中国社会保险争议处理程序法律制度实证研究

发布日期：2018-03-09 作者：罗恒律师

胡大武，罗恒
(西南政法大学，重庆 401120)
［摘要］基于527份民事和行政裁判文书的实证分析表明：中国在社会保险争议处理程序法律制度采“二元救济路径”的法律框架下，现行民事救济制度运行存在诸多障碍，行政救济制度运行效果亦欠佳，法的实施面临困境。该制度应随着社会保险制度的变迁而进行适度改革。改革的应然目标是落实社会保险共建共享治理，即以去私法化为导向，回归社会权理念，摒除现有的二元救济路径，建立行政复议加社会法庭审理模式的救济制度；而当务之急乃完善法的实施，规范现行二元救济路径中的司法与行政，为应然目标的实现做好准备。
［关键词］社会保险争议；二元救济路径；实证分析；社会权理念
［中图分类号］D922.591［文献标志码］A［文章编号］1000-8284(2016)05-0073-06

改革开放近40年来，中国社会保险制度随着社会转型而发生深刻变迁。总体看，变迁的基本主线为社会保险制度不断社会化，与之相伴的是社会保险争议（以下简称“社保争议”）社会化不断增强。［1］147社会保险制度的变迁逐步培育了公民的社会保险权意识。随着社会保险实体立法的不断推进，社会保险权成为现代社会公民尤其是劳动者不可或缺的法定权利。但在这种法定权利实现过程中，权利人遇到诸多障碍，导致近来社保争议日增且成为劳动争议中一类典型案件。在公民社会保险权基本确立、社保争议日增的今天，社会保险权救济程序法律制度是社会保障法研究领域里一个不容忽视的重点。
根据《劳动争议调解仲裁法》《社会保险法》等法律法规及司法意见，当前社保争议处理程序法律制度存在民事和行政“二元救济路径”：一是采用和解、劳动仲裁、民事诉讼（劳动争议审判）程序；二是采用劳动监察、行政复议和行政诉讼制度。这种私法公法双轨制弊端甚多。本文以各地法院527份裁判文书为样本（2015年2月5日取样，方式为在“北大法宝司法案例”中输入关键词“社会保险争议”，检得民事案件678件、行政案件32件，从中筛选出有效的民事案件500件、行政案件27件），运用案例分析法和统计分析法对现行社保争议处理程序法律制度进行实证研究，呈现其实施困境，尤其是劳动仲裁委和法院的基本态度、争议点、难点及公民维权的痛点，并通过分析民事和行政二元救济路径的弊端及其原因，提出改革对策，为实现共建共享治理的和谐社会保险秩序尽绵薄之力。
一、中国社保争议处理程序法律制度的实施困境
通过对527份民事和行政裁判文书的分析，可以窥见现行社保争议处理程序法律制度的实施情况，还原一个具象的制度现实，即当前社保争议处理民事和行政二元救济路径面临实施困境。
（一）现行社保民事争议处理路径运行存在诸多障碍
1.两大裁审主体对社保具体争议处理路径态度不一
中国社会保险制度产生于劳动法，加之社保争议类型复杂，其处理程序制度便分别借用劳动争议和行政争议处理程序。据统计，关于社保争议的27个行政案件，法院皆予受理并进行了实质审理，劳动者或用人单位与劳动保障行政部门之间的社保争议可直接通过行政手段解决是无异议的。有异议的是，有关主体对相关社保争议寻求民事途径解决时，劳动仲裁委和法院往往持不同态度，如表１。

