台湾居民与大陆居民享有同等待遇的法律研究

摘要：台湾居民具有中国国籍， 属于中国公民， 理应根据《宪法》规定赋予其平等权， 依法与大陆居民享有同等待遇。随着30年来两岸关系的交流与发展， 台湾居民在大陆的经济、社会、文化和政治等各领域权利逐渐丰富， 但也存在部分与大陆居民的差别待遇。在两岸尚未正式结束敌对状态的情况下， 基于国家安全、社会公共利益的整体价值以及两岸分属两个"法域"的客观实际， 大陆方面对台湾居民的部分权利做出限制， 只要在必要而合理的限度内， 并不必然违反平等原则。未来， 推进台湾居民在大陆的同等待遇， 应与大陆的经济社会发展水平相适应。鉴于"台独"分裂势力始终不遗余力地构建将两岸民众相互隔离的社会环境， 大陆也应更加依靠单边政策驱动， 加快实现对两岸居民的一体化对待， 从而体现两岸同属一个国家的法理和事实。

　　关键词：台湾居民； 同等待遇； 平等权； 负面清单；

　　A Commentary on Taiwan Residents' Equal Treatment in Mainland China

　　Ji Ye

　　Abstract:

　　The Taiwan residents have the nationality of China and are Chinese citizens. Thus they shall share equal treatment with the Mainland China residents as provided by the Constitution. With the development of Cross-strait relations during the past thirty years, the Taiwan residents enjoy a wide range of equal economic, social, cultural and even political rights as the Mainland residents, but some differential treatment remains. Before the two sides of the Strait formally agree to cessation of hostilities, due to the consideration of national security and public benefit as well as the reality that two "legal territories" exist across the Strait, it is not necessarily to violate the principle of equality even that the Mainland China limits some of the rights of the Taiwan residents in a necessary and reasonable way. In the future, the promotion of equal treatment of the Taiwan residents should be consistent with the economic and social development of the Mainland China. Since "the Taiwan's pro-independence force" has been trying to build a clinic-isolation environment across the Strait, the Mainland China should formulate unilateral policy to achieve the equal treatment of people across the Strait, and thus reflect the jurisprudence and reality that both sides of the Strait belong to One China.

　　Keyword:

　　Taiwan Resident; Equal Treatment; Equal Right; Negative List;

台湾

　　引言

　　2016年3月5日， 习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时首次公开表示， 大陆将"持续推进两岸各领域的交流合作， 深化两岸经济社会融合发展， 增进同胞亲情和福祉， 拉近同胞心灵距离， 增强对命运共同体的认知".自此， "经济社会融合发展"成为大陆对台工作的关键词。2017年上半年以来， 大陆持续密集推出一系列政策措施， 为台湾同胞在大陆学习、就业、创业、生活提供更多便利， 这些措施被统称为"同大陆居民基本相同的待遇".[1]党的十九大报告更是明确地提出， 我们秉持"两岸一家亲"的理念， 将逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供"与大陆同胞同等的待遇", 增进台湾同胞福祉。

　　事实上， 自两岸开启交流交往以来， 大陆始终注重强化保护台商的合法权益， 1994年《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》的颁布便是具有标志性意义的事件。2005年出台的《反分裂国家法》进一步明确规定， "国家依法保护台湾同胞的权利和利益", 首次将法律层面的权利主体从"台商"拓展为更为一般意义上的"台湾同胞".然而， 需要追问的是上述规定的内涵和外延， 即国家将如何"依法保护"?对此， 台湾学者引入了"国民待遇"的概念， 主张台湾同胞应享有与大陆居民同等的待遇。[2]大陆学者则持保留意见， 认为台湾居民在大陆的经济性权利早已享受甚至超越了大陆居民， 要享有政治权利也不具可行性。[3]由此可见， 两岸学者关于台湾居民"国民待遇"的分歧绝不止于概念之争， 更是折射出两岸学者对于台湾同胞权益保护现状的两种描述， 以及对于其实施前景的两种判断， 其核心争议便是台湾居民在大陆的法律地位问题。

