完善人民法院依法独立行使审判权的理论思考和制度设计
发布日期：2018-01-04 作者：单义律师
为对这一问题进行深入研究，作者深入到基层和中级法院，对人民法院依法独立行使审判权的现状进行了考察，结合学者的研究，进行了理论思考，并在此基础上对依法独立审判的体制和制度创新进行了设计。
一、人民法院依法独立行使审判权的现状
（一）人民法院依法独立行使审判权原则的法律根据司法独立，作为现代司法的一项基本原则，是由西方资产阶级三权分立学说派生出来的。资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠认为“如果司法权不与立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官将握有压迫者的力量。……在土耳其，这三种权力集中在苏丹一人身上，所以可怖的暴政统治着一切。”{1}孟德斯鸠的立法、行政、司法三权分立的国家学说奠定了司法独立原则的理论基础。司法独立原则之所以被世界绝大多数国家所接受，奉为一项基本的宪法原则，是因为这项原则经过一百多年的实践检验，被证明是防止权力滥用，保证宪政体制长治久安的重要支柱。司法独立的核心内容即审判独立。为此，许多国家在三权分立的基础上又明确规定了司法独立。并按照司法独立的原则进一步规定，法官独立，只服从法律。审判独立原则的确立，为审判权的公正性和权威性进而为诉讼公正的实现提供了诉讼制度上的保障，并由此成为世界各国普遍奉行的诉讼原则。
新中国的建立，标志着中国宪政体制的诞生，1954年第一次全国人民代表大会通过的我国第一部《宪法》和《人民法院组织法》均明确规定“人民法院进行独立审判，只服从法律”，从而把司法独立原则以根本法的形式固定下来。但是在实际运作中，审判权不是完全由人民法院独立行使，党委内部建立了案件审批制度，凡人民法院审判的刑事案件都要报经同级党委讨论决定后才能生效。{2}1957年后，受“左”倾思想和法律虚无主义的影响，“法院独立进行审判，只服从法律”的宪法原则，被批判为“以法抗党”，“妄图改变专政职能，篡改人民法院性质。”{3}1975年《宪法》修改时取消了独立审判原则。文化大革命结束后，人心思治，人心思法，我们党在总结“文革”内乱的教训后，首先在1979年颁布实施的《中华人民共和国人民法院组织法》中恢复了“人民法院独立进行审判，只服从法律”的司法原则。{4}1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》3条也明确规定，“审判由人民法院负责，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”实际上表明审判权专属人民法院行使。同年9月，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（以下简称《指示》）中强调，“今后，加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，切实保证人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。并根据党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应相互混淆的原则，中央决定取消各级党委审批案件的制度。”{5}从制度上为人民法院依法独立行使审判权提供了保障。1982年又将审判独立作为宪法原则写入新《宪法》，但文字表述不同于1954年宪法“只服从法律”，而采用了上述《指示》的提法，为“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”1989年《中华人民共和国行政诉讼法》3条、1991年《中华人民共和国民事诉讼法》6条和1996年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》5条都对人民法院依法独立审判原则作出了详细、明确规定。1995年颁布实施的《中华人民共和国法官法》对法官依法独立审判原则的确立具有里程碑的作用。《法官法》不仅重申了“保障人民法院依法独立行使审判权”原则，同时，《法官法》8条规定：“法官依法审判案件不受行政机关，社会团体和个人干涉”原则，第一次从法律上确认了法官独立审判原则。修订后的《刑事诉讼法》149条也为法官独立审判提供了法律上的保障。该条立法的实质意义在于，合议庭审理的案件，合议庭有权利也有义务作出判决，是否将案件提请院长提交审判委员会讨论决定的权力也只能由合议庭行使。{6}
