浅析中国石油天然气之立法

　　前言

　　随着世界石油天然气行业的动荡不安，作为我国较为紧缺的能源，油气生产与消耗越发不协调，但迄今为止，还未成就油气专项立法。由于能源消费的快速增长，油气资源的对外依赖度不断加大，我国油气工业的发展面临着严峻的挑战。对石油天然气加以立法，加强国家对油气行业的监管，为油气工业的发展创造良好的环境，正是应对这种挑战的战略性举措。

　　一直以来，石油天然气立法只处于“只听雷声响不见雨点下”的局面，最近，各界对于要求石油天然气立法的呼声越发高涨，石油天然气立法渐行渐近，本文从我国油气行业的现状、存在的问题、立法的必要性和可行性及其展望几个方面加以阐述。

　　一、我国石油天然气行业的现状及存在的问题

　　（一）我国油气资源短缺。

　　首先，我国一次性能源的基本特点是“富煤、贫油、少气”，而且为了生存与发展，我们一直在不间断地大量开采地下的各种油气资源。在经济发展最需要的时候，无序开采让油气资源雪上加霜而变得更加供不应求了，油气资源短缺问题日益成为中国能源安全的核心。[1]

　　（二）我国石油天然气行业的海外投资措施不完善。

　　随着经济全球化、油气资源需求的不断增长和能源的日益匮乏等几大因素的推动下，我国三大石油公司纷纷在海外开始了油气资源的境外大举开拓征程。但由于中国海外石油投资起步较晚、缺少经验，而且在资金、技术、人才、管理等方面与西方跨国石油公司存在很大差距，中国企业在海外遭遇过各种困境、挫折，也有过惨痛的经验教训。[2]

　　（三）我国目前有关石油天然气立法不完善。

　　相比国内外其它行业，我国石油天然气行业立法明显滞后。主要存在以下问题：

　　一是资源法规虽相对健全，但市场法规相对缺乏，有的已与市场经济发展不相适应；

　　二是有关石油天然气立法的基本原则、制度，分散规定在宪法、矿产资源法及其他条例规章或政策性文件中，没有形成完整的法律体系。 [3]

　　三是没有石油天然气的专门法律，立法上的不足，往往需大量的政策性文件弥补，缺乏透明度，稳定性也不够，容易形成部门之间职能交叉和出现“国家利益部门化，部门利益法规化”的情况。

　　二、我国石油天然气立法的必要性

　　石油天然气工业是我国国民经济的支柱产业，在我国的市场经济体制已逐步健全和完善的情况下，国家油气资源的稳定供应、战略储备和经济安全，应当通过制定和完善石油天然气法获得支持和保障，使其在法制轨道上持续发展。因此，制定一部系统的的石油天然气法，是一项现实而又急迫的任务，其意义十分深远，其主要表现在：

　　（一）石油天然气立法是维护国家油气资源的合法权益之必要

　　首先、根据我国《宪法》、《矿产资源法》及有关法规的规定，油气资源属于国家所有，即国家依法对石油天然气资源行使占有、使用、收益和处分的权利，其他自然人、法人未经国家许可或授权，不得从事石油天然气的勘探、开采业务。

　　其次、侵犯矿业权人合法权益的现象在个别地区还很严重。在有些地方，矿业权人的合法权益缺乏基本保障，抢占油井、抢占油田和储量和侵占区块现象时有发生。

　　再次，近年来各油气田和管道企业的生产环境严重恶化。一直以来，中国各个油气田和输油输气管道企业经常发生开井放油、打孔盗油、盗电、盗气、破坏电力设施、盗窃油田物资、破坏生产秩序等各类涉油案件。

　　这些问题的出现，加上迟迟得不到有效解决，反映了现行立法的不足，不能有效维护国家油气资源所有权和矿业权人的合法权益。

　　（二）石油天然气立法是提高综合利用效率之必要

　　我国一方面是经济高增长与能源供应不足的矛盾突出，另一方面是能源利用效率的低下，经济的高增长是以能源的高消耗为代价的。能源利用效率的低下反过来又进一步加剧了资源紧缺的矛盾。在我国个别地区能源的乱开滥采，严重妨碍了国家对油气资源的统一管理、合理规划和科学开采，使宝贵的油气资源得不到充分开发和合理利用，造成资源的极大浪费。因此急需通过立法科学合理地配置油气资源并开采，以提高其利用效率。

　　（三）石油天然气立法是强化国家监管之必要

　　石油天然气的勘探和开采，直到利用，为人类带来了巨大的益处，但由于管理不善在油气生产和运输过程中都给环境造成了严重的油气污染和危害。保护公众健康、安全，保护环境是我国的基本国策，有系列的法律、法规对安全生产提出要求进行监督，才能以法制为基础，贯彻执行“安全第一，预防为主”的方针①。因此通过立法，有利于促进石油企业的安全生产、环境保护，维护社会公共利益，促进油气资源开发与环境保护的协调发展，实现资源开发与环境改善、社会发展的良性循环。此外，明确政府对石油行业监管的权责、方式和程序，强化监管的职能，也有利于形成政府宏观调控与市场配置资源相结合的机制，促进油气资源市场的公平竞争，推动石油工业健康、持续、长远的发展。

