部门利益膨胀的问题、原因及对策

　　政府作为公共服务组织，设立的目的就是为了维护和实现公共利益。为了更好的保障公共利益最大化以及决策的科学化、专业化往往通过设立诸多的部门机构来实现，只有这样的官僚制机构才能完成大规模工业化社会的复杂的行政管理任务。任何的权力都有自利的一面，都有膨胀和腐败的可能，政府中的部门权力的滥用就是明证。当下的中国，部门利益膨胀问题日益突出，引起了党和政府领导人的高度关注，社会各界以及民众对此怨声载道。

　　部门利益膨胀现象多多

　　部门利益膨胀存在着诸多的表现，首当其冲且影响深远的就是国家政策的部门化或者就是有的学者概括的部门利益国家化，实际上这是问题的不同侧面而已。国家政策部门化主要是指个别政府部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。

　　其次，部门利益的最大化和法定化现象严重。政府部门是市场公共产品的提供者，不应广泛地介入具体的市场行为当中，充当裁判员与运动员的双重角色，更不应以行政代替市场。有些部门人为地追求部门权力最大化、部门利益最大化，并通过法律法规的起草、部门规章和国家政策的制定将部门权力的扩张法定化、将部门利益法定化，甚至与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护等等。这些公司与政府相关部门通过制度性共谋来结成利益共同体或既得利益集团的后果，会损害国计民生，对国家利益和社会公共利益构成严重挑战，阻碍中央大政方针的贯彻和落实。而垄断行业也往往依托国家行政主管部门，在协助国家制订有关政策和法律草案时，千方百计为部门争权力，争利益，致使牵涉到这些部门的法规带有强烈部门色彩，明显带有保护部门利益、扩大部门权力倾向。

　　由于目前旧计划经济体制下部门分割的痕迹依然存在，加上部门保护的出现，政府管理职能被分散于多个政府机构，容易出现责任混乱，从而导致多头管理或无人负责的现象时有发生。现实中，有的行政主管部门往往把政策制定、许可审批、资源分配、行政管理、行业监管等权力集于一身，往往把精力主要集中于资源分配和行政审批上，而对行政事务管理所要求的成本控制、技术保障、安全标准、环境保护、能源节约、消费者权益等事务过问甚少。这样的部门职权不清、职能不明，根本不能适应日益复杂多变的现代社会要求和人民的期望，更不符合现代行政法治的要求。

　　第三，部门利益集团化、个人化、违法化的现象更加突出。一些手握权力的部长高官们通过与个别的协会、中介机构、国有大中型企业等的相互合作在市场中呼风唤雨，相互勾结。在郑筱萸案件中就存在这样的问题，行政腐败、官商勾结、利益同盟等现象相当普遍。还有一些部门为了部门利益公然违法，例如交通部门居然让2004年通过的《公路法》中开征燃油税的规定搁浅至今。

　　第四，部门利益膨胀还表现在对公共财政的奢侈浪费上。在建设节约型社会的今天，一些政府部门仍然公然违背国家约束政策的规定，提高公务接待标准、扩充公车规模、提高办公条件、增加出国经费等等。我国每年用于公车、公款吃喝以及公务出国的费用已高达几千亿元。在这些公款浪费的背后，都是部门利益在作祟，视纳税人的钱财如粪土，挥霍无度，而相应的公共服务质量却仍然不见起色。国务院去年开始对中央国家机关用地进行严格控制，下发了《关于进一步加强和改进中央单位用地管理工作的意见》，严禁中央部门集资建房，目的就是控制部门利益膨胀。因为中央部门单位因部门利益，违规建房之事时有发生。比如，国家审计署审计长李金华在2004年度中央部门预算执行审计结果报告中就指出，1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元。

　　部门利益膨胀弊害重重

　　首先，社会主义市场经济本质上要求建立一个规则统一、发展均衡、地域广大的市场，然而有些部门在参与国家法律、政策制定时过于考虑本部门的利益，为了本部门利益人为的制定倾向于本部门的政策、设定许可、提高审批门槛、扩大部门权限等等，再加上广泛存在的“地方保护主义”，使得国家政策在这种“部门保护主义”（条条）与“地方保护主义”（块块）之间造成政策的条块分割，整体的国家政策被条条块块分割阻断，不能很好的贯彻执行；而且不同的部门都在强化自己的利益要求，扩张本部门的权力，因此造成部门之间的隔阂、政策冲突甚至相互指责和推诿，国家利益和社会利益在这种“条块”分化中被消解、吞噬。

