监外执行的以外，还可以把以下罪犯作为试点对象：

　　（1） 因家有特殊困难或社会有特殊需要的，经批准试行半监禁的女犯；

　　（2） 因继续学习的需要受到狱内条件限制，经批准到社会学校试读的少年犯；

　　（3） 因刑释前回归社会适应性教育和接茬帮教的需要，经批准试行释前周末放假和周末监禁的罪犯；

　　（4） 依据《监狱法》规定被批准离监探家的。

　　在推进试点工作中，要探索有关的政策，一是扩大假释的运用，限制减刑比例。从加强社会管理和维护法制尊严来看，假释更有利于社会治安的综合治理。这项应当成为一项基本的刑事执行政策，而不是一时之计。二是扩大监外执行的范围。对家有特殊困难和社会有特殊需要的，罪犯本人经过一段时间改造，已无社会危险性的，再监禁对其已无必要的，可以试行监外执行，放到社会改造。三是结合罪犯回归社会，对临近释放的罪犯放宽探家的面，以增加适应社会的机会。

　　4. 从机制程序着手维护公正执法

　　社区矫治工作顺利探索和以后逐步推开的基础是公正执法。要把握对象选择审批程序的各环节，防止人情关系支配、权钱交易等腐败现象的产生。要严格条件、标准，尤其是标准要细化，如家庭有特殊困难，具体是那些情况；要坚持以往的逐级审核的办法，明审批责任制，实行执法审批过错责任追究制；要加强审批工作的监督。

　　在审批过程中试行听证会办法，公开听取罪犯本人汇报和基层监区的建议，请社会有关犯罪学和心理学专家、地区街道居委会的同志、监狱有关领导、业务部门同志等各方面人士提出意见，这样，既增加了评审透明度，又争取了各方的支持，也可促使罪犯珍惜社区矫治机会。

　　5. 社区矫治试点工作要坚持与时俱进，不断创新的精神

　　首先，探索监狱向社区派出干警参与社区矫治。选择基础较好的街道建立试点基地，针对地区警力不足的情况，由监狱派出干警到社区，重点协助公安加强对假释、保外就医的管理教育；依靠社区做好半监禁、试读和放假罪犯的管教。

　　其次，发挥监狱参与社区矫治的优势。目前，地区对假释、保外就医等罪犯的监督管理主要是三项工作，即思想汇报评议，外出请销假报告，迁居的审批。在此基础上，要运用监管改造罪犯的基本经验，结合社区矫治的特点，探索专业化的社区矫治工作。要形成社区干警的工作责任制，构建家属担保、帮教小组帮教、公安和监狱干警负责的管理教育的网络，建立健全罪犯思想生活情况收集汇报、考核奖惩、生活安置救济、思想教育和自我改造等制度体系。

　　第三，重视对社区矫治对象的实际生活问题的帮助。社会地区的条件有限。大多罪犯的家庭条件也有限。随着社会生活水平的变化，还会出现许多问题，有的甚至会出现基本生活的困难。我们既要考虑对罪犯的适应社会、自食其力的改造要求，又要正视罪犯适应社会需要一个过程的实际，从而切实关注他们的基本生活问题，保证社区矫治工作的顺利进行。解决这个问题，要从实际出发，发挥地区、家属、本人的作用，把强制安排与自找出路结合起来，多途径地解决。同时为减轻地区压力，避免不良现象发生，建议提取罪犯的生活费建立社区矫治救济基金，对生活、医疗有困难的进行补助。

　　第四，加强新情况的研究。对罪犯在社会生活中容易出现的问题，如人户分离、涉足不良场所、对帮教人员的冷淡、不愿做服务性劳动等，要加强研究，预先警示，主动防范。要针对假释、保外就医和半监禁、试读、临释罪犯的放假等不同对象及其要求，研究分类管理教育的要求，对职务犯罪的、恶习浅的初偶犯等试行不同的办法。要结合社会变化了的情况不断采取对应措施，如根据教育体制的变化发展，试读工作要研究适用的学校扩大到职校、民办学校、自学考试辅导学校等，进一步体现试读措施的立意。

　　第五，积极探索多种途径和方法。搞好社区矫治，应当鼓励探索。除了街道为基地的社区矫治形式外，应当鼓励进行其他形式的探索。比如，监狱、地区、社会团体和有关企业联合起来，争取一些优惠政策，利用志愿帮教者的力量，设立释前回归训练基地。对因社会矛盾激化而犯罪的对象实行社会服务制，给他们忏悔的机会，争取群众的宽恕和法律的宽大。对罪犯中的各种人才，在他们确有悔改表现又无社会危险性的前提下，可以试行工作释放和学习释放等等。

　　上海市监狱管理局·郑天明