表中七类社保争议劳动仲裁委受理比例分别是80.40%、60%、57.89%、42.31%、40%、0%、100%，总受理比例75.21%。这说明，除了劳动者代缴社保费的返还争议，劳动仲裁委对多数社保争议类型持宽容受理态度。相比，法院态度区别较大，认为各类社保争议属于其民事案件受案范围的比例分别是10.39%、7.14%、4.35%、15.38%、0%、100%、100%。这说明：个别类型的社保争议法院基本不予受理或不进行实质处理，如社保险种、缴费基数、缴费年限、参保地等争议；其他类型的社保争议属于法院民事案件受案范围并得到相应处理，但占比都很小。法院受理总比例为10.86%，这表明，总体而言，法院对社保争议的态度偏向于其不属于民事案件受案范围。另外，从法院裁判不支持劳动者社保诉求总比例91.60%看，法院倾向于不支持劳动者的社保诉求。法院这种不受理、不支持的消极态度与劳动仲裁委受理、处理的积极态度形成鲜明对比，劳动者面临通过民事争议处理路径维权无力的现实困境。
2.法院的部分裁判实质架空了仲裁裁决
通过前文表1可以看出：在七类社保争议中，法院认为不属于其民事案件受案范围的比例分别是89.61%、92.86%、95.65%、84.62%、100%、0%、0%，总比例为89.14%。法院不支持各类社保诉求的比例分别是91.92%、92.86%、95.65%、87.50%、100%、25%、100%，总比例为91.60%。否定率甚高。
根据《劳动争议调解仲裁法》第47条，部分案件实行一裁终局，其中包括社保争议。但“法释〔2010〕12号”第14条规定：“劳动人事争议仲裁委员会作出的同一仲裁裁决同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项，当事人不服该仲裁裁决向人民法院提起诉讼的，应当按照非终局裁决处理。”换言之，社保争议尽管属于终局裁决事项，但当它跟其他劳动争议混合起诉时，法院应一并审理，而不以劳动仲裁委的裁决为终局。再据“法释〔2001〕14号”第17条，劳动仲裁委作出裁决后，当事人对裁决中部分事项不服而依法向法院起诉的，仲裁裁决不发生法律效力。综合三个条文可推知：相关社保争议只要被起诉，无论法院是否支持劳动者的社保诉求，案件所涉仲裁裁决就都不生效。据统计，在500份民事案件中，劳动仲裁委支持申请人社保诉求的有220件，但其中203件被法院否认属其民事案件受案范围或不支持劳动者的社保诉求，使仲裁裁决不发生效力，劳动者通过民事争议处理程序维权失败。
3.社会保险的强制性与劳动争议处理程序所强调的和解、调解存在矛盾
社会保险具有社会公共性，属于社会法调整范畴，因此具有强制性。社会保险的强制性决定了其争议裁量标准一般具有非可裁量性特征，如险种、缴费基数、缴费年限均为法定。而劳动争议处理程序强调和解、调解，包括劳动仲裁委和法院的调解及当事人之间的和解等。因此，社保争议适用民事争议处理程序势必导致劳动争议处理程序所强调的和解、调解与社会保险非可裁量性特征之间的矛盾。
例如社保和解协议，在500份民事案件中存在27件，其中劳动者向用人单位承诺自愿放弃社保的和用人单位补偿一定金额后不给缴纳（补缴）社保的各12件。对此，多数劳动仲裁委和法院并未进行合法有效性审查，仅以社保争议不属于其受案范围来回避这个问题。少数法院有表态，但态度不一，例如：（2014）渝一中法民终字第07721号、（2015）宜民终字第11号案法官确认，劳动者放弃办理社保、用人单位补偿劳动者一定费用的协议系双方真实意思表示，未违反国家强制性法律规定，为有效协议；而（2012）浙绍民终字第288号、（2013）清中法民一终字第426号案中，这种协议被法官认为违反法律强制性规定而属无效协议。法院实务对社保和解协议的多样化态度正是上述矛盾的体现。
4.将劳动争议时效制度适用于所有社保争议有违社保制度建构的初衷