　　国家政策部门化带来的必然是政府权力的部门化，这就造成政府与市场关系的错综复杂，由于政出多门，不同的市场要素归不同的部门管理，甚至同一个市场要素归多个部门管理，使得市场的诸要素之间譬如人才、技术、劳力、资源、能源、交通等等，由于部门政策的阻隔不能合理地按照市场规律流动，无形中增加市场成本和造成制度性、政策性障碍。

　　第二，社会主义法治国家建设要求法制的统一性和体系性、政府的有限性与有为性、以及行政的法治性与责任性。部门化立法或立法的部门化，往往导致部门立法的效力反而高于国家法律法规，或者通过部门规章将国家法律法规架空，使得国家法律法规成为一纸空文，从根本上无视法治国家、法治政府建设的规范化一元化法律体系要求，破坏了法制的统一。由部门利益驱动的权力扩张和部门权力争执同时并存，将使原本膨胀的行政立法趋向混乱不堪的局面，造成法律与行政法规、法规与法规（不同部门参与制定的）、部门规章与规章之间的冲突，破坏法律体系的等级有序、协调一致，损害法治的权威和尊严，悖离法治精神。

　　行政部门超出公共行政的范围，自己过多地为本部门争取和设置权力，使得行政部门自由裁量的空间过大，从而将国民权利和利益置于危险的境地。国家政策部门化也严重的降低了行政效率，多个部门争着为有利可图的同一事项立法就导致部门之间职责权限不清，造成重复管理、交叉执法、重复处罚；而在一些关系国计民生但又无利可图的事务上相互扯皮，相互推诿，政府缺位的现象时有发生。从而造成行政执法体制弊端重重，最终将会演变为部门立法权限的异化：从维护国家利益与人民利益的公共权力，变为维护部门利益、集团利益、个人利益的手段；法律也从体现社会公平与正义的价值天平变为部门立法者横征暴敛的工具。

　　第三，部门利益膨胀阻碍了国务院机构改革的进程。部门利益不断膨胀导致行政职能重叠、机构臃肿、人浮于事。有的部门通过立法将部门利益通过合法正当的途径装进法律法规中，更有甚者直接利用规章制定权限，制定保护部门利益的规范性文件来规避更高位阶的法律法规。设置政府部门不是严格按照科学的行政管理要素和权力制约的法治要求，而是“因袭旧制”、“因人不撤”，往往通过人为的“手工操作”、“幕后协商”来进行。历次政府机构改革一次次落入精简－膨胀－再精简－再膨胀的恶性怪圈，根本上在于部门保护主义作祟，使得行政机构设置的科学化、部门行政职权的法定化、人员编制的定额化一再落空。

　　有的部委通过部门立法来设定许可、扩大审批权限、增加收费项目等方式，并以此为借口堂而皇之地向国家要求增扩人员编制、增加办公经费、提高工作待遇等等条件，造成国家权力异化和公共权力的流失，最终将出现行政权力的部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、利益主体集团化的恶性怪圈，形成一个攻守同盟的既得利益集团：台上有人唱戏，台下有人鼓掌，台后有人指挥操纵的场面，机构改革和精简人员就变得阻力重重，步履维艰。

　　第四，对社会公正和社会和谐构成严重挑战。经过多年的改革开放，市场经济给我国带来巨大的国民财富的同时，其市场的弊端或者“坏”的市场经济成分也愈加明显。一些改革的设计者、理论支持者、对改革翘首期待的广大民众最不愿意看到的情况出现了：政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化（中纪委总结的“权力三化”）。国有资产的流失、城市拆迁中的官商勾结、农村土地征用中的政府与市场错位等等问题的背后都可以看到这三种权力的异化现象。这种权力异化危害巨大，它不仅阻碍了市场经济的发展，也严重毁损了政府形象，在政府与民众之间制造矛盾并不断激化这种矛盾，破坏了竞争机制、社会收入分配机制和公平机制，埋下了无穷的隐患。社会各阶层的收入差距越来越大，然而大部分的垄断利润并未收归国有而是转化为部门和企业利益，最终加剧了社会收入分配不公，破坏了社会的和谐。

