政府行为适用不可抗力制度的案例分析

[摘 要] 政府行为适用不可抗力制度一直是司法实践中的难题。本文以一起商品房买卖合同纠纷案件为例对此问题进行分析研究，探讨了实务中认定政府行为是否属于不可抗力的思路，即在确定政府行为与影响合同履行之间存在一定因果关系的基础上，严格审查政府行为是否符合“不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”，同时结合其对当事人合同履行的影响程度、当事人的专业知识经验等情形进行综合判断。当政府行为未被认定为不可抗力，但与影响合同履行之间存在一定的因果关系时，主张适用不可抗力一方可以依据公平原则主张适当免责。
[关键词] 政府行为 不可抗力 合同

一、案例概述
（一）基本案情
        2013年7月18日，某某锋与黎筑房地产开发有限公司都匀分公司签订《商品房买卖合同》，购买贵州省某市“中鑫大厦”某号房屋一套，建筑面积881.46平方米，总价款是4407300元。合同约定，交房时间是2014年9月16日前；除不可抗力外，逾期交房在30日内，从交付期限届满之次日起至实际交付之日止，出卖人每日按已交付房价款的0,02%在实际交付之日起15日内支付违约金，合同继续履行，逾期超过30日，买受人有权退房，出卖人退款并按买受人已付款的0.1%支付违约金，如继续履行合同，从交付期限届满之次日起至实际交付之日止，出卖人每日按已交付房价款的0.04%在实际交付之日起15日内支付违约金；出卖人承诺在2014年9月16日前取得该商品房所有权初始登记，并将办理商品房转移登记的有关文书，交付给买受人，逾期超过90日，买受人不退房的，出卖人自约定日期至实际交付办理商品房转移登记的有关文书之日止，按日向买受人支付已交付房价款0.1%的违约金。 
        合同签订后，买受人向出卖人支付了全部购房款。2014年10月31日，由于临时用电和不能办理房产证等原因，黎筑房地产开发有限公司都匀分公司采取临时交房的方法通知业主交房。2015年7月1日，某某锋领取房屋钥匙将该房出租至今。但至该案判决时黎筑房地产开发有限公司都匀分公司未为某某锋办理房屋产权证。
（二）诉讼双方主张 
        原告主张：1.判令被告从2014年9月17日起至按合同约定条件交付房屋之日止，以已交房款4407300元为基数，以每日0.04%为标准支付逾期交房违约金；2.判令被告从2014年9月17日起至按合同约定将办理该商品房转移登记的有关文书交付原告之日止，以已交房款4407300元为基数，按每日0.1%计算支付违约金。 
        被告主张：黎筑房地产开发有限公司都匀分公司抗辩称因政府行为导致逾期交房和不能办证，应免责。黎筑房地产开发有限公司都匀分公司认为不能向原告交房或提交办理商品房转移登记相关文书的原因是由于都匀市市政规划变更，导致电缆入地建设项目施工建设和剑江中路斜桥扩建等市政工程施工建设，该政府行为属于不可抗力，属于黎筑房地产开发有限公司都匀分公司可以免责的事由。
（三）法院判决 
        依照《中华人民共和国合同法》第8条、第44条第1款、第60条、第107条、第114条等规定作出判决：1.黎筑房地产开发有限公司都匀分公司自判决生效之日起10日内支付某某锋逾期交房违约金19392.12元（以交付房款4407300元为基数，从2014年9月17日起按照日万分之一计算至2014年10月31日止共计44天）；2.黎筑房地产开发有限公司都匀分公司自判决生效之日起10日内支付某某锋逾期办证违约金（以交付房款4407300元为基数，从2014年9月17日起按照日万分之零点五计算至实际交付办理该商品房转移登记的有关文书之日止）。
二、案例分析 
        本案的争议焦点为被告黎筑房地产开发有限公司都匀分公司对其逾期交房和迟延办理涉案房屋产权证书是否因政府行为而免责，也即案件中的政府行为是否属于不可抗力。 
        我国民事法律对不可抗力制度的规定见于《民法通则》第107条、153条，《民法总则》第180条，《合同法》第94条、117条、118条。虽然我国现行法律承认不可抗力制度，但是有关不可抗力的概念和性质、不可抗力的范围、不可抗力的效力等，理论界存在较大争议。不可抗力是一项免责条款，是指买卖合同签订后，不是由于合同当事人的过失或疏忽，而是由于发生了合同当事人无法预见、无法预防、无法避免和无法控制的事件，以致不能履行或不能如期履行合同，发生意外事件的一方可以免除履行合同的责任或者推迟履行合同。一般认为，不可抗力主要包括：（1）自然灾害；（2）社会异常事件；（3）政府行为。法律并未明确规定何种政府行为属于不可抗力，政府行为也并非全部不能预见、不能避免与不能克服，因此导致政府行为适用不可抗力制度成为司法实践中的一个难题。下面结合本案，对实务中的几个关键问题进行分析。
第一，如何认定政府行为是否构成不可抗力。 
        首先必须明确，认定政府行为构成不可抗力的前提是其与影响合同履行之间存在一定的因果关系，否则探讨该问题没有实际意义。其次，认定政府行为是否构成不可抗力，应该从符合“不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”的规定出发，结合政府行为对当事人合同履行的影响程度、当事人的专业知识经验等情形，综合分析某一政府行为是否构成不可抗力。 
