尹律师解读最高院新发布行政协议司法解释

笔者：尹XX律师
        2019年12月10日，最高人民法院举办新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议解释”），该司法解释自2020年1月1日起施行。这是最高人民法院通过的一部重要的司法解释，该司法解释的发布，将对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境、提高政府行政治理能力、推进人民法院行政审判工作产生积极的、深远的影响。笔者作为行政诉讼方面的专业律师，从该司法解释中可解读出以下几方面的关注点：
一、准确界定了行政协议的定义和范围。 
        由于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。根据该司法解释的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议（即行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议）。 
      为了切实保障人民群众在土地房屋征收征用补偿等行政协议案件的合法权益，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖、协议等6类行政协议提起行政诉讼的，法院应当依法受理。为了准确把握行政协议的范围，司法解释进一步规定，对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、明确了行政协议的诉讼主体资格。 
      首先，该司法解释明确明确了行政协议诉讼原告资格。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。 
      其次，根据行政诉讼被告恒定原则，行政协议被告即行政机关。基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。
三、扩大了行政协议的诉讼种类和确立了不同审判原则。 
      该司法解释为了便于当事人提起行政协议诉讼，根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。 
      行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。司法解释针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则。司法解释根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位，区别情况规定了举证责任。
四、确保了行政机关“法无授权不可为”原则的落实。 
      该司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。 
      对于合法的行政行为造成损害的，行政机关应当依法补偿。司法解释规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。
五、规范行政协议案件的强制执行，确保行政协议当事人实体权益实现。 
      该司法解释着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，为了确保行政协议当事人实际权益，回应当事人实质诉求，司法解释规定了具体给付判决，明确了行政协议违约责任和行政协议案件中的诉讼类型转换。 
      同时，基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定，向人民法院申请强制执行。主要包括两种情形：一是以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。二是以行政机关作出的处理决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。 
      此外，司法解释根据行政诉讼法的规定，要求人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则，对于2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释；当时的法律、行政法规及司法解释没有规定的，可以适用行政诉讼法和本司法解释。笔者还注意到，在此次最高院在发布司法解释的同时，附带公布了10个涉及行政协议的参考案例，这样对于该司法解释的进一步理解和落实有了更加明确的指引。