由上可知，司法（审判）独立原则，几经曲折，最终被我们党和国家确认为应当坚持的宪法原则和司法原则。依法独立审判也不再限于人民法院，法官也获得了依法独立行使审判权的法律地位。
（二）人民法院依法独立行使审判权的现状
随着社会主义民主和法制建设的推进，特别是依法治国，建设社会主义法治国家方略的确立，公民法治意识的不断增强，人民法院依法独立行使审判权的司法环境和条件不断改善。从河北省三级法院的审判实践看，绝大多数地方党委、人大及其常委会对法院具体案件的审判很少干涉，95%以上的刑事、民事案件由人民法院依法独立审判；从人民法院内部看，经过多年改革，规范和限制下级法院向上级法院请示案件制度，加强合议庭，独任审判员审判权，逐步取消庭长、院长不参加合议庭审批案件的做法，不断从制度上保障了人民法院和审判组织依法独立行使审判权。
然而，从调查了解的情况看，要坚持和完善人民法院依法独立行使审判权的原则，还存在诸多问题和困难：
1.没有理顺人民法院依法独立行使审判权与坚持共产党领导的关系
在一些法院，把人民法院依法独立行使审判权与加强党对司法工作的领导对立起来，一讲人民法院依法独立审判，首先想到的是弱化甚至排斥党委对法院审判的干预，如不禁止党委对法院审判的干预，就不能真正落实人民法院依法独立审判原则。在一些地方党委，习惯于“党的一元化领导”的思维模式和执政方式，简单地把加强党对司法工作的领导等同于直接干预法院具体案件的审判，一些领导干部以党的领导自居，打电话、批条子、递材料，干涉法院正常办案。{7}
2.没有理顺人民法院依法独立行使审判权与坚持人大监督的关系
从法院方面看，有些法院主动、自觉接受人大及其常委会的监督的意识、观念不够强，特别是对人大及其常委会出台的对法院个案监督条例的认同率不高，认为立法权侵入了司法权。从人大及其常委会方面看，逐年加大了对法院的执法监督和个案监督力度。省人大常委会颁布了对法院检察院个案监督条例，各级人大代表向法院提出的个案质询案逐年增多。一些人大常委会组成人员以个人名义干预法院对具体案件的审理。调查中还发现，人大监督的重点是案件的处理结果，而疏于对违法违纪办错案的法官的追究监督。
3.没有理顺人民法院依法行使审判权与行政不得干涉司法的关系
我国传统政治中的国家行为一体化观念视司法为大一统的“官治”的一部分，司法行政合一模式，使司法成为行政首脑贯彻政治意愿和道德原则的堂皇手段，司法的存在始终没有实现从工具到价值的转变，其政治附属地位在人们心目中根深蒂固。{8}人民法院在设置上同行政区划完全同步，其经费来源完全受行政领导控制。法官的进出除受制于地方党委组织部门外，还受制于政府人事部门。因此，涉及地方财政收入，政治稳定的经济纠纷案，行政诉讼案，地方行政首长对案件的判决和执行拥有实际的影响力和决定权。地方和部门保护的盛行表明，任何纠纷事实上都由强大的行政力量加以解决，同时又披以司法的外在形式。
4.没有理顺人民法院依法独立行使审判权与坚持审级独立的关系
在一些法官看来，强调人民法院依法独立行使审判权，就是讲审判权的专属性，是要求司法权独立于立法权、行政权。而对法院之间司空见惯的上级法院以社会关注，领导过问为由，在程序法外要求下级法院携卷汇报、直至参与一审开庭，逐级讨论决定案件裁判结果，再由一审法院审判，下级法院以案件重大、疑难在程序法外向上级法院请示的做法，不以为然，反而认为是人民法院依法独立行使审判权的应有之义。{9}在法院一些领导看来，独立审判，不是对案件依法享有管辖权的法院的独立，而是法院系统的独立。二审或上级法院对一审或二审法院正在审理中的案件有审前监督、审中监督和指导权，尽管三大诉讼法均明确规定了审级独立，赋予了一审、二审和再审（审判监督）法院独立的审判裁量权，法学和实务部门的学者对案件请示制度违背程序公正大加批评，最高人民法院也认识到请示制度的违法性，但只是对案件请示的范围作了限制性规定，“两审代一审”成为现实审判不可克服的顽症。审级独立的原则仍不能得到法院自身的完全遵守、执行。
5.没有理顺人民法院依法独立行使审判权与法官独立审判的关系
从立法上讲，我国《宪法》、《法院组织法》和三大诉讼法只规定了“人民法院依法独立行使审判权”，只有《法官法》规定了“法官依法审理案件不受行政机关、社会团体和个人干涉”原则。而《法官法》为下位法，因此，一些法院领导在观念上和审判实务中对庭长、院长不参加合议庭而干预法官对案件的审理的运作模式振振有词。同时，法官地缘化和行政化的级别待遇，造成了法官人才流动的功利性，基层人民法院的优秀法律人才对中高级以上法院趋之若鹜，贫困地区、经济不发达地区优秀法律人才纷纷流向经济发达的东部和南部，又加剧了法院素质的区域不平衡。人才流动的功利性，还表现在优秀法官向律师行业倒流这种极不正常的现象。导致审理全部案件80%以上的基层法院高素质法官稀缺，上诉率居高不下，不仅给当事人带来诉累，而且给国家本就有限的司法资源造成巨大的浪费。