　　毫无疑问， 依法保护台湾同胞权益， 为台湾同胞在大陆学习、就业、创业、生活提供更多便利， 并非大陆应对2016年以来两岸关系趋于紧张的权宜之计， 而是大陆"寄希望于台湾人民， 争取台湾民心"的一贯政策主张， 也是运用法治方式和法治思维处理台湾问题的具体体现。也正因为如此， 本文旨在将台湾居民在大陆的权益保护问题纳入宪法学视野， 分析大陆上述政策主张的宪法基础， 明确台湾居民作为我国宪法基本权利的主体， 从实然层面出发勾勒当前台湾居民在大陆享有同等待遇的总体态势及其制约因素， 并对其发展趋势做出基本判断。

　　一、台湾居民在大陆同等待遇的宪法基础

　　党的十九大报告明确提出"同等待遇"的概念之前， 两岸各界在论及台湾居民在大陆的权益保护问题时， 更多采用了"国民待遇"、"居民待遇"、[4]"市民待遇"[5]等表述。然而， 从理论角度分析， 上述概念不无商榷之处。一方面， 关于"国民待遇":这是一个源于国际法上的相对待遇标准， 指一国以条约或互惠为基础， 给予外国人和本国人一样的待遇。它虽然也强调"同等待遇", 但已是一个关于外国人待遇的约定俗成的术语， [6]将其移用于台湾居民并不恰当。更何况， 就国际实践来看， 各国政府给予外国公民以国民待遇一般仅限于民事权利和诉讼权利， 范围有限， 远逊于两岸既有实践。[7]另一方面， 关于"居民待遇":所谓居民， 是指在本地长期从事生产和消费的自然人或法人， 它强调久住的事实。然而， 大陆推行的台湾居民"在大陆学习、就业、创业、生活的便利化措施"并没有"久住大陆"这一时限要求。那些长期居住在台湾地区、来大陆短暂停留的台湾居民， 同样应当成为上述举措的受惠主体和保障对象。

　　本文主张从宪法视角审视台湾居民的权益保护问题， 这是台湾问题作为我国内政这一基本定位的逻辑必然。依法保护台湾居民在大陆的权益和利益， 其逻辑起点便是台湾居民可否享有《中华人民共和国宪法》 （下文简称《宪法》） 所规定的公民基本权利并履行基本义务， 而平等权便是检视台湾居民基本权利实施效果的重要参照。平等权既是宪法的基本原则之一， 也是宪法基本权利体系的重要组成部分。它不像其他基本权利那样具有特定而具体的内容， 而是通过政治平等权、经济平等权、文化平等权与社会平等权体现其权利价值。[8]之所以台湾居民提出享受所谓"国民待遇"等诉求， 正是由于历史和现实的原因， 台湾居民在政治、经济、文化和社会等领域的待遇与大陆居民存在差距 （当然也在部分领域曾经或至今仍享有一定程度的优惠） , 进而造成两岸民众在社会心理层面的身份区隔和认同差异。[9]也正因为如此， 大陆才提出巩固和深化两岸关系和平发展的政治、经济、文化、社会基础， 为和平统一创造更充分的条件。

　　从平等权角度审视台湾居民的同等待遇问题具有如下优势：第一， 它从宪法的高度确立了台湾问题的性质。"台独"分裂势力认为， "北京从未对台湾行使过管辖权， 《宪法》也从未在台湾地区实施过", 两岸已经"分治分裂"甚至构成"特殊的国与国关系".作为回应， 笔者认为， 保护台湾居民在大陆的平等权， 便是《宪法》对台湾居民属人效力和对台湾地区属地效力的具体体现， 是《宪法》适用于台湾问题的具体体现。它有利于从根本法的高度确认"两岸同属一个中国"的法理， 强化"中国的主权和领土完整从未分裂"的认知， 也是驳斥上述"台独"论调的有力依据。第二， 它以大陆居民为参照， 丰富了台湾居民权益保障的内涵和外延。当前， 大陆的涉台立法总体上呈现零散性、位阶低的特点， 即便在相对成熟的台商投资保护立法也秉承"参照外资"的政策， 使得实践中台湾居民在大陆的权益保障呈现出迥异于大陆居民的二元结构。因此， 强调对台湾居民的平等权保护， 实质上是为台湾居民在大陆依法享有政治、经济、文化和社会等各领域的基本权利提供了更为广阔的制度空间。第三， 它能够为台湾居民在大陆既有的差别待遇提供一定的解释力。毋庸置疑， 现阶段台湾居民在政治等领域无法享有和大陆居民完全一致的权利。事实上， 对于必要而合理的差别待遇， 不但并未违反平等权的基本要求， 恰恰是其超越形式平等、实现实质平等的更高要求。