　　部门利益膨胀原因分析

　　部门利益不断膨胀，根本原因无他，权力的属性使然。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”（阿克顿）。孟德斯鸠也曾说过，行使权力的人总是会行使到法律的边界为止。我们总是对于权力保持良好的预期和渴望，以为掌权者一定会奉公执法、一心为民。事实上，我们不能对权力抱有一丝一毫的幻想，特别是在制度的设计和规范的建构上必须清醒地认识到权力的腐化性、自私自利性。

　　市场化的改革是部门利益膨胀的背景，但不是原因，这一点必须明确，否则容易出现以此为借口否定改革、反对改革的思潮。市场化的改革方向是对的，关键是制度的配套措施必须跟进，必须坚持社会主义的价值和原则，必须对政府权力进行有效的监督和制约。伴随着社会主义市场经济的确立衍生出了诸多前人从未遇到的难题，一些正常的权力运作过程也出现了诡异的变种：市场与权力、权力与利益等等紧密的纠缠在一块，形成了利益结盟与失衡的困居。部门利益膨胀化的问题实际上计划经济时代也存在，但是在市场经济的背景下，由于利益问题被正当化、被凸显，政府的职能不再是原先单一的、整体的国家利益下通过计划进行利益分配和平衡，而是由于市场机制的确立和竞争逻辑的生成，利益开始不断分化并相互博弈，政府部门在市场化的改革中也开始有了自己的利益追求和扩权欲望，部门之间甚至开始争权夺利。在向市场经济体制转轨的过程中，部门本位主义不断增强，与所管辖的企事业单位结成了利益联盟。政府部门就成为了事实上的市场主体，在市场经济中不断的运用手中的公共权力换取经济利益。

　　部门利益膨胀的制度性原因就是我国存在着部门立法的缺陷。根据以往的立法程序来看，许多法律草案主要由有关部委主持起草，经国务院审议后再提请全国人大或人大常委会审议，在起草法案直到法案审议前，提交公众讨论和其他相关利益人介入法案的起草与立法听证的程序几乎没有。虽然近年来公众参与立法讨论机会增多，各种以行业协会为代表的利益集团介入法律制定的现象越来越多，但是立法仍然没有达到合乎理性和科学民主立法的水平。中国的立法要进一步民主化、公开化，法律草案应尽可能在立法机关主持下通过招标立项等形式组织以专家学者为主体，相关人士参与的法律草案起草组提出法律草案建议稿，要尽量避免由政府部门主导法律草案的起草。立法必须做到以公共利益为导向，以利益中立为原则，人大的授权立法应该尽量减少，即使授权也要明确授权的原则、目的等等，并对授权立法进行严格监督。

　　部门利益膨胀对策建议

　　首先，从完善立法制度的环节入手，防止部门操纵立法。法律法规、政策不能代表社会公正，不能保护相关方的利益根源是法律法规、政策的制定缺少了利害关系人的利益代表和表达，决策机制缺乏科学性，部门权力缺少制约等因素。如果法律法规、政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律法规和政策，更不会出现“国家政策部门化”、部门利益膨胀化的恶果。

　　防止国家法律法规部门化，应强化行政立法的程序控制和监督制度。这包括以下几个方面：

　　实施立法公开制度。除了将法规草案公开外，还应将立法文档公开，即将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，让广大公民就自己所关心的事项表示或陈述意见，以保障他们的民主参与，提高立法的透明度。由“部门立法”走向公共立法是一个可以选择的渠道。

　　完善立法听证制度。听证制度作为一项重要的程序制度，其核心就是给公众提供直接参与立法的机会。立法法关于听证主持人、听证内容及听证程序等规定有待在立法实践中不断完善。鉴于实践中所遇到的一些问题，可以考虑建立和健全答复与反馈制度，要求立法机关对利害关系人就有关立法所提出的意见、建议和要求的采纳与否给予答复与反馈，对不予采纳的理由给予公开说明，这将在一定程度上避免立法的部门利益倾向。

　　建立专家起草和论证制度。有专业知识背景和维护社会公正良知的专家学者，能够在政策的制定过程中体现国家利益和社会利益，站在社会大众的立场上，从负荷科学发展观的角度思考问题，拟定草案，为立法和决策提供有益的参考。

　　健全备案审查制度。建议加强全国人大常委会法制工作机构的立法监督工作，对提交备案的行政法规、规章作实质性和程序性审查，如果发现问题，应提交人大常委会进行审议，决定是否撤销。这样做，可以有效改变目前备案审查制度中只备案不审查的局面，从而对扼制行政立法部门利益倾向起到积极作用。