　　（四）石油天然气立法是健全和完善我国能源法律体系之必要

　　目前，我国有关石油天然气的立法主要有《矿产资源法》、《石油及天然气勘察、开采登记管理暂行办法》及《实施细则》、《石油、天然气管道保护条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等10余部条例和规章，涉及油气资源管理体制、油气矿权、对外合作、管道安全、地震补偿、税费、土地、环保等领域。这些法律法规对于巩固油气工业的改革成果，促进油气工业的健康发展，发挥了积极的作用。

　　然而其局限性也是明显的：一是立法不健全，没有形成完整的法律体系。二是有关油气储运、销售、加工炼制、石油储备、油气田保护和监管等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法基本上还是空白。三是现行有关立法已经难以容纳油气工业改革的成就，甚至成为障碍。四是由于立法自身的缺陷，如主管部门不明确、概念不准确、适用范围不确定等，妨碍了立法本意的贯彻和落实。

　　市场经济条件下发展油气工业的前提之一是营造法律环境，石油天然气作为一种不可再生的战略资源，为了促进石油工业的快速发展，保护国家资源所有权和矿业权人的合法权益，保障国家石油安全，促进油气资源的科学开发和合理利用，建立与社会主义市场经济相适应石油天然气产业格局，为了鼓励有序竞争，健全油气行业管理机构，加强勘探开发，实现上中下游协调发展，建立稳定的油气储备和供应体系，制定一部专门的石油天然气法典，形成以石油天然气法等法律为主干，众多法规为枝条的法律体系，已是势在必行。

　　三、我国石油天然气立法的的可行性

　　鉴于我国油气行业的现状，国家高层对石油天然气问题越发重视，国家发改委为了积极推进油气领域体制改革，力争有所突破，创建一个公平、公正、透明的市场竞争环境，已经着手石油天然气立法的工作，并将制定《石油天然气法》及其相关配套法规和实施细则列入体制改革的配套政策体系的首要位置。随着各方努力，我国石油天然气立法的条件已经成熟，具备一定的可行性：

　　（一）国内外石油天然气环境已基本确定。我国的能源行业已自成体系，尤其是对石油、天然气的上中下游企业，即国内外油气勘探、开采、炼制和销售已经形成一个相对成熟的规制雏形。

　　（二）油气行业发展中出现的种种问题和矛盾已基本显现。油气行业上中下游在发展中，在政府管理模式、勘探、开采和对外合作等方面已暴露出许多问题。在不断地完善中，油气行业也进行了一系列改革，成功的经验和失误的教训使我国石油天然气立法能够“有的放矢”。

　　（三）现有的许多法律、规章可供参考。虽然我国现有的有关油气资源的法律和规章文件

　　可能有一些过时和不妥之处，但它们是石油天然气立法的重要基础资料，在这些原有立法的参照下，制定石油天然气法已有了方向指导。

　　（四）国际上的经验教训及立法模式可供借鉴。许多国家的经验证明，石油天然气立法是行业健康发展的重要保证，是规范市场的唯一有效手段。我们虽不能直接照搬国外在特定时期和特定环境下采取的政策和管理模式，但其中一些富有启示的理念、科学管理的精华、行之有效的做法可供我们借鉴。

　　四、我国石油天然气立法路程及展望

　　（一）我国石油天然气立法已渐行渐近

　　立法是十分复杂的主观和客观交互作用的过程，其中客观因素即社会的存在和发展在立法过程中起着决定性的作用。此外，国家的经济条件、政治制度、文化结构、民族状况、地理环境、科技水平等都制约着立法的发展②。当然，对于我国的石油天然气立法来说也是如此。

　　据统计，我国目前涉及油气方面的法律虽数量众多但不统一、可操作性差、有些重要制度未规定、效力层次低是我国油气行业法律现状的特点。因此若想改变和完善现状，应该在政策和法律层面进行改革，这正是国家发改委的使命。[4]

　　立法是一种活动过程，需要经历一个发展历程③。最初在1995年，全国人大有207名代表提议制定《石油法》。但是反对意见的出现，还是使这次立法努力最终流产。与此同时，有关专家也开始收集资料，研究石油天然气法涉及的主要问题，重点就立法模式、调整范围、与其他相关法律关系的处理、行业监管、对外合作、石油储备以及油气田设施保护等问题开展研究，初步形成《石油天然气法》草案的基本框架。

