农村土地纠纷适用的法律关系和调解方法

随着社会经济的快速发展，人口增多，大中型水电站建设征地、城镇化建设征地、房地产开发、土地资源越来越少，土地的价值越来越高，导致了土地纠纷争议的频发。了解土地纠纷的概念、特征、种类，研究土地纠纷的主要成因、土地纠纷适用的法律关系和土地纠纷的调解方法与技巧，便于我们妥善地处理好土地纠纷争议，对维护社会稳定和纠纷当事人的合法权益具有重要现实意义。但是在土地纠纷处理过程中，还会面临一些重大疑难的土地纠纷是法律不能够完全解决的问题，本文就这些问题作初步探析。
一、土地纠纷的概念、特征及分类
（一）土地纠纷的概念
土地纠纷是指当事人因土地所有权和使用权以及其他有关土地的权利归属问题发生的争议。具体而言，就是两个以上单位或个人同时对未经确权的同一块土地各据理由主张权属，根据各方理由难以解决的土地权属矛盾。个人之间对某一承包土地的经营权发生争议。
（二）土地纠纷的特征
土地纠纷有以下特征：1、主体的多样性，土地所有权的争议一般发生在国家和集体之间，集体和集体之间；使用权的争议则是发生在国家和集体之间、集体和集体之间。也有发生在国家或集体和个人以及个人和个人之间。2、客体的特定性，一般表现为土地所有权和使用权归谁所有、由谁来行使问题。3、争议大都表现为情况复杂、年代久远、查证难度大以及政策性强等特性。4、土地权属争议有特定的法律程序。
（三）土地纠纷的分类
 土地纠纷按其争议的内容不同，可分为三类：
(1)土地权属争议。这种纠纷是指因不同主体间就土地所有权或土地使用权的归属或界线等问题产生异议而引发的争议纠纷。在农村主要是表现为相邻集体土地边界不清引起的土地权属争议、集体与个人、个人与个人之间的土地使用权争议。
(2)土地侵权纠纷。这种纠纷是指因对他人已依法取得的土地所有权或使用权构成侵害，侵权人与被侵权人之间引发的争议纠纷。在农村主要表现在集体土地使用权侵权纠纷和土地承包经营权侵权纠纷。
(3)土地行政争议。这种纠纷是指因相对人对土地行政主管机关或人民政府作出的土地行政处罚、土地行政确权等具体行政行为不服而引起的争议纠纷。在农村主要表现在集体之间对某一块土地的权属向国土地管理部门或上级人民政府申请确权或个人之间针对某一块土地的使用权申请人民政府确权后，一方不服人民政府的处理决定而向人民法院提起的行政诉讼争议。
二、引起土地纠纷的主要原因
引起土地纠纷的主要是历史原因和经济原因
1、国家与集体之间、集体与集体之间土地纠纷的历史原因和经济原因。
（1）历史原因：一是国有林场或农场与相邻村组集体之间，因历史原因没有相关文字地图明确划分土地边界，从而引发国家与集体之间的土地边界权属纠纷；如罗甸县国有林场与五星村、新苑村等村的土地边界权属纠纷。二是山区农村地广人稀，为方便管理，人民政府整合几个自然寨为一个行政村，各自然寨却分别是一个集体经济组织，有各自的集体土地。但是在土地改革时期却没有划分好集体土地界线，四至界线不清，没有相关的文字依据，造成了后来发生村与村之间、组与组之间的集体土地边界权属纠纷。
（2）经济原因：山区农村地广人稀，有很多的荒山荒坡，相邻自然村寨之间的村民都有去开荒的，在没有出现经济价值之前，没有人提出争议，一但出现较大经济价值就会发生纠纷。这种类型的土地纠纷在罗甸县南部比较突出，特别是罗甸县自龙滩电站库区移民搬迁以来，库区涉及移民搬迁的三镇五乡（龙坪镇、茂井镇、红水河镇、大亭乡、班仁乡、凤亭乡、八总乡、罗妥乡）发生最多的是集体土地边界纠纷，基本上每个行政村都发生过这类土地纠纷，引起纠纷的直接导火索是龙滩电站库区淹没补偿金。
2、个人与个人之间土地纠纷的历史原因和经济原因。
