民事公益诉讼原告资格与受案范围的完善

民事公益诉讼制度肇始于古罗马时期，其产生的目的和意义在于维护公共利益。随着社会经济的发展，特别是社会转型阶段，侵犯国家利益与公共利益的行为大量存在，导致了严重的社会问题与社会危机。因此公共利益的保护成为当今民事诉讼科学中一个重要话题。新《民事诉讼法》的修订，首次将民事公益诉讼列入法律，赋予了法定机关与组织提起公益诉讼的资格，2015 年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（ 以下简称司法解释） 对环境公益诉讼相关内容进一步加以充实，这无疑都是我国在民事公益诉讼领域作出的有益地探索与尝试。但现行的法律法规对于民事公益诉讼的规定尚不完善，特别是针对提起民事公益诉讼适格原告资格的问题以及民事公益诉讼受案范围亟待完善，以真正地将民事公益诉讼应用于社会生活与司法实践，更好保障公共利益。

　　一、我国现阶段公共利益的界定。

　　通常认为，公共利益指不特定的社会成员所享有的利益。学界对于公共利益的界定一直以来众说纷纭、莫衷一是，因此，对于我国现阶段公共利益的界定是探究我国民事公益诉讼原告资格问题的前提。

　　（ 一） 因涉及人数众多而可以转化为公共利益的扩散性利益。与私益相比，公共利益一定是涉及多数人的利益，但涉及多数人的利益却不一定是公共利益，其中的关键在于该利益是否涉及不特定的主体，当利益受侵害的主体能够加以确定且人数众多时，民事诉讼代表人诉讼制度便是法律所提供的权益维护机制。

　　（ 二） 出于弱势群体基本权益的倾斜保护。为赋予妇女、儿童、残障人士等群体事实上的平等，法律制度有必要作出一定的倾斜，民事公益诉讼制度正是作为其权益通过诉讼途径得以保障重要机制而存在。

　　（ 三） 社会成员生存、发展所需的环境，既包括自然环境，也包括经济、社会环境。环境属于公共利益，具有开放性与利益人多数性，不具有竞争性和排他性。因此环境利益是不特定主体所享有的共同社会利益，在具体的空气、水源、光环境污染事件中，既可能直接侵害特定主体的权益，也可能没有直接受侵害的主体，但都侵害了不特定主体的共同利益。

　　二、民事公益诉讼受案范围的限制。

　　近年来受到欧美国家西方惩罚性赔偿判决的影响，公益诉讼这个名词似乎更夺人眼球并具有轰动效应，一时间，国内各种公益诉讼纷至沓来，而受理法院的判决更引发了学界、舆论、社会的激辩。

　　新《民事诉讼法》第 55 条仅将环境污染和侵害消费者权益这两个领域的公共利益纠纷列入民事公益诉讼的范围是妥当的，一方面满足了司法实践中对于重大公共利益保护迫切需求； 另一反面基于我国法制发展不均衡、民事公益诉讼尚处于起步阶段的现状，限定民事公益诉讼的受理范围对有助于公益对于私益的过度干涉、防止民事公益诉讼的滥用起到了一定缓冲作用。于此同时，也有学者、舆论认为现行关于民事公益诉讼客观范围有过窄之嫌，不利于公共利益的保护，建议将民事公益诉讼客观范围扩张至包括国有资产流失案件、不正当竞争案件、广告违法案件等类型。但判断何种类似民事诉讼可否列入公益诉讼范围内，应以公共利益的内涵与特点作为出发点，与国家利益、私人利益加以区分，真正地将民事公益诉讼作为保障社会公共利益的利器，起到定纷止争之作用，否则便丧失了该制度的权威性。

　　三、民事公益诉讼原告范围的延展。

　　法律的生命在于其实施的过程，任何一项法律的施行，必须辅之以健全的制度支撑作为基础。司法解释相比于《民事诉讼法》第 55 条的规定无疑更加详实、具有可操作性。另一方面可以看到，该司法解释对于原告的资格的限定仍然十分严苛。结合欧美各国公益诉讼、集团诉讼、团体诉讼的成功经验来看，有必要赋予更多诉讼主体以公益诉讼原告资格。