　　二、台湾居民作为宪法平等权的主体

　　台湾居民是否属于我国《宪法》基本权利的主体， 是其享有平等权或同等待遇的先决问题。我国《宪法》关于平等权的规定主要围绕"公民"展开， 即中华人民共和国公民在法律面前一律平等， 而凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。结合《国籍法》第3条至第5条采取的出生地主义和血统主义相结合的原则， 以及《宪法》序言关于"台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分"的明确宣示， 可以确认， 台湾居民具有中国国籍， 属于中华人民共和国公民， 属于我国《宪法》规定的平等权的主体。

　　然而， 我国《宪法》文本并未提及"台湾居民"的概念， 而仅在序言部分唯一一次提及"台湾同胞", 因而需要进一步厘清这两个概念的关系， 以确定平等权的主体范围。事实上， 无论是《宪法》还是法律都没有对"台湾同胞"一词进行准确界定。结合"同胞"一词的涵义， [10]"台湾同胞"似乎可以理解为一种出于民族和感情的表达， 意指台湾人民和大陆人民同为中华民族， 亲如兄弟， 实践中主要包括下列人士： （1） 居住在台湾地区的中国人 （包括从大陆去台湾的人员） ; （2） 各个不同时期从台湾到大陆工作、生活者； （3） 从台湾到国外居住数年后再回到大陆者； （4） 生在大陆从未去过台湾， 但祖籍在台湾地区者； （5） 从台湾旅居国外或港澳地区者。[11]可见， "台湾同胞"基本上涵盖了一切具有涉台因素的主体， 甚至包括取得外国公民身份的台籍人士。因此， 它更多是一个蕴含政治和情感意义的词汇， 体现了宪法尤其是宪法序言的政治宣示性。[12]与此相呼应， "台湾同胞"一词频频出现在诸如《告台湾同胞书》等政策话语中。

　　"台湾同胞"一词的政治性和宽泛性， 在两岸政治对立、社会隔绝的时代， 这并不会引发太多的问题。但自20世纪80年代以来， 面对日趋纷繁庞杂的两岸交流交往， 上述界定在管制具体事务方面缺乏可操作性的弊端日益凸显。鉴此， 1991年国务院颁布的《中国公民往来台湾地区管理办法》首次以"台湾居民"的概念取代"台湾同胞", 并将其界定为"居住在台湾地区的中国公民".这一概念此后被大量涉台规范性文件沿用。[13]上述界定具有双重内涵：一是再次确认 （绝大多数） 台湾居民同样是中国公民， 具有中国国籍， 自然应当成为宪法平等权的主体；二是首次建立管制标准：面对两岸政治对立、国家尚未完全统一的特殊情况， 通过引入"居住地"的标准将两岸人民分为两类主体， 从而满足对两岸人员往来进行法律管制的需要。由于在实践中， 居住地的认定与户籍相挂钩， 台湾居民实际上便是指在台湾地区设立户籍的中国公民。

　　综上， 本文认为， 相较于更具政治宣示和道德感召的"台湾同胞"一词而言， "台湾居民"的界定更加精确且符合两岸关系的现实。同时， 虽然台湾居民居住在台湾地区且在台湾地区有户籍， 但同样属于《宪法》和《国籍法》所规定的公民， 与国家存在着不可分割的法律联系， 因此， 台湾居民构成我国《宪法》基本权利的主体， 依法同与大陆居民享有同等待遇。