（1）历史原因：一是目前在山区农村，除了办理集体建设土地使用证的宅基地是由土地管理部门专业测量登记，并明确登记有宅基地的四至界线、长度、宽度、总面积和图纸外，其他的如农村土地承包证、自留山证等相关土地使用证都是由当时文化水平较低的村组干部进行登记，并且登记土地的户名和大概东南西北四至界线和估计的总面积。如一份自留山管理证上登记的四至是：“东抵沟、南抵路、西抵王某土地、北抵张某土地，面积3亩”。由于没有登记明确的界桩、长度、宽度和面积，必然会引起土地边界纠纷。二是山区农村建房不像平原地区全部统一规划，山区村民建房会根据地形条件进行修建，而农村集体建设土地使用证一般登记实际建设用地，而没有相关房前屋后的相关用地登记，这也是引发土地纠纷的原因之一。
（2）经济原因：私自违法转让土地或占地、用地手续不完备是引起个人之间土地纠纷的经济原因。目前在山区农村，由于土地管理工作不到位，出于经济利益原因，有很多城郊结合部的村民以每平米几百元至上千元的价格私自转让承包的土地给他人违法占地建房，引出多占多建的现象，从而引发相邻土地纠纷。2004年以来，罗甸县因龙滩电站库区淹没土地，有大批的移民需要搬迁建房用地，由于移民搬迁工作部门、土地管理和规划部门工作不到位，造成大量移民进入县城城郊私自购买集体土地违法占地建房，形成了几个城中移民聚居点的城中村，由于移民私自建造的房屋缺少规划，乱占违建的现象非常严重，引发了一系列的土地纠纷。
三、处理土地纠纷适用的法律关系和法定程序
根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《森林法》《草原法》的相关规定，土地所有权分为国家所有和农民集体所有。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地、自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体土地所有权按照主体不同分为乡镇农民集体土地所有权、村农民集体土地所有权、村民小组农民集体土地所有权三级。而国家所有或集体所有的土地又可以依法确定使用权给个人或将土地承包给集体成员使用。因此，我们需要根据所发生土地纠纷的内容，确定处理该土地纠纷的主体、适用法律和程序。
1、土地所有权或者使用权归属争议的法律关系。
（1）土地所有权或者使用权归属争议的受理主体
土地所有权或者使用权归属争议的受理主体主要是县级以上人民政府处理。根据土地确权申请主体和土地争议性质的不同，可由不同级别的人民政府进行受理处理。我国《土地管理法》第十六条和《森林法》第十七条规定，无论是土地还是林地，通常确权的行政主体都是县级以上人民政府，同时规定，对个人之间、个人与单位之间发生的土地或者林地使用权争议，乡级人民政府也有权处理。《森林法》第十七条明确规定乡镇政府仅有权处理使用权争议，《土地管理法》第十六条对此没有限定。由于我国土地制度中不存在个人所有权，只有国家所有和集体所有两种形式，因此，乡镇政府不能作为对当事人之间因土地(林地)所有权争议的受理主体，只能由县级以上人民政府作为受理主体。
（2）土地所有权或者使用权归属争议的范围和性质
在行政法学上，行政机关居中对当事人之间的民事纠纷作出裁决的行为，被统称为行政裁决行为。而政府的土地确权行为恰恰是对当事人土地权属纠纷作出的处理决定，应当属于行政裁决类行政行为。因此，土地确权案件的案由我们也可以明确为：土地确权行政裁决案件。确权包括对土地(林地)所有权和使用权的确认。
（3）土地所有权或者使用权归属争议的处理法定程序
《土地管理法》《森林法》、《行政复议法》《行政诉讼法》《土地权属争议调查处理办法》等法律规章，规定了处理土地确权纠纷的相关程序。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》规定当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请。当事人申请后，经过受理、双方当事人举证、调查程序后，人民政府作出土地确权处理决定书。人民政府作出土地确权处理决定后，当事人对人民政府的处理决定不服，还不能直接向人民法院提起诉讼。根据《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。所以还要经过向上级人民政府申请行政复议的程序。经行政复议后，行政复议机关作出当事人仍然对人民政府关于该土地权属归属的处理决定不服才能向人民法院提起行政诉讼，这是人民法院处理土地所有权或者使用权归属争议案件的行政确权和行政复议前置条件。
