人权法治的现实价值、制度创新与机制设计

为加快建设法治国家，党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)，将全面推进依法治国的总目标定位于建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。由于人民是依法治国的主体和力量源泉，决定强调“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由”。据大致统计，《决定》在文本中共计使用“权”字143 处，“权利”一词16 处。其中，属于“人权”、“权利”的有 58 处，属于“权力”、“职权”的有 85 处，且后 85 处均旨在限制、监督权力或优化权力配置以更好地保护权利。可见，《决定》既为法治的全面纵深发展描绘了宏伟蓝图，又是全面推进人权法治建设的行动纲领。为此，从法哲学和法社会学出发、围绕人权法治的现实价值定位、制度创新与机制设计来研究全面推进人权法治建设战略具有重大的现实意义。

　　一、全面推进人权法治建设的逻辑起点

　　(一) 价值导引。人权是法治的引发点，也是法治的终极价值。最早提出和论证人权概念的西方学者正是在人权与法的内在关联性上理解人权的。“天赋人权”的提出者格劳修斯所着《战争与和平法》也被称为战争与和平的“权利”。洛克率先将人权系统化为生命、健康、自由和财产四权，认为“就法律的真实意图来说，与其说它是一种限制，倒不如说它是指导一个自由和聪明的人追求自己的正当权益。所以，不管会引起人们怎样的误解，法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由”。

　　“自由是做法律所许可的一切事情的权利”。“法”与“权”在形式上统一于宪法的诞生。法是权的载体与依托、权是法的价值与内核，只有形神兼备，法治和权利才有意义。马克思主义强调意志自由与行动自由、主观意志与客观条件、“必然王国”与“自由王国”相统一的自由与人权观，而人权作为法的最高价值，是在主体的需要和客体对主体需要加以满足的关系模式中得以实现的。中国宪法在确立人民主权原则后，至 1999 年宪法修正案颁布之前，人权原则一直付之阙如。而当“国家尊重和保护人权”被宪法化后，人权的法治保障迅即获得长足发展。在全面而系统化地构建法治体系的今天，必须既立足于法治一般规律又契合中国实践，认清人权法治建设的挑战与症结，以核心价值为指引、以实践问题为导向来谋划人权法治发展之路。

　　从正向看，必须全面把握人权价值对法治的引领、导航与涵摄功能。《决定》开宗明义地指出“依法治国…事关人民幸福安康”、“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦…必须全面推进依法治国”。人权是人民的福祉，追求幸福权就被载入以美国宪法为代表的西方法律文本之中。由于传统人权观所关注的核心是公民政治权利而非社会福利与经济权利，所以，直到今天，西方不少国家仍然将经济社会权利排除在法律规范之外。作为《欧洲人权公约》补充的《欧洲社会宪章》试图弥补这一缺陷，但宪章与公约的法律效力与法律地位之迥异致使其实现效果大打折扣。人权是人的内在潜质外化的需要，是人的个体和人的集合体基于人的生物学、社会学、政治学和经济学以致生态学属性而享有的相对于外界而言的全面自由发展的利益。而中国梦的实质是强国梦，在一定意义上就是人权梦，即确保人人享有梦想成真的公平机会，确保全体人民享有平等参与、平等发展的权利，让发展成果公平地惠及全体人民。人权是一个囊括经济社会文化权利和公民政治权利以及生态权利的大系统，而“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用”。可见，全面推进人权法治建设是实现小康社会和民族复兴这“两个一百年”目标的有机组成和必然要素。

　　(二) 问题导向。理性地定位人权法治在国家发展乃至全球化背景下的实际样态是全面推进人权法治建设的现实起点。从人权法治的外部联系看，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”。

　　必须厘清当下中国人权的社会实践基准，对人权进行全景式地分析。中国人权国情是“全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变”，这给全面推进人权法治建设带来国际和国内两个层面上的诸多挑战。要切实保障人权，必须依靠法治“统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为”，为人权保障扫除障碍。