　　三、台湾居民在大陆享有同等待遇的态势

　　根据平等权适用的具体领域， 平等权可分为经济生活、社会生活、文化生活和政治生活等各领域的平等权。[14]随着30年来的两岸关系演进， 台湾居民在上述领域的权利体系逐渐丰富， 并向与大陆居民同等待遇迈进。

　　（一） 经济领域

　　财产权保护是台湾居民权利保护的起点。公民的合法的私有财产不受侵犯， 这已经成为宪法的庄严承诺。[15]早在1988年两岸开启民间交往之初， 大陆方面就出台政策， 明确对台胞和去台人员的夫妻共同财产、继承权、房产等问题的平等保护。[16]1988年《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》也明确规定， 台湾投资者在大陆的投资、购置的资产、工业产权、投资所得利润和其他合法权益受国家法律保护， 并可以依法转让和继承。同时， 台湾投资者在大陆投资举办企业， 除适用本规定外， 参照执行国家有关涉外经济法律、法规的规定， 享受相应的外商投资企业待遇。[17]对台商投资"参照外资"的定位随后被1994年《台湾同胞投资保护法》及其实施细则所沿袭， 当年出台的《国务院关于进一步发展海峡两岸经济关系若干问题的决定》 （国发[1994]44号） 进一步提出"同等优先、适当放宽"的原则。据此， 大陆率先向台商开放投资领域， 并在税收减免、土地供应、财政支持以及外汇管理等方面， 参照外资享受了高于大陆居民投资也高于外资的待遇。

　　新世纪前后， 在两岸加入世界贸易组织 （WTO） 的大背景下， 大陆给予包括台资在内的境外投资的优惠政策开始受制于WTO非歧视原则的规制。为避免这些优惠政策在内外投资者之间造成不公平竞争， 大陆开始着手"整平游戏场地", 最典型的莫过于2007年统一内外企业所得税制。随着2012年《海峡两岸投资保障和促进协议》的签署和生效， 台湾居民在投资准入后的同等待遇得到进一步确认， [18]为数不多的差别或许仅在于投资准入前阶段。换言之， 台湾居民在大陆投资时， 仍需与外资一样受制于外商投资准入特别管理措施 （负面清单） 的限制， 在投资行业、投资门槛和运营方式等方面无法与大陆投资者等量齐观。

　　（二） 社会领域

　　随着两岸人员往来的频繁， 台湾居民在大陆的交通、就业、生活等方面的权益也受到日益重视。部分地方还进一步规定， 获得本地居留签注的台湾居民， 在生活消费与医疗卫生、住房等公共服务等领域享有与本市居民同等的待遇。[19]

　　在出入境和交通方面， 自1991年《中国公民往来台湾地区管理办法》颁布以来， 大陆持续简化台湾居民往来大陆的手续， 陆续施行落地签注、多次入出境签注和居留签注， 并于2015年7月施行免签， 极大方便了台胞往来。持台湾地区驾驶证的台湾居民， 只需进行理论知识考试， 便可直接在大陆申请小型汽车驾驶证。

　　在就业和社会保险方面， 自1994年发布《台湾和香港、澳门居民在内地就业管理规定》以来， 大陆持续放宽台湾居民的就业范围， 简化就业许可手续， 并将其纳入社会保险范围。[20]为进一步减轻在大陆未就业、未就读的台湾居民的后顾之忧， 2017年正在起草的《台湾香港澳门居民在内地参加社会保险暂行办法》进一步比照大陆居民， 将纳入社会保险覆盖范围， 允许其参加城乡居民基本养老保险和城镇居民基本医疗保险。[21]

　　1994年， 几乎与大陆对技术性职业施行就业准入制度相同步， 大陆就开始逐渐开放台湾居民报考大陆执业证照。尤其是2001年以来， 大陆陆续向台湾居民开放了多项专业资格考试， 包括经济师、会计师、律师、注册建筑师、专利代理人等， 共计39类40项。凡是符合报名条件的台湾居民均可报考， 考试合格就可以取得相应的资格证书。福建省自2008年以来在工程技术、经济专业、农业技术、卫生技术等4个系列开展专业技术职务任职资格评审试点工作， 为台湾专业技术人员在大陆创业就业提供更大便利。2018年1月， 国务院台湾事务办公室等部门共同出台的《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》同时发布了《向台湾居民开放的国家职业资格考试目录》。据此， 除了6项专业技术人员职业资格外， 大陆已单方面向台湾居民开放了其他53项专业技术人员职业资格考试和全部81项技能人员职业资格考试。