二、实践人民法院独立行使审判权的理论思考
人民法院依法独立行使审判权原则，早在半个世纪前，就被我国第一部《宪法》确认为宪法原则，即便从1982年《宪法》重新确认算起，至今也有20年时间。但是，这项宪法原则始终没有得到不折不扣的遵守和执行。近年来，司法独立问题成为法学理论界和审判实务界共同研讨的热点，不能不说是一大悲哀，至少说明我国宪政还只是停留在纸面上的，这也是人民法院依法独立行使审判权这一宪法原则始终得不到完完全全、不折不扣遵守、执行的症结所在。要使“司法（审判）独立”宪法原则得以实践，必须从国家学说和法学理论、法院定位等问题上对50年的理论进行一次反思和清算，并做出理论上的回答。
（一）关于正确认识和理解执政党和法院的关系问题
这是完善人民法院依法独立行使审判权的首要问题。坚持共产党对法院审判工作的领导不能有丝毫动摇，这也是宪法原则，必须遵守。但坚持共产党领导也绝不等于党可以不尊重法律和干涉法院依法独立行使审判权。在我国50多年的司法实践中，带有倾向性的问题不是法院不要共产党领导，而是党以言代法、不按法律规定办事，包揽法院审判权。问题的结症是“法律虚无主义”的法律观的作祟。如前所述，我国第一部《宪法》明确规定，“人民法院独立进行审判，只服从法律”，这本来是民主宪政对司法工作的基本要求，但却遭到了批判。现在没有人再公开站出来讲“只服从法律”是“以法抗党”，但立法机关通过的1982年《宪法》却从这一原则退步，足以说明我们不敢正视这一民主宪政的基本原则。中国共产党信奉马克思列宁主义，追寻的是推翻“三座大山”，建立人民当家作主的“民主宪政”国家制度。然而，我们对民主宪政的基本原则至今仍忌讳莫深，实应该进行民主宪政的启蒙教育。考察现代民主宪政的发展史，可以得出一条最基本的常识，民主宪政是从“确立国王未得到议会同意不得征税和立法的原则”开始的，即宪政的本质是限制王权。从政治内容上讲，民主宪政是民主制度的法律化，“法律至上”是民主宪政与专制制度的最本质的区别所在。专制制度虽然也提倡依法治国，“皇子犯法与庶民同罪”，但“皇子”与“皇帝”一字之差道出了封建专制法治的真谛，简言之，人治（封建法治）的实质是君主（当权者）凌驾于法律之上，君主（当权者）个人意志就是法律。民主宪政的法治则是以法律的最高权威代替个人（或集团）的最高权威，奉行“在法律面前人人平等”，没有特殊的公民。除法律外，任何人不受其他统治，即使最高统治者也必须服从法律。只有从这一原理来认识和理解民主宪政制度和法律至上原则，才可以使我们思想上对依法治国、建设社会主义法治国家有一个统一的认识，才可以使我们的国家制度回归宪政体制，才能够理顺执政党和司法独立的基本关系。毋庸讳言，建国后的50多年，在一段相当长的时间内，我们党实际上实行的也是人治，文化大革命期间达到了登峰造极的程度，造成了废法毁制，祸国殃民的严重后果，这是我们应当吸取的教训。
在调查中，有的法官提出在我们国家，只有党的政策、党的决议才是至高无上的，如果提出法律至上，将把党的领导置于何地呢？这一观点具有普遍性和代表性，且是正确处理党的领导与司法独立的原则问题，不能不加以研究。当今世界各国绝大多数采取政党政治，政党控制着国家政策的走向，也控制着国家政权和它的机构。一党在选举或其他途径获胜执政后，必然用“以一治三”的方式，设法控制立法、行政、司法三大国家权力机关。分立的权力，在政党这里汇合。由此可见，独立的司法同立法、行政一样都是无法摆脱政党的背景和影响的。但是，政党影响不可能不通过立法途径来实现。离开了法律，政党的政策永远只能是政党的政策，对所有国家机关和公民、法人只有号召力，而无任何约束力。因此，在民主宪政国家中，执政党的政策、决议不具有法律约束力，而法律人人必须遵守，法律具有至高无上的地位。我们国家法律体系长时间不健全、不完备，加之党的主要领导人轻视法律的思想根深蒂固，建国后多数时间内，我们国家是依靠党的文件来指导全国各行各业工作，党的政策（红头文件）具有至高无上的效力，法律在政策面前也要退避三舍。这不仅是事实，而且有学者从理论上为此作出正面阐述。但是，以民主宪政制度来评判，党的政策至上的观念是错误的，有害的。因为一个完全的法治国家的基本要求是，法律应当成为一种任何人、机构、政党、团体都无法挑战的最高权威，而党的政策至上是对法律最高权威的挑战，它与“法律至上”的法治精神和原则是背道而驰的，是人治在政党政治上的表现。而且违背“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章和宪法原则。现实生活中，那种党比法大，党委领导就可以有法不依、以言代法、以权压法，干涉法院独立审判的看法和做法还没有从根本上杜绝，只能说明封建人治思想残余的根深蒂固，什么时候“法律至上”的观念不能成为执政党从中央到地方各级组织的共识，人民法院依法独立行使审判权的宪法原则就不能真正实现。