　　其次，从行政管理体制改革的角度入手，明确政府定位，确定公共服务的观念。行政管理体制改革的目标是转变政府职能，建立公共服务型政府。在转变职能的基础上，根据行政管理要素和宏观调控和精简效能的要求，进行行政管理机构改革，重新设置政府组成部门，将行使市场监管的所谓“国务院直属事业单位”定位为政府的独立管制机构。行政权的拥有与行使旨在谋求和保护国家、集体、社会的公共利益，同时保护行政相对人的合法权益，必须符合法定的公共目的和范围。确立政府的公共性，防止国家政策受社会某些利益集团的影响。

　　要加强行政组织立法。现行的《国务院组织法》以及《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》被戏称为“一个半行政组织法”，即便如此，这“一个半”行政组织法中的一些条款也没有得到完全遵守。行政组织立法滞后于时代发展的需要，不能适应社会主义市场经济和建设法治政府的要求，必须加强行政组织方面的立法工作。理清政府部门权责范围，合理规范政府与市场的关系；按照管理要素科学设置行政机构，按照法治要求明确部门职权与责任，保证政府组织部门的高效运作、公正廉洁。当前，应按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，推进以规范部门行政行为为重点，带动政府向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能转变。同时，要建立健全行政法规和规章的清理修订制度，并适时开展清理修订工作，对已出台的法规、规章进行认真清理，剔除那些保护部门利益的内容，把公民利益和公共利益放在更重要的位置。

　　另外，建议加强国务院办公厅和国务院法制机构的权能并提升其在国务院中行政序列中的地位。在西方国家，隶属于政府首脑的办事以及法制协调机构几乎都在行政序列上排在政府各组成部门之前，这样可以强化政府首脑的地位和决断能力。加强国务院办公厅和法制机构对于各部委的协调、沟通和监督权能是避免部门权力坐大、“尾大不掉”的重要一环。国务院办公厅、国务院法制办等机构是直接服务于总理的办事协调机构，由于国务院实行的是总理负责制，因此总理拥有绝对的权力对国务院各组成部门的行为进行控制，而这些工作可以交给总理办事机构即可。这样可以加强国务院的综合协调能力，逐步减少“条条行政”的体制弊端。

　　再有，通过拓展行政诉讼受案范围强化司法监督。司法审查是防止行政权滥用的有效手段。我国现行《行政诉讼法》只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼，而不能对抽象行政行为提起。而为了扼制广泛存在的行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法规化，仅仅依靠立法法及相关法律规定的制定者自身改正或上级纠正是远远不够的。因此，赋予相对人对行政规章这样的抽象行政行为有提起诉讼的权利。赋予司法机关对抽象行政行为的司法审查权符合行政法治的发展趋势。

　　还有，财政上要严格控制。政府部门的经费来源于财政预算拨款，收支管理统一于政府财政，部门不构成独立的经济利益主体。但是，目前我国政府部门的经费除了财政预算拨款外，还有其他非预算方面的来源。特别是个别行政部门，预算外的各种收入远远超过财政拨款，且游离于财政管理之外，形成了独立于政府整体利益之外的经济利益主体，政府有关部门也成为市场的隐性主体。要解决这个问题，必须对政府财政运行机制进行规范。政府的各种收入必须由财税部门统一收支管理，从根本上防止部门独立经济利益的形成。行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。规范非税收入，剪除其各种不正当收费和经济利益，让行政职能部门回到为公众提供公共产品和服务的正道上来。

　　部门利益的膨胀绝非一日之寒，遏制部门利益的膨胀也绝非一日之功可以奏效。遏制部门利益的膨胀从某种意义上说其实也是政府自身进行的一场革命。改革破坚冰须严格法度，治世重在治吏，治吏需用重典。建设社会主义法治国家已经成为我国宪法明确的要求，法制建设和行政管理一定要从完善民主法制、实现公平正义的角度出发，警惕、遏制和制止部门利益膨胀化。属于法律允许范围内的部门利益应该承认其合法性，部门谋取的利益违法则属不当利益。但是，对于因部门利益的过度膨胀而损害国家利益、社会利益以及国民个人利益则是法律所禁止的，国家利益、社会利益与公民合法权益就是部门利益的边界。杜绝“窃钩者诛，窃国者侯”的历史怪胎现象，如此则“民德归厚矣”。（来源：中国宪法行政法律网）

　　熊文钊·中央民族大学法学院

　　张伟·中央民族大学法学院宪法与行政法学专业研究生