　　（三） 文教领域

　　祖国大陆高等院校从1985年起陆续招收台湾进修学生来大陆学习， 截至目前， 大陆已经初步建立保护台湾居民在大陆文教权益的法制框架， 涵盖了招录程序、学历认证、奖助学金、医疗保险等方面。

　　台湾居民在大陆就读中小学及幼儿园实行"欢迎就读、一视同仁、就近入学、适当照顾"的政策。原则上， 经批准设立的公办和民办普通中小学、幼儿园和中等职业教育机构都可以接收台胞子女就读。对台胞子女在入学 （园） 和升学条件、学校安排、收费等方面给予同等待遇， 并创造条件给予适当照顾。[22]

　　在高等教育方面， 大陆接受台湾学生通过全国联招考试和高校自主招生等方式， 就读大陆高校；设立台生预科班、台商子弟学校， 接收已获得大专以上 （含） 学历的台湾学生在大陆高校插班就读；对于台湾学生执行与大陆学生相同的收费标准， 可申请免修政治理论和军训课程；享受国家设立的"台湾学生奖学金";自2003年起， 教育部留学服务中心面向全国开展对台湾地区学历学位证书和高等教育文凭的认证服务；自2006年起， 教育部正式认可台湾教育主管部门核准的台湾高等学校学历。此外， 全日制台湾学生均纳入城镇居民基本医疗保险范围， 享受与大陆学生同等的基本医疗保险待遇。当地财政也将为这些台生的医保提供财政补助。

　　（四） 政治领域

　　毫无疑问， 作为我国公民的重要组成部分， 台湾居民理应享有政治权利和自由， 事实上也没有任何法律将台湾居民排除在外。我国《宪法》第2条规定："人民依照法律规定， 通过各种途径和形式， 管理国家事务， 管理经济和文化事业， 管理社会事务。"《宪法》第34条和第35条进一步确认， 中华人民共和国年满18周岁的公民， 除依照法律被剥夺政治权利外， 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限， 都有选举权和被选举权。公民亦有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。台资企业还可根据《台湾同胞投资保护法》以及《社会团体登记管理条例》等法律法规组建社会团体；在主管部门的授权下， 台湾地区经贸社团在大陆部分城市设立办事机构也已逐步试点。[23]

　　随着两岸关系的发展， 台湾居民在大陆要求行使选举权和被选举权的诉求也开始萌发。1993年， 广西壮族自治区阳朔县两名台商要求参加当地选举， 对此， 全国人大常委会法工委在答复时表示， 建议"参照"《选举法》的规定， 允许其参加工作地的县乡人大代表选举。1995年， 全国人大常委会法工委在一份答复中， 进一步确认了台湾居民被选举为人大代表的可行性。[24]鉴于实践中， 台湾居民当选人大选举的实践较少， 2010年修订的《厦门经济特区台湾同胞投资保障条例》第41条便采取变通办法， 规定在厦台湾居民申请旁听市人大常委会会议， 列席市人大会议的权利， 且当年就有3名台商首次列席厦门市人大会议， 引起台湾当局的高度关注。台湾居民参与政协活动则起步更早。2005年， 厦门首次邀请台商代表列席市政协会议；2008年， 5名台商首次担任厦门市政协委员。截至2012年， 便已有79名台湾居民在大陆担任人大代表或政协委员。[25]

　　台湾居民在大陆参与其他敏感性较低的社会事务治理方面， 更是早已屡见不鲜。例如， 2007年以来， 台湾居民越来越多地应邀担任涉台案件的特约调解员、人民陪审员和大陆仲裁机构的仲裁员。符合条件的台湾区民可以在部分城市受聘为"台湾特聘专家"并在机关和企事业单位担任中高层职务；获得当地政府授予的荣誉称号。部分台湾居民被当地聘为社区居委会主任助理、社区治理顾问、业主委员会主任、行风评议员等职务， [26]共同参与大陆基层社会治理。