2、土地侵权纠纷的法律关系和诉讼程序。
土地侵权纠纷是合法土地使用权人或承包经营权人因第三人侵害其土地使用权或承包经营权而发生的争议。根据《土地权属争议调查处理办法》规定，土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。因此，属于《民法通则》、《物权法》《侵权责任法》《农村土地承包经营法》等相关法律调整的民事法律关系，由人民法院直接受理，适用一般民事诉讼程序的二审终审制。其中，土地侵权纠纷中的农村土地承包经营纠纷有专门的《农村土地承包经营法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，进行特别规定调整，当事人可以选择向农村土地承包经营仲裁委员会申请调解、仲裁或直接向人民法院提起民事诉讼。
3、土地确权纠纷与土地侵权纠纷区别
一是受理主体不同。土地确权纠纷受理主体首先是行政机关（人民政府），土地侵权纠纷的受理主体是司法机关（人民法院）。二是承担责任的主体和方式不同。土地确权纠纷承担责任的主体是人民政府，承担依法受理、调查、作出确权处理决定具体行政行为的责任，而土地侵权纠纷承担责任主体是侵权方，承担主要是：停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等侵权责任。
四、农村土地纠纷的调解
1、农村土地权属纠纷调解的意义
土地纠纷的调解即土地纠纷双方当事人将争议提交第三方，由第三方协调、说服并帮助双方进行协商，以达成解决土地纠纷的目的。
根据《土地管理法》《森林法》、《行政复议法》《行政诉讼法》《土地权属争议调查处理办法》等法律规定，处理土地所有权或者使用权归属争议的法定程序是漫长而复杂的过程。而农村土地权属纠纷涉完全走完一次法定程序可以简述为当事人申请、人民政府受理、当事人举证、现场堪查、调查、作出处理决定，当事人对人民政府的处理决定不服，必需向上级人民政府申请行政复议，上一级人民政府再受理、调查、作出行政复议决定，不服再向一审法院提起行政诉讼、不服再向二审法院提起上诉，这一系列的过程，必然要消耗巨大的行政成本、当事人的人力、财力和时间。农村土地权属关系到农民的生存问题，社会影响非常大，如果根据法律程序处理不好，浪费了农民群众的大量人力、财力和时间，往往会引发群体性事件。因此，在处理土地权属争议中，最好、最经济、最实用、最有效的处理办法就是组织双方当事人进行调解处理，成功调解处理土地纠纷具有非常现实的意义。
2、土地纠纷的调解形式
根据调解主体的不同，可以分为人民调解、行政调解、司法调解三种形式。
人民调解是以乡镇、村委员会为主导的调解形式，适合于土地纠纷发生初期，根据土地纠纷双方当事人的申请，乡镇、村调解委员会组织双方当事人进行调解处理的形式。
行政调解是在土地纠纷双方当事人申请土地行政确权期间，以行政机关为主导，组织双方当事人进行调解处理的形式。
司法调解是适用于土地侵权纠纷进行诉讼程序期间，人民法院在审理案件过程组织双方当事人进行调解处理的形式，适用于土地侵权类纠纷。而在土地确权案件进入行政政诉讼程序时，根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼案件不适用调解程序，诉讼原被告之间是不能进行调解的。
3、农村土地纠纷调解的方法与技巧
（1）抓住主要矛盾和化整为零的方法