关于社保争议是否适用劳动争议时效制度，司法实务表现出不同的态度。从劳动争议角度看，《劳动争议调解仲裁法》第2条第4款规定用人单位与劳动者因社会保险发生的劳动争议适用本法，第27条规定劳动争议申请仲裁的时效期间为1年。有一种观点据此认为社保争议申请劳动仲裁的时效应为1年。上述500份民事案件裁判中，劳动仲裁委以“社保争议申请劳动仲裁已超过1年仲裁时效”为由不予受理25件，法院明确以“原告逾期申请仲裁”为由驳回诉讼请求10件。另外一种观点是并非所有的社保争议都适用劳动争议仲裁时效，例如：（2009）济民一初字第1777号案法官认为社保争议不适用申诉时效的规定；（2012）濮中法民三终字第307号案法官认为《关于社会养老保险争议是否有申诉时效的请示的复函》（豫劳社仲裁〔2002〕6号）明确规定“因用人单位不缴纳社会保险费发生的争议，劳动者申请仲裁应不受申诉时效限制”，故补缴社会保险费的诉请不受一年仲裁时效限制。
劳动审判实务中的主流态度是坚持前一种观点，值得商榷。以最典型的办理、补缴社保争议为例，用人单位未给劳动者办理、缴纳社保往往少则几年，多则几十年，如果这类争议受到劳动争议时效的严格限制，很大程度上将导致劳动者的诉求因超过1年仲裁时效而无法顺利地在民事救济程序上获得社会保险权救济，大量劳动者的社会保险权益将得不到保障，违背了社保制度的生存权价值初衷。
5.法院裁判对劳动仲裁委裁决“高度否决”和法院系统内“正反裁判”造成了不良司法印象
（1）法院裁判对劳动仲裁委裁决“高度否决”现象。在前述劳动仲裁委支持申请人社保诉求的220个案件中，补缴社保争议199件、补办社保手续争议3件、办理社保登记并补缴社保争议9件、因用人单位没缴少缴迟缴社保导致的损害（损失）赔偿争议7件、社保险种缴费基数缴费年限参保地等争议2件。到法院民事诉讼程序，根据“法释〔2001〕14号”第17条，这220份支持申请人仲裁请求的仲裁裁决书不发生法律效力，结果如前所述，被法院裁判否决了203份，否决率达92.27%，其中补缴社保争议裁决被否决91.46%、182件，其余四类21件全部被否决。
（2）法院系统内“正反裁判”现象。从前文表1可见，在是否受案、是否支持劳动者诉求两个角度，法院对四类社保争议都存在“正反裁判”。以样本量最大、争议也最大的补缴社保争议为例，法院支持补缴率仅为8.08%。支持者裁判理由一般如“根据相关法律规定，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社保费，原、被告具有劳动关系，应依法缴纳社保费，被告要求原告为其补缴养老、医疗、失业保险的请求应予支持”，不支持者理由一般是“劳动者、用人单位和社会保险经办机构之间因社保费欠费等征收和缴纳问题，属于行政管理的范畴，不属于法院受理民事诉讼的范围”或“根据‘法释〔2010〕12号’的相关规定，补缴社保争议已不属于法院处理劳动争议案件的受案范围”。
（3）两种现象所造成的不良司法印象。法院裁判对劳动仲裁委裁决“高度否决”和法院系统内的“正反裁判”，易给普通劳动者造成不良司法印象：社保争议寻求劳动仲裁无意义；法院基本不处理、不支持；劳动仲裁委裁决和法院裁判总是矛盾。这显然不是一个正常的争议处理程序所追求的。
（二）现行社保行政争议处理路径运行效果欠佳
1.行政争议处理程序中法院对社保争议的回避态度。从本文所得样本结构可见，社保争议案件中行政案件数仅相当于民事案件的5%，可见行政争议处理程序中法院对社保争议采取了一定的回避态度。究其原因，既有立法因素也有司法因素。立法上，旧《行政诉讼法》第11条规定了依申请型行政不作为、依职权型行政不作为两类不作为诉讼，二者均未明确包含社保经办、征缴机构；新《行政诉讼法》第12条第10款新增“认为行政机关没有依法支付社会保险待遇的情况”，但它仅限于支付社会保险待遇争议。综合而言，立法上并未明确地将社保费征收机构的行政不作为纳入行政诉讼法的受案范围，这为法院对社保争议采取回避态度提供了很好的理由。司法上，社保争议一方面关涉劳动者基本权利，另一方面涉及地方企业和地方经济发展，法院处理时难免面临选择困难。以补缴社保争议为例：一味支持劳动者诉求，势必对地方企业造成重大经济压力，影响地方经济发展；一味不支持，又将导致劳动者基本权利落空，不利于社会和谐稳定。难以平衡二者关系是法院采取回避态度的一个重要缘由。