（二）关于正确认识和理解立法机构、政府和法院的关系问题
这是完善人民法院依法独立行使审判权的重要问题。我国实行议行合一的人民代表大会制度。人民法院对本级人大及其常委会负责并报告工作。如前所述，目前人大监督与法院独立审判之间关系没有理顺主要反映在人大对司法的个案监督上，这不仅仅是工作方法问题，更深层的是理论和观念上的冲突。
赞同人大搞个案监督的理论认为，人大行使个案监督权有宪法和法律上的依据。《宪法》126条并未规定法院独立行使审判权不受人大的干涉。《地方各级人大组织法》第44条明确规定，“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见，”是地方各级人大常委会的职权之一。人大对个案监督是人大行使监督职权的具体化，有利于促进法院公正司法。反对搞个案监督的理论则认为，这样做将有损司法独立，个案监督的实质是立法权侵入司法权，即“立法者又兼任法官，”破坏了现行的宪政体制，会导致国家权力失衡。{10}不管人们如何评说，各地人大的个案监督在实践中如火如荼地开展，也不因全国人大有关立法搁浅而降温。
仔细思量，为什么在依法治国，建设社会主义法治国家的今天仍出现人大个案监督层面的理论探讨和实践？不是一句话可以回答的。从法理学讲，否定人大对个案行使监督权合法性的理据是站不住脚的，认为人大对个案监督违宪的观点更是幼稚的。我国实行的是“议行合一”的人民代表大会制度，既“议”又“行”。{11}从这个角度来理解，即使人大取消司法机关直接行使审判权，在理论上又有什么问题？所以，问题的关键不在于人大是否有权或有根据实行个案监督，而在于人大是否应当行使个案监督权。这里又涉及民主宪政的分权原则和理论问题。
现代民主宪政的三权分立原则来源于孟德斯鸠的三权分立学说。美国的制宪者十分强调孟氏三权分立学说中的制衡思想，三个权力不仅要分开，并且还要真正做到互相牵制、互相平衡，不能使其中的任何一个权力过大，超乎其他权力之上。{12}大多数资产阶级国家都接受了分权原则，并在这个原则指导下，建立了各自的国家机关体系。
我国传统的宪法理论认为，国家一切权力属于人民，国家权力是不可分割的，国家权力机关只能是由人民选出的代表组成的各级人民代表大会，社会主义国家在原则上是否定三权分立的，并代之以民主集中制的原则。{13}
社会发展和进步的历史表明，我国传统的宪法理论是僵化、教条和苍白无力的，不能解决社会主义国家宪政体制的任何实质问题。
“国家一切权力属于人民，”是资产阶级民主宪政首先提出来的宪法原则。{14}我们批判资产阶级的虚伪，不能真正实践。而我们何尝又真正付诸实践？普选制应属“国家一切权力属于人民”的最好实践形式，但却被我们以不适合目前我国国情而否决。“国家权力不可分割”的理论被我们的教科书奉为社会主义民主宪政的独创，是对资产阶级民主宪政标榜的三权分立原则的否定。{15}但为什么说国家权力不可分割？为什么说三权分立是一种坏的国家权力说？我们的理论家没有作出有说服力的诠释。而我国50多年的发展史却证明，在“国家权力不可分割”理论指导下的“议行合一”政权架构给国家和人民带来的只是一次又一次严重的政治灾难，国家和人民及其执政党对行使国家权力的人的横行肆虐，无任何监督、制衡手段，更无法启动法律程序来保护自己的基本公民权。“议行合一说”的合理性和进步性早已受到我国宪法理论界的批判和质疑，{16}国际共产主义运动所遭受的严重失败也证明，社会主义国家采取的国家权力架构无法保障社会主义的国家制度与时共存。相反，列宁在上个世纪初所断言的“垂死、腐朽、没落”的帝国主义至今兴旺发达。作为一个历史唯物主义者，我们不能不去深入研究其长寿的秘诀，找出规律性的东西来巩固我们的社会主义国家长治久安。退一步讲，宪法对法院审判权的设置或许是有缺陷的（英国上议院享有终审权，美国参议院享有对弹劾案件的政治司法权），但既然我们承认了它的合法性，就得承认它的权利。假如，法院无终审裁判权，那么，现行的国家的宪政体制也就不存在了。既然我们选择了宪政而不是专制，那么，我们就应该承认并接受这一现实，只要法院的审判严格依照诉讼法的规定进行，没有违法，并无证据证明法官有过错或贪赃枉法，就要承认法院的裁判结果是正确的。即使是有证据证明法官贪赃枉法或有过错，亦应当启动罢免或弹劾法官的特定程序追究法官的法律责任，而不应直接插手对具体案件的监督和过问具体裁判结果。