农村集体之间重大疑难土地纠纷采取抓住纠纷主要矛盾和化整为零的方法进行调解，从而把纠纷大化小，小化了。农村集体土地权属纠纷发生的原因错综复杂，涉及群众面广，一般情况下由于历史原因，证据灭失，双方都可能缺少有效的书面证据，在调解过程中纠纷情况不断变化。这就要求调解人员在调解时，要能够全面了解纠纷的情况，掌握纠纷发展变化的规律，集中精力解决主要矛盾，从而牢固把握调解工作的重点。要顺利解决土地纠纷，特别是复杂的土地纠纷，就必须学会抓主要矛盾，突出调解工作重点的方法，把纠纷大化小，小化了。如罗甸县罗妥乡罗翁村上翁组与下翁组集体山林土地权属纠纷案。罗妥乡罗翁村是龙滩电站库区淹没的一个整体搬迁村寨，自2004年搬迁以来，上翁组与下翁组就发生了集体山林土地权属纠纷，由于各种原因直至2010年才得以解决该土地纠纷。该纠纷产生的最初原因是上翁组与下翁组之间的集体山林土地权属界线不清，由于双方都没有提供有效的文字证据，县政府未能及时地进行确权处理，造成库区淹没补偿资金不能兑现。同时也受该村民分散搬迁到惠水县和其他乡镇，造成两组村民难以集中开会推选代表，群众对代表人员相互猜疑、受淹没的集体山林土地的面积、种类不清、库区移民搬迁补偿政策变动等等多种因素的影响，造成群众多次集中上访。笔者于2009年根据工作需要组织处理了该纠纷，根据调查发现该纠纷产生的两个主要矛盾是龙滩电站库区淹没补偿资金因土地纠纷无分配法兑现和群众对纠纷地受淹没的实物种类不清，而群众对没有受淹没的山林土地权属并不是很在意。根据调查的情况，制定了一系列化整为零的调解处理方案，一是分别到两组村民搬迁地组织召开群众代表举会议推选参加调解的代表，二是组织双方代表到县水利水电移民开发局查阅相关受淹没山林土地实物补偿的数据情况和土地纠纷图纸情况，三是把没有争议的受淹没集体土地划分出来，先行兑现。四是组织双方代表对有争议的集体土地进行调解，促成双方达成调解协议。最终该纠纷得以大化小、小化了的调解方式得以圆满解决。
（2）做好法律宣传，解决思想问题与解决实际问题相结合的调解方法
在农村，特别是山区少数民族地区农村，农村中很多村民缺少相关的法律知识，且存在着许多落后观念，如“土地是我家的，我想怎么用都行”等观念，从而也会引发一些相邻个人之间的土地使用权与相邻权的争议。如一方在取得土地使用权的土地上建房，影响相邻住户采光或道路通行权产生的纠纷。一般而言，调解相邻土地纠纷主要是对当事人进行法律宣传和说服教育，这对多数当事人是有效的，但有些时候耐心的说教并不能触动当事人。按照马克思主义的观点，人们的一切活动都同他们的利益有关，思想一旦离开利益就会出丑。一个人产生的思想问题、与他人发生纠纷，大多数与切身利益有关。有些土地纠纷发生的原因，是当事人在生产生活中确实存在一定实际困难。解决这类土地纠纷，要通过深入细致的调查，找出症结所在，切实帮助解决。困难解决了，矛盾也就化解了。
 (3)尊重历史，面对现实，根据情况分别调解处理的方法。在山区农村，由于地广人稀，我国土地改革时期对村组之间的集体土地界线不是很明确，存在许多荒山草地没有承包到户，从而出现许多村民上山开荒和越界开荒种地的现象。在土地没有出现较大经济价值前，是不会发生纠纷争议的，但是在出现国家公路建设、水电站征地补偿等经济价值后，必然会引发土地权属纠纷。在调解这类纠纷时，要分别对待，本着尊重历史，面对现实的原则开展调解工作，分别做好土地权属补偿调解和地上附作物补偿调解，就可以化解这类纠纷。
其实土地纠纷的调解没有一成不变的方法，这需要我们在调解处理土地纠纷的工作中积累经验，根据调查了解土地纠纷的当事人之间的关系、土地纠纷产生的原因和纠纷的主要矛盾，就能抓住解决土地纠纷的切入点，从而化解纠纷。
综上所述，随着社会经济的快速发展，人口增多，大中型水电站建设、城镇化建设、房地产开发等征地，土地资源越来越少，土地的价值越来越高，导致了土地纠纷争议的频发。了解土地纠纷的概念、特征、种类，研究土地纠纷的主要成因、土地纠纷适用的法律关系和土地纠纷的调解方法与技巧，有助于我们妥善地处理和调解好土地纠纷争议，对维护社会稳定和纠纷当事人的合法权益具有重要现实意义。