　　（ 一） 检察机关。

　　英美法系国家，以检察机关作为原告提起民事公益诉讼已取得良好的效果，与英美法系国家不同之处在于： 我国检察机关是以司法机关形式存在，并非政府组成部门，肩负法律监督的职责，为了保持客观公正，享有监督权的主体应该超然地中立于诉讼，利益上不能指向任意一方，因此监督权与诉权事实上是相互排斥的。但是从我国国家性质角度而言，人民主权国家中的人民把自身权利让渡于国家公权，作为国家公权力的行使者，应担负起维护人民利益的重任。

　　正如《宪法》第 26 条第一款规定： “国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”最高人民检察院于2000 年也发布了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，检察机关应对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。面对司法实践中理论与实际的冲突，有学者主张“检察院通过督促起诉、支持起诉的方式来推动公益诉讼程序的启动，只有在推动无效的情形下才直接起诉”,此即所谓“间接型”参与。通过此种中间路线，避免了相关法律条款的冲突，有效地维护了公共利益并降低了司法成本。

　　（ 二） 行政机关。

　　作为掌握大量行政资源、行使公共管理职权的行政机关，与社会组织、个人提起民事公益诉讼相比，具有天然的便利性与可行性，因此有必要将行政机关列入民事公益诉讼适格提起主体范围内。我国现行法律中，仅有《海洋污染防治法》第 90 条第二款有较为明确的规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”依照此项法规所体现的立法逻辑，凡是具有相应监督职能或职责的国家机关均可成为提起相关环境公益诉讼的主体。在消费公益诉讼中，与消费者权益保护相关的行政机构主要有工商行政管理部门、卫生检验检疫机关、质量技术监督机关，上述部门同样可以参与各自职能范围内的消费公益诉讼。

　　（ 三） 民间组织。

　　尽管《民事诉讼法》赋予了有关组织作为提起公益诉讼主体的资格，但实际上其对于有关组织是一种限制性的规定，以及语焉不详的解释都使得众多民间公益组织在司法实践中面临着原告资格适格的问题。即使是新出台的司法解释也仍未对此加以妥善地解决。在民事公益诉讼，特别是环境公益诉讼中，社会组织的存在很大程度上弥补了政府行政机构的失灵与缺位。根据中华环保联合会2008 年发布报告统计，我国现有各类环保民间组织3500 家，从业人数22. 4 万人，数量不断增长的同时，环保公益组织的专业化程度与专业知识水平也日趋完善，个案上的推动作用甚至高于政府环保部门。因此，赋予合法的环保组织以环境公益诉讼原告资格是基于可持续发展战略的必然。与环境公益诉讼相比，消费公益诉讼中民间组织的身影大为减少，取而代之的更多是以消费者权益保护协会、行业性协会为主体参与其中，事实上造成了消费公益诉讼入口的垄断，容易导致权力寻租行为的滋生。

　　（ 四） 公民个体。

　　出于对于可能导致的公益诉讼滥诉、司法资源浪费的考量，国家对于赋予公民个体以民事公益诉讼原告资格持消极态度。事实上，随着社会经济的发展，公民个体对于权益、权利的保护将日趋重视，这无疑同样促进了公共利益的保护，因此结合英美法系国家司法实践经验来看，将公民个体纳入适格原告范围是有必要而且是有益的。针对可能导致的滥诉情形，可借鉴审查前置模式，即“公民在提起诉讼之前，必须通知有关国家机关制止此种行为或者要求国家机关以自己的名义提起诉讼，只有当国家机关不提起诉讼时，公民个体才能提起诉讼。”此种程序的设置一定程度上既缓解了滥诉行为的出现，又鼓励了公民个体积极维护公共利益，同时还对于公益诉讼中通常存在的当事人双方力量地位对比失衡加以平衡，更好地位公民个体提起公益诉讼创造条件。

　　[ 参 考 文 献 ]

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　　[3]张卫平。 民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J]. 清华法学，2013（ 4） .