调整法院与政府之间的关系，不存在任何理论上的障碍，宪法禁止行政机关干涉法院依法独立审判。现在关系没有理顺，主要是制度设置方面的问题，不用赘述。
（三）关于正确认识和理解法院独立审判和审级独立的关系问题
这是完善人民法院依法独立行使审判权的基本问题。审级独立，是建构我国现行四级法院二审终审制度的脊柱。消灭了审级独立，也就消灭了我国四级法院设置的现行体制。近代各国立法大都排斥单审主义（一审终审制），而采取复审主义（二审或三审终审制），其出发点和归宿在于，单审主义不易避免和纠正法官因受客观条件及主观认识水平限制而作出的错误裁判。{17}为了在法律程序上设置一个纠错机制，法律赋予当事人自由上诉权（刑事案件还规定了上诉不加刑原则来保障上诉自由）、公诉机关的抗诉权。由于上诉、抗诉引起的第二审程序是一个独立的诉讼阶段，有自己的审判原则、方式和步骤、方法，有权独立作出具有法律效力的决定。它的主要任务是，由第二审法院对第一审法院所作出的判决或裁定，认定事实是否清楚，据依定案的证据是否确实、充分，适用法律是否正确，审判程序是否合法，进行全面的审查和审理，以维持正确的判决和裁定，纠正错误的判决和裁定，确保司法公正。而“提前介入”、“两审变一审”的做法，恰恰是从根本上摧毁了上诉制度和抗诉制度。由于这种情况下作出的一审判决，已经体现了二审法院甚至最高法院的旨意，实际上是两级甚至三级法院共同作出的判决。当事人形式上享有上诉权，而实质上上诉权，特别是胜诉权早已被剥夺，二审甚至复核（死刑案件）审程序已经失去了立法的原意，程序公正更无从谈起。
（四）关于正确认识和理解法院独立审判和法官独立审判的关系问题
这是完善人民法院依法独立行使审判权的核心问题。在现代法治国家，法院独立审判的内容分为三个层面：一是司法权的独立，二是法院的独立，三是法官的独立。司法权独立，是指法院独立于立法和行政；法院独立，是指一审法院与二审（终审）法院间的独立；法官独立，是指法院内部法官间的独立。司法独立实质和核心是法官独立。我国原则上是否定法官独立审判原则的。其理论基础是，国家权力的行使实行民主集中制原则，因此，人民法院行使审判权的组织形式主要是合议制和审判委员会讨论决定制。合议庭和审委会均实行少数服从多数原则和集体负责制。
法官独立审判具有内在的必然性。诉讼程序法的规则要求法官审判案件必须在法庭上且诉讼双方均到庭的情况下进行审理。法官也只有在诉讼过程中以直接的体验和心证过程感受着案件证据与情节、事实的关联性，并据此判定案件情节的真伪、行为与结果之间的因果关系。司法权的行使在某种意义上可以说与医生看病是相通的，具有“亲历性”。再高明的医生，也只有直接面对病人，通过望、问、闻、切，直至借助高科技的现代仪器，才能正确诊断病情，对症下药。疑难病症的专家会诊，也都是众多专家亲临病室直接面对病人的诊断。从理论上讲，让众多法官亲身参与庭审，有助于集思广益，通过民主集中制来保证司法公正是最佳制度设计。但是，国家不可能提供如此充足的司法资源来维持此种司法活动和司法公正。而现实的审判委员会讨论决定案件的运作方式，是以牺牲法官对个案的最直接真实的感受为代价的（而这种最直接的感受是法官对个案的审理并据此作出公正判决的前提条件），是以牺牲作为司法公正运行的基本要素，即当事人的主体参与、程序公开、直接听证、申请回避权等程序法的规定为代价的。另外，主张法院独立审判不是法官独立审判权，无非是主张院长、庭长不参加合议庭或独任审判而干预和决定案件的裁判结果。而在现行司法体制的框架内，院长、庭长不参加合议庭或独任审判而审批案件无法律依据。
反对法官独立审判的实践基础是，今日中国的法官队伍素质与法官独立审判的要求相去甚远。不可否认，我国法官队伍的专业化、职业化、同质化与现代法治国家法官的差距之大这一客观事实。但是，法官素质的高下只有在法官独立的制度环境下才有衡量的必要和可能。不是先有素质后有独立，而是先有法官独立制度，后有高素质法官素质的要求。由于我国对法院职能定位的泛化与行政化，对法官资格专业底线无硬性规定和缺乏专门的法官培养程序，导致法官来源的多元化和非专业化，加之法官素质决定意义的微乎其微，法官素质整体不高是必然的。只有设定严格的法官任职条件，按照规格选法官，才能从根本上改变法官素质不高的问题。因此，以法官素质不高拒绝法官独立审判，犯了本末倒置的错误。