2.劳动监察制度实施效果欠佳。劳动监察履行着促进《劳动法》有效实施的重要政府职能，旨在确保处于弱势位置的劳动者权利实现并通过和谐劳资关系促进企业良性发展。［2］但对27份行政裁判文书（其中7份为复议）的统计分析发现，社保争议劳动监察制度实施效果欠佳，劳动者权利实现功能被弱化，详情为：劳动者要求行政机关向用人单位征收社保费及赔偿费的5件中，劳动保障监察不予受理4件、决定用人单位补缴社保1件；劳动者要求行政机关责令用人单位补办社保手续并缴纳社保费的15件，劳动保障监察全部不予受理（其中7件进入行政复议，结果均为撤销）。不予受理的理由主要是劳动者投诉超过了2年的查处时效。由此可见，劳动监察制度在具体实施层面存在一定的行政不作为现象，“劳动保障监察不予受理投诉决定书”成了劳动监察机关行政不作为的重要“法宝”。
二、中国社保争议处理程序法律制度改革的应然目标
以上分析表明，在二元救济路径法律框架下，民事救济制度运行存在诸多障碍，行政救济制度运行效果欠佳，法的实施面临困境。对于上述困境的解决，从应然层面上需落实社会保险共建共享治理。
（一）协调路径：以去私法化为导向，回归社会权理念。落实社会保险共建共享治理核心在于社会保险制度内部的协调治理。具体到社保争议处理程序法律制度上，传统的二元救济路径应不断进行协调，协调的路径是：以去私法化为导向，回归社会权理念。为何如此安排协调路径呢？市场力量的扩张早晚会引发旨在保护人、自己和生产组织的反向运动。保护性立法与其他干预手段是这种反向运动的特征。［3］换言之，社会法的发生机理在于对市场化运动及其负面后果进行“反向运动”和矫治。［4］而社会保障法是这种反向运动的核心内容。现代国家基本都已逐步确立社会保障制度，特别是作为社会保障制度体系主干的社会保险制度。通过法律对社会保障关系进行适当调整，就形成一个新兴法域——社会保障法。社会保障法以社会利益为本位，以社会公平为其价值追求，以强制性作为其实施手段，是典型的社会法。［5］作为社会保障法的重要内容，社会保险权是社会保险救济的权利基础：从权利来源看，社会保险权是社会保障权的重要组成部分；从权利属性看，社会保险权属于社会权。［6］社会权理念支撑下的社会保险权与以往的权利相比，最大变化表现为：社会保险法上的权利观从注重消极权利转向注重积极权利，更多地强调国家和社会的义务和责任；权利保护所采用的方法突出社会本位的观念，从强调自发性调节转向国家积极干预社会经济生活，从单纯追求形式自由转向主要追求社会正义价值目标，也就是说从私法调节转向社会法调节。［7］中国的社会保险制度是在劳动法律制度发展过程中建立起来的，对社会保险权的救济自然首先纳入了劳动争议处理程序中，同时借用行政手段予以辅助。这样的公私法双轨并行的二元救济路径没有从社会保险权的本质属性上去考虑争议处理制度的合理性，与社会保险权的社会权理念相去甚远，使得现实司法在处理社保争议时存在诸多障碍。另外，社保争议的社会化（主要表现为争议主体多元化、争议内容复杂化）不断增强［1］147-148，也要求社保争议处理程序法律制度应当顺应时代发展要求，逐步以去私法化为导向，回归社会权理念。申言之，争议处理程序的设计应当回归到社会整体公平和正义的价值理念上去，而非单个社保争议的解决。