　　（五） 小结

　　综上可见， 当前， 台湾居民在大陆的权益保障已达到较高水平。在经济领域， 台湾居民的静态财产权已得到与大陆居民的平等保护。在动态的市场准入方面， 随着社会主义市场经济体制的完善， 台湾投资者早期享有的优惠政策正逐步被清理， 实现与大陆投资者的一视同仁。只是因大陆实施"参照外资， 同等优先"的政策， 台湾投资者在市场准入方面与大陆居民仍有差距。在社会和文化领域， 台湾居民已在受教育权、就业、生活等方面享受同等待遇， 但囿于两岸技术和标准等方面的差异， 在大陆的台湾居民在社会保险、职称评审等方面仍有制度制约。即便是在政治领域， 台湾居民在大陆也已享有与大陆居民同等的政治自由权， 并在基层社会治理等低阶政治领域享有一定的政治参与权。

　　四、台湾居民在大陆差别待遇的法律界限

　　如前所述， 台湾居民在大陆享有同等待遇的宪法基础是平等权， 而平等权之要义是"相同的事情为相同的对待， 不同的事情为不同的对待".[27]可见， 台湾居民在大陆的同等待遇是一个相对标准， 参照对象是大陆居民， 前提是"在相同的情况下".然而， 关键在于， 在两岸关系实践中， 大陆居民和台湾居民在所处的社会制度、政治体制、管理机制等诸多方面存在差异， 一味强调绝对或完全相同的待遇非但不现实， 而且不合理。事实上， 在大陆的台湾居民在政治权利、市场准入、社会保障等领域之所以未能享受同等待遇， 除了部分制度缺失之外， 还主要涉及国家安全和社会公益等价值考量。无论是高于大陆居民的优惠待遇， 还是稍低的差别待遇， 其是否违反平等权的重要标志， 便是这种差异是否属于"必要而合理".[28]换言之， "必要而合理"也构成检视台湾居民享有差别待遇的合法性的重要标尺。

　　例如， 少数台湾投资者认为其在市场准入领域的限制， 构成了所谓的"次国民待遇".然而， 即便大陆对外资实行准入前国民待遇和负面清单管理模式之后， 台湾投资者也只能在此基础上享有部分特别待遇， 而不可能享受与大陆投资者完全的准入待遇。这是因为， 台湾投资者毕竟在资本、信息等方面处于台湾当局的控制或影响之下， 与大陆的私人投资者并非处于"相同的情况下", 更不可与大陆的国有企业相提并论。因而， 其投资于大陆敏感行业或部门应当依法接受审查， 从而维护国家安全和社会公共利益。台湾投资者所需面对的禁止或限制的准入领域， 以及额外的审查程序， 同样不构成对同等待遇的悖离。

　　再如， 少数在大陆就学的台湾居民提出了服公职、参军、入党等政治诉求。相关案例实践中之所以极少， 主要源于两岸政治对立状态下的"宪法忠诚"问题。[29]我国《宪法》明确宣示应坚持党的领导、坚持社会主义制度等， 而国家工作人员更是负有公开进行宪法宣誓并模范遵守宪法的义务。[30]然而， 台湾居民长期接受台湾当局的意识形态灌输， 与大陆居民并不处于"相同的情况下", 因此， 审慎检视其忠诚于《宪法》的言行， 并非对其额外的"苛求"或不合理的差别待遇， 亦不必然违反同等待遇。事实上， 笔者尚未发现大陆有法律规定明确排除台湾居民的上述基本权利。从这个意义上看， 台湾居民在大陆行使政治权利并不存在制度障碍， 更多是实践中有待进一步明确审查标准的问题。