三、完善人民法院依法独立行使审判权的制度设计
革除现行司法制度的弊端，实现真正意义上的司法独立，必须以修宪的形式，科学地对法院独立审判定位，从改革现行法院体制的设置、法官选任制度和强化监督等基本问题入手，推进司法制度和司法体制的创新，以适应现代法治的要求。
（一）以修宪的形式，科学地对法院独立审判的定位
1.重新确立“人民法院独立进行审判，只服从法律”的宪法原则
1982年《宪法》从这一宪法原则倒退并对1979年《法院组织法》确定的这一原则进行修正等表明，中国在走向现代法治的进步过程中还掺杂着许多复杂的因素，一个非常明显的错误迹象就是人们对坚持共产党的领导和坚持人民法院依法独立审判的混淆。所谓司法，其实只是法院将现行有效的法律规范适用于具体的诉讼案件，即谁拥有在法律上更多的合法性根据，谁便获得胜诉。法院独立进行审判，只服从法律，这本是无可争议的司法原则，可悲的是，中国社会对此不能接受，有人硬是将此解读为，法院独立审判只服从法律，是向党闹独立性，是资产阶级自由化。如此重大的政治问题可能落到自己的肩上，恐怕再勇敢的政治家也会不寒而栗的。然而，作为司法机关的人民法院，在审判具体案件时，不以诉讼法规定的“以事实为根据，法律为准绳，对于一切公民，在适用法律上一律平等，在法律面前，不允许有任何特权”，难道还要回到建国初期以执政党的政策和政府的文件进行审判的法律虚无主义的年代，那还叫法院吗？还叫司法吗？还是法治国家吗？除非我们拋弃了共和民主宪政和放弃了建设社会主义法治国家的理念，否则，就应当重新确立“人民法院独立进行审判，只服从法律”的宪法原则。非如此，则我国依法治国，建设社会主义法治国家的理想永远只能是美好的梦想。
2.确立“法官独立审判和中立裁判”原则
现行司法体制下的司法不公，司法腐败，归根结底不是法官个人的品质操行问题，而是司法制度设置上的缺陷带来的恶果。具体讲，是法官依照受主流思想支配的，扭曲司法权被动性和中立性的本质要求的司法运作模式而带来的恶果。从中华人民共和国成立以来，50多年的漫长历史中，法院从来就不是专司案件审判的法院，法官的司法活动赋予了太多的政治色彩，从20世纪50年代的“工具论”，到改革开放建设社会主义市场经济中的“服务论”，法官不能，也不允许法官搞“不告不理”、“居中裁判”。{18}在受益或胜诉一方为法院唱赞歌的同时，合法权益受到损害或败诉的一方也在大骂法官的不公。
“不告不理”、“居中裁判”本来是诉讼学的ABC，但是，在我们这个国度，如不把其确立为一条宪法原则，很难对法官有约束力，法官也难抵来自方方面面的压力。
（二）建立独立于地方行政权力支配的地方法院体制
1.打破县级行政区划设立基层法院
地方法院司法区划的重合，是滋生地方保护主义制度性根源，因此，不少学者倡导，改革现行司法体制的关键是打破现行按照行政区划设置地方各级法院的体制，使司法管辖区域不与行政管辖区域重合。{19}笔者赞同这种改革。因为，只有这样，才能彻底斩断地方政府与法院之间事实上存在的千丝万缕的联系，使审判权真正摆脱对行政权的依附，实现法院组织体制，人事体制与财经体制的全面独立。考虑到这是对我国现行司法的基本制度设置的改革和基层、中级、高级法院所处的司法环境的不同，这项改革可首先在基层法院推行。基本思路是，经济发达地区以80万至100万人口，欠发达地区以40万至60万人口为一个司法区域，设一个基层法院（一审法院），司法区域原则上不突破现行中级法院管辖县（市、区）行政区划，以便利一二审案件的管辖及审理。这样做，不仅从体制上一劳永逸地解决了地方非法干预法院依法独立行使审判权问题，而且使国家有限的司法资源得到充分利用，还解决了贫困县财政无法保障法院经费问题，一举三得。以河北省为例，全省面积19万平方公里，人口6600余万。现设176个基层法院，平均辖区人口不到37万。如果按照上述方案改革，基层法院可以控制在100个以内，每个基层院院长按一正三副计算，就可减少院长副院长300余名，减少政工科、纪检组、办公室等非审判人员千余名，腾出这些编制，置换为审判法官，无形中加强了审判力量，提高了诉讼效率。如果这项改革能在全国2000多个基层法院推行，改革的效益更是无法估量的。只要基层法院改革取得成功，中国司法行政化的坚冰就会打破，宪法赋予人民法院依法独立行使审判权的真正实现就会成为现实。
2.改革法院经费来源，建立省财政统筹为主，中央转移支付为辅的保障机制
