我国行政诉讼原告资格问题与完善建议

一、行政诉讼原告资格概论

　　（一）行政诉讼原告资格的含义

　　行政诉讼原告，是指对行政主体的具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定，以自己的名义向法院起诉的公民、法人和其他组织。 原告资格，是指公民、法人或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件，或者它是指公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的基本条件，[1]作为行政诉讼原告，至少应具备以下条件：（1）在行政法律关系中， 处于行政管理活动相对人地位；（2）认为具体行政行为侵犯其合法权益；（3） 所起诉的具体行政行为属于法院的受案范围；（4）有明确的被告、具体的诉讼请求和相应的事实根据；（5） 起诉符合法定期限和其他法定条件。[2]

　　（二）行政诉讼原告资格理论存在价值

　　在许多国家，设定原告资格的基本目的是为了避免滥诉和无效诉讼： 一方面不应人为地制造不存在的案件，另一方面也应尽可能地节约诉讼资源。 行政诉讼与民事、刑事诉讼的一个重要的不同之处就是它有 "原告资格"这一概念，即当事人只有在行政纠纷中具备足够的利益才能启动诉讼程序。 我们可以从个人利益与社会利益的关系[3],以及 行政权与司法权的关系来了解行政诉讼原告资格存在的内在价值。

　　（三）国内关于行政诉讼原告资格的主要研究成果

　　在我国，对于行政诉讼原告资格的认识经历了一个发展过程：开始学者认为它是协调公民权、行政权和司法权的相互关系，而随着深入对行政诉讼原告资格制度的研究， 使得我们对行政诉讼原告资格的认识也在更新，在这个变化的过程，侧面也反映出我国学界和实务届对这一问题的困惑和理解。

　　目前，国内关于行政诉讼原告资格的研究，主要集中于行政诉讼原告资格的标准确定上，另外对行政诉讼原告资格制度中的其他相关问题也有探讨。 从收集的资料来看，国内关于行政诉讼原告资格的研究是从 1991 年开始的，比较有影响的有王周户、周汉华，他们提出了关于行政诉讼原告资格的基本问题； 中期的研究， 有高家伟1997 年发 表的 《行政诉讼原告资格 》；在第三个阶段 ,比较有名的是高新华和孔祥俊， 他们试图对行政诉讼原告资格的研究进行系统的总结。

　　以上专着和论文从多个层面剖析和解读我国行政诉讼原告资格制度，丰富了该理论，但仍然存在一些不足：一是阐述行政诉讼原告资格的标准问题比较多， 却很少全面分析行政诉讼原告资格制度层面； 二是分析制度本身和构建理论的方面比较多， 却很少深刻剖析与之相结合的实践土壤。[4]

　　二、我国行政诉讼原告资格存在的主要问题

　　（一）原告资格的范围较小

　　一是法律规范上的范围狭小， 关于我国行政诉讼原告资格制度在法律规范上的范围狭窄，主要是通过《行政诉讼法》及其司法解释的现行规定来得知的，它要求符合行政诉讼的"受案范围"、"合法权益"等几个主要要素，并且这些因素之间紧密相连，《行政诉讼法》 关于受案范围的具体规定就可以很好地说明这一问题。 二是实践中范围狭小，行政诉讼原告资格制度的范围狭小，不仅体现在有关行政诉讼原告资格的各种法律规定上， 在实践中体现在对案件因果关系的把握中， 由于 "利害关系标准"（即所起诉的案件必须与当事人有利害关系）隐藏着对于因果关系的判断标准， 但当法官在把握隐含的因果关系时却表现出非常谨慎。

　　（二）原告资格标准存在问题

　　一是标准内涵不明确， 根据相关司法解释得出关于原告资格的"利害关系标准"即所起诉的案件必须与当事人有利害关系，但是根据《行政诉讼法》规定会得出一种"合法权益标准"即所起诉的具体行政行为必须损害了当事人的合法权益。多数学者根据《行政诉讼法》的规定，主张"合法权益标准",因为该法直接规定当事人认为其合法权益受到侵害的就可以向法院提起行政诉讼， 但从《行政诉讼法 》其他的法律规定来看 ,并没有对该规定进行进一步明确的界定。 明显这是一个主观化很强烈的标准，它需要依赖于高水平、专业化的法官和权威的司法，在我国如果没有严格的界定必然无法起到实际预料的作用。 二是标准选择不明确，关于原告资格的"合法权益标准"和"利害关系标准",是从我国《行政诉讼法》及其后续的司法解释中得出的。 在司法实践中， 学界和实务界多遵循 "利害关系标准",但是也有一部分学者强调"合法权益标准"也有一定的可取之处，如何适用这两个标准成为了一道难题，鉴于该问题的重要性，立法机关应当关注，并且最好能在立法上给予统一和明确。

　　（三）原告资格制度缺乏制度基础

　　原告资格制度缺乏制度基础， 是指目前我国法治水平还不能为行政诉讼原告资格制度功能的有效发挥提供一个完全的基础，容易出现"徒法不足以自行"的现象，即当发挥原告资格制度的司法作用时仍需要其他制度的辅助与配合，如果缺失的话，会导致法院要保护公民合法权益、监督行政权力的目的难以实现，这也是我国行政诉讼原告资格制度存在各种问题的深层次原因。[5]