　　总之， 台湾居民在大陆的权利保障涉及其生活、工作等方方面面， 其是否享有与大陆居民的同等待遇， 绝不应仅仅根据是否存在表面差异来判断， 而应结合特定权利本身， 考虑相关差异性措施的影响因素和规范目的， 引入适当的审查标准来具体检验其是否具有合理性， 从而最终得出是否违反平等权的结论。

　　五、台湾居民在大陆同等待遇的发展前景

　　第一， 实现台湾居民在大陆的同等待遇并非一蹴而就， 而应与大陆的经济社会发展水平相适应， 与政府向民众提供公共产品的能力相匹配。以市场准入为例， 如前所述， 大陆当前已在《海峡两岸投资保障和促进协议》下赋予台湾投资者与大陆投资者在投资准入后的同等待遇， 至于准入前阶段的同等待遇， 则取决于大陆构建全方位开放型经济新体制的进程。对此， 商务部已在《外国投资法 （草案征求意见稿） 》中透露， 将采取准入前国民待遇和负面清单的外资管理方式， 大幅减少外资限制性措施， 放宽外资准入。在大陆的台湾投资者在参照适用的基础上， 还可享有特别待遇。[31]可见， 台湾投资者在市场准入方面将很快接近于大陆投资者同等的待遇。同样， 在教育、医疗、社会保障等公共服务领域， 随着大陆综合实力的增强和国家治理能力的提升， 相关部门出台的政策更具精细性， 从而将台湾居民纳入同等待遇的保障范围。

　　第二， 大陆将更加注重单边政策驱动来强化台湾居民权益保护。习近平总书记指出："从根本上说， 决定两岸关系走向的关键因素是祖国大陆发展进步。"[32]一方面， "台独"势力始终不遗余力地构建将两岸民众相互隔离的社会环境， 这就要求大陆反其道而行之， 加快推进对两岸居民的一体化对待。另一方面， 大陆自身实力的提升， 使大陆更有能力推行具有包容性的政策， 将台湾居民纳入国家和社会治理的范围。据此， 应立足于台湾居民作为中国公民的法理和事实， 逐步落实《宪法》和法律赋予台湾同胞的权利。同时， 针对两岸尚未正式结束敌对状态且存在两个法域的客观现状， 对台湾居民在大陆的权利做出必要而合理的限制。在立法技术方面， 以大陆居民权利为参照， 总结提炼台湾居民权益保护"负面清单"的时机日臻成熟。即便考虑到地区发展的不平衡性， 全国范围内的统一立法可能尚存困难， 但地方性的探索则存在制度和政策空间。

　　六、结语

　　随着两岸关系的发展和两岸交流交往的绵密， 台湾居民融入大陆的制度需求越发迫切， 而为其提供与大陆居民的同等待遇是大势所趋。这不仅事关两岸交往秩序的制度化， 有助于推动两岸社会融合， 更是落实《宪法》赋予台湾居民作为中国公民的平等权的必然要求。然而， 同等待遇并不等于绝对相同的待遇。在两岸尚未正式结束敌对状态、国家尚未最终完全统一的情况下， 基于国家安全、社会公共利益的整体价值以及两岸分属两个"法域"的客观实际， 大陆不得不在台湾居民的政治参与、市场准入等方面做出必要而合理的限制， 这些限制并不必然违反平等原则。与此同时， 随着经济社会发展水平的提升， 大陆势必更加主动作为， 在经济、社会、文化教育等公共领域， 逐步为台湾居民提供与大陆居民同等的公共产品， 从而体现两岸同属一个国家的法理和事实。