（二）具体操作层面：摒除与重构。一方面，摒除二元救济路径。中国现行社会保险制度的一个重要特征是以劳动关系的当事人结构来构建缴费体系，这可能使人误以为社会保险权是依劳动权而派生的权利，进而把对此权利的救济也纳入劳动争议范畴，由仲裁到诉讼。［8］然而，社保争议基于社会保险权而存在，是国家为了社会公共福利而建立社会保险制度后因履行社会保险权利义务而发生的多元主体间的争议。其具有强烈的国家意志性和公共利益性，本质上自然属于社会法范畴，对其程序制度的探索应当秉持社会权理念。反思中国的劳动争议，其系平等民事主体间因劳动关系而发生的纠纷，注重意思自治。社保争议与劳动争议在争议主体、内容范围、制度体系等方面存在重大差别，而行政诉讼中审查和关注的是具体行政行为的合法性，而不是社会保障利益是否得到实现。［9］因此，运用传统的民事、行政争议处理程序制度处理社保争议，势必不能完全契合以保障公民社会保险权为出发点的争议处理程序制度设计。该制度改革应摒除目前的民事和行政二元救济路径。另一方面，重构独立的社保争议处理程序法律制度。重构这一制度主要内容包括：将社保争议定性为社会法争议；注重司法方式和非司法方式相互结合，且坚持非司法方式先行处理原则；围绕社会法庭专门审理模式构建审判机制；社会法庭的运行在诉讼程序上应适应社会保险本身的社会性特质。
三、完善中国社保争议处理程序法律制度实施的建议
回归社会权理念、重构独立的社保争议处理程序法律制度是中国保障公民社会保险权的应然方向，但当前很难一步到位构建理想中的制度框架。社会保险制度不是一个单纯存在的个体，它是在劳动法律制度框架下建立和发展起来的，对其改革不能操之过急，应结合劳动法律制度渐进改革。因此，当前更理性的选择是完善法的实施，规范现行二元救济路径中的司法与行政，为实现应然目标做好准备。
（一）在民事救济路径中完善法的实施
1.明晰受案范围。前文所述民事司法实务中出现的“两大裁审主体对社保具体争议处理路径态度不一”“法院的部分裁判实质架空了仲裁裁决”“法院裁判对劳动仲裁委裁决‘高度否决’和法院系统内‘正反裁判’造成了不良司法印象”这三大障碍，实际上是法定的社保争议民事和行政案件受案范围分别包括哪些问题的三个方面。根据目前《劳动法》第77条、《劳动合同法》第77条、《劳动争议调解仲裁法》第2条第4款和第5条、《社会保险费征缴暂行条例》第13条和第26条、《社会保险行政争议处理办法》第3条和第31条、《社会保险法》第83条第3款、《实施〈社会保险法〉若干规定》第27条、“法释〔2010〕12号”第1条等国家层面立法的相关规定，可以明定：第一，劳动者与用人单位之间关于缴纳社保费的争议被明确规定为可以通过行政手段解决；第二，对于社保征收机构和经办机构的侵权行为或行政不作为应通过行政救济路径处理；第三，劳动者与用人单位之间发生社保争议，可通过民事或行政救济路径处理；第四，《劳动法》的前三个司法解释分别确立了特殊情形下的社保争议属于法院民事案件受案范围；第五，最高人民法院以关于补缴社保争议的三个答复（官网2010、2011年）和“法研〔2011〕31号”文件等非正式法形式确立征缴社保费属于社保费征缴部门的法定职责，不属于法院受理民事案件的范围，欠缴社保费和拒缴社保费属于行政管理范畴。可见，尽管之前施行的《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《社会保险法》等法律模棱两可地认同缴纳（补缴）社保争议可通过民事或行政路径处理，但后来施行的最高人民法院关于补缴社保争议的三个答复和“法研〔2011〕31号”文件确认此类争议应通过行政路径救济。这反映出国家层面立法理念的回归，即：以去私法化为导向，回归社会权理念（公法救济）。