近几十年各国司法改革的经验证明，以制度化的措施解决制约法院独立行使审判权的权力、利益等因素是实现司法公正与效率的根本，改革和完善法院的经费来源，保障法院的良性运行是各国司法改革的重要措施。{20}我国现行财政实行分级分灶吃饭体制，地方省、市、县三级法院经费由三级财政各自承担。基层法院特别是经济欠发达地区，国家、省级贫困级的基层法院，办案、办公经费基本靠诉讼费返回和借、欠来维持。以河北省为例，全省176个基层法院工资不能按月足额发放的占39.4%。全省法院办案办公经费按河北省委、省政府办公厅[1999]11号文件规定，人均每年6000元标准计，保障程度占61.46%，全省45个国家、省级贫困县保障程度仅为10.41%。法院有案不办，党委、人大不答应，当事人不满意，出外办案只有搞“三同”。试想，作为代表国家行使审判权的法院，在经费上都不能独立于案件的当事人，怎么去奢谈独立审判？又哪儿来的司法公正？因此，改革现行财政保障体制，确实保证法院有足够的办公办案经费，关系到法院独立审判和司法公正形象。考虑到我国税收划分为国家税收和地方税收两大块，在经济发达地区地方法院的经费由省级财政统筹，每年由省级法院的行政管理机构商同省财政厅制定。即一个财政年度以前16个月，在法官人数、案件数量的估计和通货膨胀等因素的基础上预测地方三级法院运行的费用，制定预算，提请省级人民代表大会审议。一旦人民代表大会批准，省财政就应当依预算拨款给省法院，再由省法院负责统一发放中级法院和基层法院。对经济欠发达省份，中央财政以转移支付的方式，确保预算缺口。
（三）严格法官的任职资格和选用程序
1.严格法官的任职资格
现代法治国家的法官以专业化、职业化和同质化为基本特征，也应当作为我们选任法官的标准。法官的专业化，是指任何成为法官的人都必须经过严格系统的法律研习训练，并且达到国家认可的业务素质标准。我国修订后的《法官法》将法律专业大学本科毕业以上学历作为选任法官的前提条件，且必须通过国家统一司法考试，这无疑具有划时代的意义，可以从制度上杜绝不学法、不懂法的法盲进入法院任院长，当法官。笔者认为，高级法院和最高法院的法官不能从国家统一司法考试中直接录用法官，这是审级与法官资深相一致的要求。法官的职业化，是指法官的“兼业禁业”、职务行为的被动、中立、审慎要求。最高人民法院颁布的《中华人民共和国法官职业道德基本标准》是对法官职业的规范，应作为选任、考核、晋升法官的重要条件。与此相关，法官职业化排斥高级法官的年轻化，30周岁的博士可以当教授做学问，但绝不可以当院长，做高级法官，这也是现代法治国家的禁忌。{21}因此，法官任职的门檻要高，通过国家司法考试并有从事5年以上法律工作，具有独立工作的能力。同时，法官退休的年龄要高，可延长至70周岁。法官的同质化的内涵包括法官职业价值、职业行为、职业道德三个方面。同级法院法官的同质化，有利于防止同样的案件在同种程序中形成不同的裁判结果，不同级法官间的同质化，可以避免畸高上诉率的出现，也可以避免畸高的二审发还改判率的出现。
对现任法官亦应当依照《法官法》规定的法官任职条件进行考核，并根据考核结果重新任命。这项工作大体可分两个层次进行：对最高法院和高级法院的法官，由全国性的法官考评委员会组织考核、评定工作，法官考评委员会由最高法院和各高级法院资深法官、律师协会代表和法学专家组成，其中法官可占较大比重。考评委员会根据最高法院确定的法官职位的定额和资质要求，对所有现职法官的审判实绩、法学理论造诣、人格操行等方面进行综合审查和评定后，决定初选人员名单，经最高人民法院审查，报经全国人大审议通过，最后由国家主席任命。没有通过考核、评定的法官改做法官助理。中级法院和基层法院法官的考核和选拔工作，由高级法院组织的司法区法官考评委员会负责。法官考评委员会由高级法院和中级法院资深法官、省律师协会代表和法学专家组成，工作程序与全国性的法官考评委员会相同。
在法官员额出现空缺时，原则上最高法院从局级法院，高级法院从中级法院，中级法院从基层法官中择优选任。
严格法官任职条件，应当是针对所有法官而言，担任院长、副院长的法官应当从优秀的法官中选任，不能以“政治任务”、“党管干部”等名义向法院指派不符合法官任职资格的军转干部和行政公务员。
2.设立法官推选和任免的民主化程序
确立法官推选和任免的民主化程序，已成为各国司法改革普遍认可的趋势。在我国，基层法院的法官应当从通过国家统一司法考试的公民中公开招录。由省级高级法院统一组织，对报名的人员在省级报刊上公示其简历和投诉电话，对公示无不良记录者，由法官考评委员会进行专业技能考核后，选优推荐提名，再经高级法院审查通过后，报省人民代表大会常委会审议通过，人大常委会有否决权。省高级法院有提请第二次审议的复议权。在美国，法官从被推荐提名到总统任命产生的政治依附性，将在提名任命结束后消失，以体现法官职业保障制度要求其中立、独立审判的特性，可以作为探讨研究我国法官制度的参考。{22}