　　注释
　　1中共中央台办、国务院台办：《国台办新闻发布会辑录 （2017-06-28） 》， //www.gwytb.gov.cn/xwfbh/201706/t20170628_11809826.htm, 2017-11-28.
　　2王晓波：《台胞国民化和两岸一体化--也论台湾社会统一动力的重建》， 台湾《海峡评论》， 2008年第8期。
　　3陈动：《中国大陆在涉台立法上不可能这样做》， 新加坡《联合早报》2010年9月9日。
　　4纪焱：《台商"全面国民待遇"透视》， 《两岸视点》， 2014年第9期， 第22页；张文生：《落实居民待遇便利台胞生活》， 台湾《旺报》2017年2月9日版。
　　5《台湾民众享上海准市民待遇新规将于11月1日实施》， //news.ifeng.com/a/20150925/44734824_0.shtml, 2017-11-15.
　　6尽管在WTO体制下， 国民待遇也可以作为非主权实体的单独关税区与其他国家或单独关税区之间的制度性安排， 但这仅仅是有限的例外规定。
　　7王铁崖主编：《国际法》， 北京：法律出版社1995年版， 第130页。
　　8胡锦光、韩大元着：《中国宪法》 （第三版） , 北京：法律出版社2016年版， 第190-191页。
　　9刘震涛、窦勇：《从"比照外资"到"同等待遇"大陆对台资新政透露的信号》， 《人民论坛》， 2013年第18期。
　　10所谓"同胞", 包括两层涵义， 一是同父母所生；二是指同一民族， 并且同一种语言文化的人民。
　　11《"台湾同胞"所指的范围》， 《四川省社会主义学院学报》， 1996年第Z1期。
　　12陈玉山着：《中国宪法序言研究》， 北京：清华大学出版社2016年版， 第89-94页。
　　13例如1998年民政部发布的《大陆居民与台湾居民婚姻登记管理暂行办法》、2005年《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》、2006年人事部、建设部、国务院台湾事务办公室《关于允许台湾地区居民取得注册建筑师资格有关问题的通知》、2007年卫生部、国家中医药管理局《关于台湾地区居民和获得国外医学学历的中国大陆居民参加医师资格考试有关问题的通知》、2008年司法部《台湾居民参加国家司法考试若干规定》和《取得国家法律职业资格的台湾居民在大陆从事律师职业管理办法》等。
　　14参见胡锦光、韩大元着：《中国宪法》 （第三版） , 北京：法律出版社2016年版， 第194-195页。
　　15参见《宪法》第13条第1款。
　　16参见1988年最高人民法院公布的《关于人民法院处理涉台民事案件的几个法律问题》。
　　17参见1988年《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》第6条和第4条。
　　18参见《海峡两岸投资保障和促进协议》第3条第3款。
　　19参见2010年修订的《厦门经济特区台湾同胞投资保障条例》第34条， 《上海市台湾同胞投资权益保护规定》第20条和第21条。
　　20参见2005年《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第11条。
　　21人社部：《人社部介绍台湾同胞在大陆参加社会保险相关工作》， //www.gwytb.gov.cn/jl/zxzx_43777/201708/t20170803_11826592.htm, 2017-01-05.
　　22参见2008年1月30日教育部、国务院台湾事务办公室联合发布的《关于进一步做好台湾同胞子女在大陆中小学和幼儿园就读工作的若干意见》 （教港澳台[2008]7号） .
　　23例如， 2012年10月1日， 《厦门市台湾经贸社团在厦设立代表机构备案管理办法》开始实施。
　　24参见乔晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义与解答》 （修订版） , 北京：法律出版社1997年版， 第204-205页。
　　25参见陈思豪：《台湾民众到福建平潭担任陆公职 最高罚金50万元》， 台湾今日新闻网， 2017-10-07.
　　26参见《厦门市台湾特聘专家制度暂行办法》第4条， 《厦门经济特区台湾同胞投资保障条例》第38条， 第43条。
　　27李惠宗着：《宪法要义》， 台北：元照出版有限公司2015年第7版， 第135页。
　　28吴信华着：《宪法释论》， 台北：三民书局股份有限公司2015年第2版， 第281-283页。
　　29陈新民着：《宪法基本权利之基本理论》 （下） , 台北：五南图书出版有限公司2002年版， 第160-166页。
　　30参见《公务员法》第4条、第11条和第12条， 《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条， 《兵役法》第6条， 以及2015年7月1日十二届全国人大常委会通过的《关于实行宪法宣誓制度的决定》。
　　31参见商务部2015年公布的《外国投资法 （草案征求意见稿） 》第20条、第22条和第162条。
　　32参见《习近平强调：坚持两岸关系和平发展道路促进共同发展造福两岸同胞》， 新华网北京2015年3月4日电。