        本案中，都匀市市政规划变更，导致电缆入地建设项目施工建设和剑江中路斜桥扩建等市政工程施工建设，显然是影响被告逾期交房和办证的原因之一。再看，该政府行为是否符合不可抗力的法律规定：（1）关于“不能预见”。在合同订立时，当事人无法预见怎样的情况会在何时何地发生，从而导致合同不能履行。预见能力应以社会一般人的预见能力为准，在特定情况下需要专业知识时，以拥有专业知识的特殊主体的预见能力为准。在本案中，从都匀市政府路网规划、电网入地的时间上分析，该一系列行为经过论证、规划、公示、实施等各个阶段，公众可通过相应途径知晓，说明该政府行为影响合同履行的情况是可以预见的。（2）关于“不能避免”。在合同履行过程中，不能避免的事情应当是当事人无论采取何种措施，均不能防止或躲避该客观情况的出现，此事件的发生是必然且直接导致合同无法继续履行。从上述不可预见性分析中可以看出，该政府行为被预见的同时被告对将来发生的情况应该有具体的防止不利行为发生的应对措施，说明该政府行为影响合同履行的情况不是完全不能避免的。（3）关于“不能克服”。本案中，被告可以通过知会购房者，通过协商变更合同等方式解决问题，说明该政府行为影响合同履行的情况并非不可克服。要符合不可抗力的条件，必须对不能预见、不能避免并不能克服这三个要件同时满足，否则不能认定政府行为属于不可抗力。本案中的政府行为，上述三个要件都不满足。另外，根据本案资料，案涉大楼于2014年8月26日“四方验收”合格，但至法院判决时未取得建设管理机构颁发的《建设工程竣工验收备案证》，公安消防验收也是到2016年9月12日才验收合格，2017年2月也才正常并网供电，再加被告未按规划进行施工建设，减少商业建筑面积、增加住宅面积、减少地下停车场面积、超出项目红线建设，致使规划验收至法院判决时仍未通过，因此逾期交房和办证属于多因一果。综上分析，该案认定政府行为不适用不可抗力制度具有事实和法律依据，合理合法。
第二，政府行为未被认定为不可抗力，但与影响合同履行之间存在一定的因果关系，主张适用不可抗力一方如何维护自身权益。 
        笔者认为，此种情况下，根据公平原则，主张不可抗力一方当事人可以主张适当免责（比如要求降低违约金比例）。本案中，尽管政府行为未被认定为不可抗力，但法院根据被告请求和审理查明的事实，考虑被告逾期交房、办证的原因是城市相关配套设施建设滞后导致履约未能等因素，结合当事人的违约程度、主观因素、违约造成的损害后果等对违约金比例酌情进行了调整，符合公平原则，也在一定程度上维护了被告方的权益。类似案例，如（2016）粤06民终5382号“关永霭与佛山市汇威达电力科技产业园开发有限公司商品房预售合同纠纷”中，法院在未认定政府行为属于不可抗力的情况下，鉴于政府行为对涉案房屋的验收备案存有一定影响，结合被告违约情形、过错程度及原告的实际损失等因素综合考虑，支持了被告请求减少合同约定的违约金的主张。
第三，履行通知和证明等附随义务的意义。 
        《合同法》第118条规定，当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。由于不可抗力作为一种免责事由，可部分或全部免除违约方的违约责任，可能给另一方当事人带来未知的损失，因此，法律还规定对于遭受不可抗力的一方，还应当履行对对方当事人的通知和证明等附随义务才能免责。笔者认为，对于政府行为来讲，是否被认定为不可抗力，履行通知和证明等附随义务对主张适用不可抗力一方都具有意义。具体来讲：政府行为被认定为不可抗力，可能给对方当事人带来损失时，遭受不可抗力的一方只有履行了通知和证明等附随义务才能免责；政府行为未被认定为不可抗力，但与影响合同履行之间存在一定的因果关系，主张不可抗力一方当事人履行通知和证明等义务的，其主张依据公平原则适当免责的请求更易获得法院支持。本案中，当出现了都匀市市政规划变更，导致电缆入地建设项目施工建设和剑江中路斜桥扩建等市政工程施工建设，从而影响被告逾期交房和办证的情况后，被告如果通过知会购房者，通过协商变更合同等方式积极解决问题，即使诉讼不能避免，在主张适当免责问题上也更容易获得法院支持。类似案例，如（2010）穗中法民二终字第1044号“汕头市龙湖区维纳斯化工有限公司与广州市保税区玮骏国际贸易有限公司等仓储合同纠纷案”中，法院在未认定政府行为属于不可抗力的情况下，认为“即使本案涉案损失确实是由不可抗力所致，被上诉人玮骏物流公司也应当在合理的期限内提供充分的证明加以证实，其方可适当免责。本案中，被上诉人玮骏物流公司并未能在合理的期限内向上诉人提供充分证明，故其应对上诉人的涉案货损承担赔偿责任。”
三、结论 
        综合前文所述，在具体案件中，认定政府行为是否属于不可抗力，应在确定政府行为与影响合同履行之间存在一定因果关系的基础上，严格审查政府行为是否符合“不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”，同时结合其对当事人合同履行的影响程度、当事人的专业知识经验等情形进行综合判断。当政府行为未被认定为不可抗力，但与影响合同履行之间存在一定的因果关系时，主张适用不可抗力一方可以依据公平原则主张适当免责。

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