　　这些制度基础概括起来包括：政府依法行政、尊重司法、保持司法权威以及司法独立等。

　　（四）法院功能尚显保守

　　在我国司法实践中， 法院发布的司法解释在某种程度上可以视为其在司法实践中发挥能动性的一种表现，其内容表现了法院在某一问题上的态度，其尺度的松紧宽严， 彰显着法院发挥的程度。 考察我国最高院的相关司法解释， 可以发现我国法院在原告资格标准问题上，缺乏创造能力和足够的法律技术， 其能动性的发挥尚显保守趋势。 司法解释中确立的"利害关系标准"与《行政诉讼法》确定的"合法权益标准"相比，没有体现出"司法解释预示着法律的生长"的这一功能，保护的范围也没有太大的扩展，甚至由于其过于谨慎而表现出某种退步。[6]

　　三、对完善我国行政诉讼原告资格的法律建议

　　（一）完善行政诉讼原告资格的标准

　　上文介绍了对我国行政诉讼原告资格标准的研究，已经取得了较多有益成果，有学者提出比较新颖的"主客观相结合"的行政诉讼原告资格标准。 [7]此种标准认为，应当把《行政诉讼法》中规定的"合法权益标准"同司法解释中的"利害关系标准"相结合，主客观一致。 看起来这种说法似乎很全面，但其实这种主客观相结合的说法也缺乏实质意义，如果与利害关系标准相比则难以突出其独特性。 我国"利害关系标准"与日本的"法律上的利益标准"相比具有更好的伸展性，但同样也存在概念不清楚的问题。 有学者认为应当对"利害关系标准"加以适当的修改， 且修改后的标准应为："与行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，认为该行政行为侵犯其合法权益的可向法院提起行政诉讼", 标准中的行政行为不包括抽象行政行为，但要包括具体行政行为、事实行为、可能产生实际影响的标准行政行为等。

　　（二）扩大行政诉讼权利保护范围

　　我国现行行政诉讼制度在权利保护范围方面存在缺陷，一些《宪法》中规定的公民的基本权利却无法在《行政诉讼法》中体现，意味着在这些领域内行政诉讼原告资格无法充分实现，扩大行政诉讼制度保护的权利范围，是完善行政诉讼原告资格制度的另一重要途径。 从完善行政诉讼原告资格制度的角度出发， 针对行政诉讼制度保护的权利范围过于狭窄，未来的行政诉讼应当在教育权、劳动权等这几个方面得到拓展， 这样做主要有两方面的原因：一是这几个方面的权利在实践活动中非常重要，但往往不能得到有效的保护， 尤其是在行政诉讼中更难以保护；二是从宪法学的角度来分析，这些权利显然都属于宪法规定的权利，理应扩大到行政诉讼的受案范围。[8]

　　（三）发挥人民法院的能动作用

　　一是法院司法解释的运用，在我国，司法解释能充分发挥法院在司法领域内的主动性和创造性， 甚至一些司法解释中的内容超越相关法律规定，可以说，司法解释是一种默契良好的法律惯例， 是在一定范围内形成法院的解释性立法。 由于司法解释大多数时候是法院的审判经验总结，具有很强的针对性和专业性，能够解决司法实践中很多疑难问题。 在行政诉讼活动中， 最高人民法院同样可以利用其司法解释权，从而在原告资格上进行一些创新。 二是案例指导制度的运用，刘作翔教授在《我国为什么要实行案例指导制度中》一文中，重点阐述了案例指导制度在我国司法实践中的作用：提高司法效率、节约司法资源、实现司法公正、保障法制统一等等。[9]

　　随着我国法治建设的不断发展，案例指导制度在我国已经逐步建立起来， 这些指导性案例也发挥着重大作用。 关于行政诉讼的指导案例应当由最高人民法院确定并发布，其他级别的法院当然无权确定指导案例，[10]通过这些系统指导案例的形式， 充分发挥法院在行政诉讼原告资格确定中的专业性、主动性和权威性，增强法院的自由裁量权以适应不断变化的行政诉讼原告资格实践。

　　参考文献：
　　[1]张树 义 :《行政法与行政诉讼法 》，高等教育出版社 2007年版 228 页。
　　[2]皱荣：《"行政诉讼的原告资格研究"学术讨论会综述》，载《法学》，1998 年第 7 期，61-63 页。
　　[3]黄金荣：《行政实诉讼中的原告资格及其认定问题研究》，《诉讼法学研究 》第二卷 ,中国检察出版社 2002 年 版 ,287-289 页。
　　[4] 周博：《论我国行政诉讼的原告资格 》（复旦大学硕士论文），2012 年 4 月，7 页。
　　[5]汪庆华：《政治中的司法-中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社 2011 年版 30 页。
　　[6]韩光：《论行政诉讼原告资格》（安徽大学硕士论文），2007年 4 月，17 页。
　　[7]孔祥俊 :《行政行为可诉性 、原告资格与司法审查 》，人民法院出版社 2005 年版，134 页。
　　[8]刘作翔 ;《我国为什么要实行案例指导制度 》，载 《法律适用》2006 年，8 页。
　　[9] 周博：《论我国行政诉讼的原告资格 》（复旦大学硕士论文），2012 年 4 月，45 页。
　　[10]刘作翔；《我国为什么要实行案例指导制度》，载《法律适用》2006 年，8 页。