3.健全、完善法官职业保障制度
法官的职位保障，即法官一旦任命，非因法定事由，并经法定程序，不得将其停职、免职或转调，主要包括两个方面：（1）任职终身制。我国现行《法官法》没有确立法官职位实行终身制原则，且只规定人大对法官有任免权，对法官被免职的事由、程序亦无详细规定，对法官的辞退，也只规定了应当辞退的事由，而无规定辞退的程序。这就使法官的职位处于不确定中，法官抵御权势特别是决定自己法官生涯的人的非法干预的能力就会大打折扣。因此，确立法官任职终身制和弹劾的法定事由和法定程序，是维护司法公正的基础条件。（2）法官的物质保障。法官的物质保障包括法官的在职待遇和退休保障两部分。其目的是维持法官较高的生活水准，以便维护法官应有的尊荣，使其心无旁骛地履行职责。但是，长期以来，我国法官的工资不仅不比行政官员高，还大大低于人民警察，当法官的不如做法警的工资高。从客观上讲，这与法官选任不比警察选任的条件高相适应。也正因为从来没有按照法官的条件选法官，司法不公，司法腐败成为今日沉重的话题。好在物极必反，沉重的代价换来了法官选任条件的提高。但是，在严格法官任职资格的同时，必须大幅度提高法官的薪水，惟有此，才能将不甘贫困的优秀法律人才吸引到法官队伍中来，这是确立对法官资源的保障。{23}参考国外经验，上级法院和下级法官的法官的地位、薪水差距不宜过大，以减少法官希望晋升的愿望，更好地保证司法独立。退休的法官应当享受全额薪俸，以解除其安度晚年的后顾之优。{24}
4.构建法官独立审判机制
法官独立审判，是当今绝大多数国家所采用的审判制度。法官独任审判是相对于合议庭而言的，是法院审判案件的具体制度和方式，是对独任审判制度的推广。笔者认为，这项改革可在基层法院进行，每个基层法院根据司法区域大小确定法官名额，从现有法官中选任精通法律，有较深理论造诣，具有丰富审判经验，品行操守优良者为法官，没有被选任法官者改任法官助理。要坚持宁缺勿滥原则，现有法官不能配齐的，可直接从通过国家统一司法考试的人员中择优招录。法官只负责案件的审理判决，有关事务性工作由法官助理完成。当然，这项改革不可能一蹴而就，搞“一刀切”。有条件的法院可以全部推行法官独立审判，有的法院可以在相当长时期内与合议庭并存。在此消彼长的过程中，逐步取消合议庭审理案件的制度。
（四）取消法院向人民代表大会及其常委会报告工作制度，设立人民代表大会及其常委会对本级法院法官质询听证制度
人民法院独立行使审判权要有有效的监督机制做保障，以防止司法权的滥用。现行《宪法》128条只规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”《法院组织法》第17条规定了具体的监督形式，即“对国家权力机关报告工作”。但实践证明，人民法院向产生它的国家权力机关年复一年的报告工作制度，并未解决立法机关对司法机关的有效监督，代表对法院报告的工作，不是泛泛而谈，隔靴搔痒，就是陷入公说公有理，婆说婆有理的个案监督。而且不是所有法院都向人民代表大会报告工作，如在省内按地区设立的中级人民法院和直辖市内设立的中级人民法院，还有军事法院、铁路法院、海事法院等专门法院都不存在向人民代表大会及其常委会报告工作的制度，另外，同政府工作相比，法院的司法工作是单一的，不变的，也没有必要年复一年的到人民代表大会上讲套话，{25}从建设社会主义法治国家，有利于强化人民代表大会及其常务委员会对司法机关监督的有效性出发，应当废除法院向人民代表大会及其常委会报告工作制度，设立对法院法官质询听证制度，即人民代表大会的代表发现本级法院法官有违法审判行为发生时，有权向人大常委会设立的专门委员会提出质询案。专门委员会接到人大代表质询案后，应当及时召开听证会，在专门委员会3人以上委员到场并主持下，由提出质询案的人大代表对该法官质询，整个质询听证过程向社会公开，允许媒体采访报道。如被质询事实存在且构成违反法官职业操守或违法裁判，专门委员会作出决定，提请本级人大常委会启动弹劾或罢免程序对其弹劾或罢免。
与此同时，法律应明确规定，案件当事人对法官的监督权。只要当事人有证据证明受理案件的法官私下单独会见自己案件的另一方当事人及其诉讼代理人、辩护人，并向法院投诉的，法院就应当停止该法官对本案的审理，并公开在媒体上曝光。一个法官累计受到投诉数次以上的，就要依照法官惩戒条例启动对其弹劾或罢免程序，以儆效尤。
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