因此，劳动仲裁委和法院不宜再将缴纳（补缴）社保争议纳入受案范围，甚至不宜再将补办社保手续争议、办理社保登记并补缴社保争议等涉及社保办理争议的案件纳入受案范围，而应告知争议主体通过行政路径解决。社保争议中，因不能补办社会保险而造成的以劳动者和用人单位为争议主体的社会保险损害赔偿争议，则属于劳动争议。［10］在当前制度条件下，该争议宜纳入劳动仲裁委和法院的受案范围。受案范围是立法确立的，在社会保险受案范围立法逐步从二元救济路径向一元救济路径发展和明确的同时，司法应当严格遵循立法规范，执行法定受案范围，防止劳动仲裁委受理并处理社保争议后法院却不受理或受理后不予处理，从而解决劳动者争议处理路径选择困难和法院部分裁判实质架空仲裁裁决的问题。
2.审理社会保险非可裁量性事项时不得调解、和解。缴纳（补缴）社保争议、补办社保手续争议、办理社保登记并补缴社保争议不宜纳入劳动仲裁委和法院的受案范围。若司法机关仍受理并积极处理上述社保争议类型，则在审理参保险种、缴费基数、缴费年限等社会保险非可裁量性事项时，不应调解、和解。对劳动者与用人单位间关于社会保险的协议，裁判主体应主动审查其合法性。
3.特殊类型的社保争议应适用特别仲裁时效。将劳动争议仲裁时效制度适用于诸如办理、缴纳社保等特殊类型的社保争议有违劳动者生存权价值理念。诉讼时效制度的基本价值是合理配置有限的司法资源、确立公权力对私权利提供救济的界限、平衡权利人与义务人之间的利益关系。［11］同样，劳动仲裁时效制度的价值理念也在于此，法律不保护躺在权利上睡觉之人。因此，问题不在于劳动仲裁时效制度是否应适用于所有社保争议，而在于特殊类型的社保争议应适用一般仲裁时效还是特别仲裁时效。在特殊类型社保争议中，用人单位不办、不缴社保是一种连续性间接侵权行为，与拖欠劳动报酬行为类似。因此，可借鉴《劳动争议调解仲裁法》第27条第4款规定的拖欠劳动报酬特别仲裁时效规定处理上述争议类型，但又有细微差异：若用人单位在劳动关系存续期间为劳动者办理（补办）了社保，补缴社保仲裁时效从成功补办之日起计算至1年；若用人单位在劳动关系存续期间始终未为劳动者办理（补办）社保，则办理、缴纳社保及社保赔偿争议仲裁时效从劳动关系终止之日起计算至1年。
（二）在行政救济路径中完善法的实施
1.在行政争议处理程序中法院应当秉持司法能动。司法机构在审理案件过程中，应当不因循先例、不拘泥于字面含义，灵活解释法律以回应社会现实的需要。虽然新《行政诉讼法》未明确将社保费征收机构的行政不作为纳入受案范围，但基于现实司法中众多缴纳（补缴）社保争议亟待解决的需要，法院应秉持司法能动，积极受理劳动者起诉要求社保征收机构履职督促用人单位缴纳社保费的案件。
2.加强劳动监察制度的实施。劳动监察在社会保险缴纳上的失位已引发诸多群体性事件。劳动监察行政部门应增强责任意识，依法履行行政职责。一方面，就社保争议而言，应严格监察用人单位参加各项社会保险和缴纳社保费情况，谨慎使用“劳动保障监察不予受理投诉决定书”，避免滥用行政权力和行政不作为。另一方面，应在劳动监察过程中保障劳资两方监督劳动保障行政部门依法履行劳动基准法定职责，应赋权并保障劳动者、用人单位向劳动和社会保障部门申诉请求处理相关责任人。
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［作者简介］胡大武，男，四川苍溪人，教授，博士，博士研究生导师，从事劳动与社会保障法学研究；
罗恒，男，四川宜宾人，西南政法大学研究员，重庆华之岳律师事务所副主任。

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