　　从人权法治的内在规范看，完善人权法治保障制度是人权理想与现实二元互动的紧迫要求。全面推进依法治国对尊重和保障人权提出的崭新要求立基于人权与法治建设的现实成就与客观困惑的对立统一。目前的人权法治建设可谓机遇与挑战并存。对此，《决定》一分为二地分析道: “必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”。与之相应，结合社会主义法治体系的五大构成可以将人权法治建设存在的问题归结为:1．法律规范体系对人权的制度确认尚待完善。人权以人的意志和利益实现为依归，而在法治社会，立法则是人民意志的记载。人民意志与法律规范的一致性程度直接制约着人权法治化的水平。现阶段，由于受各种因素的制约，在中国特色社会主义法律体系已经建成的大背景下，立法依然存在一些问题，正如《决定》指出的: “有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。2．法治实施体系对人权的功能释放不够通畅。“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”。3．法治监督体系对人权的反向维护急需强化。权力监督制约是防治权力腐败的关键，而在一些领域，“群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈”，权力的滥用影响甚至侵害了民众的合法权益。4．法治保障体系对人权的深度融合必须强化。党的领导是中国特色社会主义法治的最可靠保障、是全面推进依法治国的首要原则，而人民对法治的信仰和法治文化建设是法治软实力的根本标志，更是人权得以实现的主体性力量。而“部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强”，直接影响了在法治框架内落实人权的社会实效。人权是利益在法律上的外化。没有法治的民主必然会导致自由泛滥，离开法治的利益诉求不可能获得有效的保障。5．党内法规体系对人权的监督落实力度亟待加大。依法治国与依法执政相辅相成，依法治国理政与依法管党治党相得益彰。

　　以法治的利器制约公权力尤其是作为执政党的权力，对于反特权、障人权至关重要。而现实中，“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决”。所以，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

　　二、全面推进人权法治建设的价值准则

　　人权原则的固化是人权法治体系构建的基础。在法的要素中，法律原则是灵魂。在建设社会主义法治体系和法治国家的总目标下，全面推进人权法治发展，首当其冲的是要奉行以下四个基本原则:

　　一是核心利益法定化原则。作为领导核心，中国共产党是人民利益的最高代表者，人民的利益与意志同党的利益与意志直接同一，所以，《决定》将“坚持中国共产党的领导”作为法治的首要原则，指出: “党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。从人权法上看，作为人权保障书的宪法确立了中国共产党的领导地位，确认了共产党领导下的多党合作制。这一原则的法律优位性不仅在于宪法法律条文上的形式合法性，更在于价值上的实质合法性，即坚持党的领导是“全国各族人民的利益所系、幸福所系”。中国特色法治道路只能是党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。为此，应该理顺党法之间的四对关系: 对人权立法的领导关系、对人权执法的保证关系、对人权司法的支持关系、对人权法律的服从关系，从而把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

　　二是人民主体程序化原则。对依法治国的主体与客体、“治者”与“被治者”的关系，在理论和实践中均存在一些模糊认识，似乎国家公权力机关尤其是司法执法机关才是法治的主体。其实不然，法治中国以人的主体性为精神要件，人民才是主宰力量。忽视了这一点，便会颠倒法治与人治的关系，使依法治国沦为依法治民，使作为主体的人异化为人的客体，此时，人的权利便因人被自己的对象性世界所主宰而无法实现。为此，必须杜绝消除官民关系、法民关系的非法治思维，认清人权的主体是个人和由个人组成的人民集合体、人权的渊源是人的独特属性与独立价值及其外部物质条件、人权的实质是通过人的解放而实现所有人全面自由的发展。总之，人权不是“天”赋的、也不是“官”赋的，人权法治建设必须按照《决定》精神，始终“坚持人民主体地位”、“恪守以民为本、立法为民理念”，法治实施与监督保障体系都必须切实体恤民情、弘扬人性、实现人道、尊重人格、维护人权。人民主体的法治原则除了具有实体价值意义，还应在法律程序意义上加以彰显，而这正是当下中国人权立法的软肋。从注重实质上的人民当家做主到注重对人民主体性的法律程序塑造是《决定》的一大亮点。

　　三是法律地位平等化原则。人权是主体自由地主张正当利益的资格。平等、正义是人权的核心要素。没有自由和没有平等对人权来说都是不可想象的。“最大范围平等下的基本自由(equalright to the most extensive basic liberty) ”是社会公平的基本法则。《决定》将“法律面前人人平等”作为全面推进依法治国的第三个原则，强调“平等是社会主义法律的基本属性”。这意味着在人权主体的无差别性保护，在人权客体上的均等化占有，在人权实现上的责权利一致。尤其是“必须以规范和约束公权力为重点”，切实防止以权力压制权利。为此，应当优化人权立法理念，融抽象的自由平等价值与中国的人权现实，在人权立法实践中，“贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”。具体来说，为了达致机会公平、规则公平与权利公平的统一，必须从形式平等转向实质正义。

