我国行政诉讼受案范围存在的问题及其完善

我国行政诉讼法通过列举和概括相结合的方式对行政诉讼受案范围加以规定。从这些规定来看，行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权和财产权的行政行为，其范围的狭窄限制了司法审查的力度，不能有效保护相对人的合法权益。笔者认为，拓宽行政诉讼受案范围非常必要，建议将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，扩大受保护的权利范围，采用概括式规定行政诉讼受案范围。

　　一、当前我国行政诉讼的受案范围

　　1．行政诉讼法的规定。行政诉讼法中第2、11、12条，是关于受案范围的规定。这四条规定形成了概括式和列举式相结合的行政诉讼受案体系。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。例如，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第11条第1款第8项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。该条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。二是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举。例如，《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了法院不能受理的4类事项。

　　《行政诉讼法》界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准；二是人身财产权标准。 首先，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。 其次，人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。

　　2．现行司法解释的补救规定。 为了补救《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围规定的不足，最高人民法院于2000年3月公布了《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》。 新的《司法解释》采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围，即明确列举不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。 如《司法解释》第1条第1款采用了概括方式规定受案范围，该款规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第2款则采用了列举方式规定法院不予受理的案件，包括6类不可诉的行为，即（1）《行政诉讼法》第12条规定的行为。（2）公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》明确授权实施的行为。（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为。（4）不具有强制力的行政指导行为。（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。（6）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

　　二、我国行政诉讼受案范围存在的问题

　　我国行政诉讼法在受案范围上，将“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”等九项可诉具体行政行为进行了详细列举。此后，又在《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》当中，增加列举了劳动教养决定、强制收容审查决定、征收超生费、罚款的行政处罚、依据法规或者规章作出的最终裁决、赔偿问题所作的裁决、依照职权作出的强制性补偿决定、土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定等列举内容。乍一看来，似乎有使行政诉讼的受案范围比较具体明确、不易产生歧义等优点。但是，这种貌似具体明确的列举，无论是在立法理念上，还是在立法技巧上，都是缺点多多、误导重重。

　　在有概括式、限制式规定的情况下，列举可诉行政行为，似乎并无不妥。其实不然，公民权利是十分宽泛的，法治理念下的可诉行政行为通过列举难以穷尽，列举式的规定会让人误以为只有列举在其中的具体行政行为才可诉，而法院也会照此消极受理案件，其结果实际上是在限制、剥夺行政相对人的诉权。无论是在体现法治理念，还是立法技巧和司法实践上，采取列举的方式，局限和误导的消极后果都比较明显。

　　三、扩大我国行政诉讼受案范围的必要性

　　行政诉讼法从1989年颁布至今已有19年。新的时代背景与法律环境，要求我国行政诉讼的受案范围不能囿于19年前年颁布的《行政诉讼法》的樊篱中裹足不前。扩大行政诉讼的受案范围、保障公民权利、促进依法行政、完善社会主义民主与法治，已是理论界和审判机关的共识。1999年12月24日，最高人民法院审判委员会通过了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。该解释第1条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。这条关于受案范围的规定耐人寻味地用了“行政行为”一词，而未照搬《行政诉讼法》第2条规定的“具体行政行为”一词，恐怕并非是最高人民法院作出司法解释时用语的疏忽或不慎。这一用语，也恰恰折射出作为最高法院在行政诉讼受案范围问题上的扩大倾向和面对立法现实的无奈。法治国家的目标和世贸组织的规则都要求我国行政诉讼的受案范围突破1989年颁布的、受当时条件局限并不十分成熟的《行政诉讼法》的樊篱，做出实质性的扩大。所以，对行政案件的受理范围进行探索是十分必要的。

　　四、完善行政诉讼受案范围的建议

　　（一）将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围

　　按照行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。 由于抽象行政行为是针对普遍对象做出的，其产生的影响要远远大于具体行政行为。 抽象行政行为一旦违法，将会给众多人造成损害，并且造成损害在一定的范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。 现行诉讼法排除对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。 所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，才可以在更大范围内保护相对人合法权益，避免重复诉讼，同时督促行政机关在实施抽象行政行为时做到依法行政。

　　（二）扩大受保护的权利范围

　　我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。 保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。 人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保障外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保障相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。 然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外。 这大大地限制了保护权利的范围。 应将诉讼范围从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”，即除人身权、财产权外，还包括劳动权、受教育权、休息权以及政治权利等等，从而全面有效地保护相对人的各种合法权益。

　　（三）采用概括式规定行政诉讼受案范围

　　为了合理科学地界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏百”现象，应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件；对于确需列举受案范围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，证没有被列举的行政行为同样可以进入行政诉讼范围；对于法院不宜受理的特殊行政行为，应当采用列举排除的方式加以规定，除此之外，都属于行政诉讼的范围。

 江苏省扬中市人民法院   丁健峰