　　2005年10月17日国家发改委能源局召集中石油、中石化、中海油、中化、中联煤、国家发改委能源研究所等单位召开了石油天然气立法工作座谈会，对立法前期工作安排、工作步骤、分工与协作等问题进行研讨，来自发改委能源局的最新消息显示，由国家发改委能源局制定的《石油行业中长期发展规划》已于近期获国务院批准。正是在这样的背景下，《石油天然气法》被纳入了单独立法的考虑，这也标志着石油天然气立法前期工作已经启动。

　　（二）我国石油天然气立法的展望

　　石油天然气立法是一项很庞大、很复杂的立法项目，立法者应该根据我国的国情，从立法层次、立法模式和立法内容等多个方面来把握：

　　（1）立法层次

　　我国的石油天然气立法有以下三个立法层次：第一层次是我国享有立法权的全国人民代表大会制定的法律；第二层次是政府或政府部门的法规，即国务院、地方政府机构根据法律的授权另行颁布的实施细则或有关法规条例；第三层次是政府部门对特定事项的具体决策，如授予许可证、批准工作合同、批准开发计划或销售合同等。

　　（2）立法模式

　　对于我国呼之欲出的石油天然气法该遵循哪种模式呢？从国外现有的立法模式看来，通常有以下三种模式，我国的立法者可以根据我国的实际国情选择合适的立法模式。模式一，对不同专业领域分别立法；模式二，对石油天然气行业上下游分开立法；模式三，对石油天然气全行业综合立法④。

　　（3）立法内容

　　所谓石油天然气法，是指专门规制一国管辖地内石油天然气的生产、经营活动以及海外投资的所有法律、法规及规章体系。根据中国实际国情：我国的生产方式、阶级关系和政治形势、国家制度、科学文化、历史传统、地理环境、人口状况和所处的国际环境等方面的实际情况和带有根本属性的特征⑤，并借鉴国外成功经验，从各国石油天然气法律所调整的对象来看，我国的石油天然气立法具体也应该囊括以下几个方面的内容⑥：

　　1、油气资源所有权，在我国石油、天然气等矿产资源应该属国家所有。

　　2、行业管理体制，既包括各级政府的职责，政府监管机构的组织、地位、权力、义务、财务、监管原则和运行机制等，也包括油气运输管理模式和运行机制，油气生产企业、管道公司、配送公司、销售公司的地位、资格、权利和义务等。

　　3、上游业务：①矿权管理；②国家对油气工业的控制权及参与权；③财税制度；④油气作业的附加权利（即对土地等资产拥有临时占用权或使用权）；⑤HSE体系，即健康、安全和环境体系；⑥油气企业的国内供应义务。　  4、下游业务：油气的炼制、进出口、运输、销售等。

　　5、油气的过渡安排和油气储备。

　　6、对油气消费者的权益保护，违反石油天然气法者的法律责任等。

　　五、结束语

　　我国正处于工业发展的过渡时期，油气需求很大，因此制定一部专门的石油天然气法势在必行，通过立法，可以以法律的形式进一步明确国家对油气资源的主权，确立政府对油气资源的行政管理权，是保障国内油气供应的前提，从而保障国内经济稳定运行；可以建立稳定的投资环境，鼓励国内勘探开发活动，甚至扩大对外开放，吸引外国资本进入，从而提高国内油气自供能力；可以调整油气行业利益主体之间的关系，确保整个行业的有效运行；可以确定整个行业管理体制和财税体制；可以保护工业环境，保护工人的健康，维护公共安全；可以维护国家利益，增加国家的油气收益。

　　对于我国现在的国情来说，相信将要面世的石油天然气法将是一个完善的法律，是规范全行业的基本法律。我们热忱期待这一立法的来临，使我们石油、天然气行业得到更快速、更长期健康的发展。

　　【注释】

　　[1]2006中国石油化工行业发展与投资机会分析报告  第38页。

　　[2]2006中国石油化工行业发展与投资机会分析报告 第365页。

　　[3]例如《中华人民共和国矿产资源法》第十六条第五款。

　　[4]中国石油大学　罗东坤教授语。

　　【参考文献】

　　①杨筱蘅：《油气管道安全工程》，石油化工安全技术与管理丛书，北京：中国石化出版社，2005.4，第12页。

　　②苗连营：《立法程序论》，北京：中国检察出版社，2000.12，第142～147页。

　　③周旺生：《立法研究》第1卷，北京：法律出版社，2000.6，第305页。

　　④《国外石油立法情况分析报告》，中华人民共和国商务部，2004.6.

　　⑤周旺生：《立法学》，北京：北京大学出版社，1988.9，第191页。

　　⑥史敏、沈春耀、胡可明主编：《立法项目实例评析》，北京：中国法制出版社，1998.6，第148页。（江苏省泰州市高港区人民法院·时良敏 赵玉保）