　　形式平等与社会公平是两个既相互联系又相互区别的概念，平等是一个客观事实判断、公平则是一个主观价值判断，平等往往基于数量上的对等与等价、公平则基于质性上的结果比较，平等并不必然导致公平。“等者等之、不等者不等值之”的平等观不可能带来公平，相反，只会是以形式平等掩盖了实质的不公平。当然，公平不是为了否定平等。为了实现实质正义，必须做到起点的机会公平。“发展机会均等”(equality of opportunity fordevelopment)是全体公民平等发展权的核心要义。正义的实现是一个动态的过程，机会公平让每一个社会成员站在同一条起跑线上，但如果这一运动过程出现不公，则难以确保真正的正义，所以，程序公平成为社会公平必不可少的中间环节。

　　其中，规则平等又具有关键功用。而所有这一切都旨在完成结果意义上的分配正义这一崇高使命。所以，在立法上，应该构建三大制度系统，即均等的起始性准入制度体系、公平的程序性法律规则体系、利益与负担的实质性分配体系。

　　四是人权国情现实化原则。每一个人都是人类大家庭的一员，人类有着共同的利益与负担，也存在着利益上的冲突、价值上的差异、环境上的区别、文化上的个性。社会制度、历史传统、发展水平、道德准则的丰富多样性，决定了人权共性和个性的长期并存。对此，《决定》指出“坚持从中国实际出发”是全面推进依法治国的基本原则之一。人权法治建设必须始终依存历史与现实国情方能获得持久的生命力。其中，制度国情是前提。

　　“中国特色社会主义道路、理论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循”。要实现全面推进依法治国的总目标，必须在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度、贯彻中国特色社会主义法治理论，构建协调一致、价值优良的法治体系。在这个体系中，人权才能得到实实在在的落实。同时，经济国情是基础。任何人权总是决定于特定的经济关系，我国的基本经济国情是，经济总量已经跃居世界前列，成为世界第二大经济体，但是人均 GDP 则位居世界第 84 位，人类发展指数居于第 91 位。

　　区域之间发展严重不平衡、基于二元身份关系的城乡发展不协调依然没有彻底改变、贫困人口尚有 1 亿人左右。所以，必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应。

　　再者，文化国情是条件。不同时代和同一时代的不同社会，有着不同的人权文化。多元文化共存互动是当代人权的基本存在方式，也是国际社会奉行的基本准则。“实施人权原则必须考虑国家的特性和地域特征，以及不同的历史、文化和宗教背景”。

　　所以，《决定》强调，中国人权法治建设应当“汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式”。否定人权的共同性不符合人权发展规律，而试图在人权文化与人权制度上分出孰优孰劣的做法也是背离实际的。世界上没有定于一尊的人权发展模式，任何国家都不可能同时实现所有人权。“我国始终将经济社会权利作为人权保障的重点，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题和利益问题。同时，我国注重将各项人权作为相互依存、不可分割的有机整体”，体现了人权世情与人权国情高度统一的根本价值取向。

　　三、中国特色社会主义人权立法体制的优化良法是人权法治的前提
　　
　　人权法律体系的完善和发展正如人类对人权的追求一样永无止境。完备的法律规范体系是全面推进依法治国、建设社会主义法治体系的第一要义。与之相适应，完善人权立法体制是人权法治的一项基础性工程。

　　以往对立法体制的关注主要集中在中央和地方对立法权的分配关系上。实际上，除了纵向的权力划分外，横向的权力配置更为重要。各种公权力的执掌机构在立法权力中的地位与权能直接制约着立法的结果。所以，应当将立法重心从纵向配置转到横向构建上，为人权立法体系的优化奠定基础。

　　1．人权立法的领导权。党的意志与人民权益的统一性原理不应是抽象的口号，在依法执政下要通过程序法治建设精细化为具体的立法体制设计。

　　党的立法领导权包括: (1) 讨论决定权，即“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”，因为国家与社会体制直接关涉基本人权并成为基本人权的载体，而基本人权作为母体性人权，孕育和涵摄其他一切子人权形式; 党的政策作为立法的思想基础，制约着人权法治的发展方向与价值取向。所以，对重大体制与政策的改革，势必会影响着人权的实现程度与保障水准，应该由作为人民根本利益的代表即执政党依据法定程序和法定方式进行总体布局与调控。(2) 修宪提议权，即“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”。“宪法是一张写满人民权利的纸”，为了描绘人权宪法保障的蓝图，全方位集合、记载和体现人民意志并赋予最高法律效力，克服社会主体的多元分化与意志分散性之不足，有必要实现最高政治权威与最高法律权威在法律范围内的统一。(3) 听取报告权，即“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。法律是社会关系的调节器，在社会关系中，权利义务关系居于主导地位。对重大法律的废改立实质上是对重大权利义务关系的重新整合、变更，以权利为导向和以义务为重心下的立法调整对人权实现的作用截然不同，因此，应当充分凸现人民性、公益性。作为人民利益的最忠实代表，执政党在实然和应然上对立法的双重导引和制约对人权实现意义重大。

　　2．人权立法的主导权。由民选产生的人民代表大会是国家的立法机关，人权立法同其他立法一样应该由人大主导。《决定》指出: “健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。为此，应当健全基于人权的宪法实施和监督机制。对这一举措的重大意义，《决定》强调指出: “坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。“宪治”的基本要求有二: 一是主体行为的合宪性。“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。二是法律文本的合宪性。“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。因为立法往往涉及到权利义务的再分配、权利义务界限的确定问题，在宪法和法律已经明确划定了权利义务边界之后，基于立法机关授权获得法规创制权的行政机关以及地方国家机关制颁的行政法规和地方性法规便不得涉足该领域，否则，便构成越权或对立法权的侵犯，而这在实质上势必对公民构成立法侵权。

　　在上述总体部署下，有必要以人权为基准、以宪法为根本，对现行法律规范体系进行全面的法律清理，及时进行现行规范性法律文件的废改立。我国建国以来的法律清理包括全面清理与专项清理，全面清理共有四次，1954、1979、1987 和 2008年。

　　?目前，根据十八届三中和四中全会关于全面改革和全面推进依法治国决定精神，正着手开展第五次全面清理。

　　对于专项清理，主要是配合重大战略决策与改革而对法规规章之类的下位法进行清理，1996 年和 2003 年的两次清理分别是基于实施行政处罚法、行政许可法所需，2000 年的清理则是为了满足“入世”要求。对此，有人认为: “这种带有浓厚‘革命’色彩的‘运动式’清理模式，虽然具有解决突出问题的规模效应，却无法及时、彻底地清除‘问题’立法”; “在一些行政部门参与清理的情形下，更应警惕‘自我清理’的弊端，防止其借助‘包裹立法’鱼目混珠，扩张部门利益，或对公民权利造成实质性损害”。

　　我们认为，历次的清理都有一个明确的主题，要么是“改革”、要么是“开放”，而围绕“人权”这一主题进行的清理尚未全面开展。事实上，自 2004 年宪法修正案正式确认“国家尊重和保护人权”原则以及随后进行了以《刑事诉讼法》、《律师法》等为代表的人权修法之后，国际国内形势都需要我们进行一次以人权为参照系的法律清理与立改废释。具体要求是: (1) 在价值目标上，始终围绕“全面建成小康社会”、“全面深化改革”和“全面推进依法治国”三大要求进行系统的法律清理; (2) 在权利逻辑上，立法应当秉持人权是法律的合法性基础而非法律是人权的合法性来源的法治理念，坚守人民利益至上与法律权威至上的统一，即最终统一于人权至上之中。(3) 在权利内容上，任何立法都应该严格遵守宪法关于公民基本权利的规范要求，不得在法律、法规中克减或限缩宪法基本权利。(4) 在权利主体上，任何立法都必须按照法律面前人人平等原则，确保每一个公民不因先天或后天的生理、心理和社会条件不同而受到歧视与差别对待，主体身份差别对待的法律制度改革一直困扰着当下的人权法治建设，农民、农民工、农民工子女、残疾人、妇女等弱势主体的法律资格尚待强化。(5) 在规范依据上，修法的依据必须是我国宪法法律以及我国批准或加入的国际人权法律文件，尤其是《世界人权宣言》、《经济社会文化权利国际公约》和尚待批准的《公民权利和政治权利国际公约》; (6) 在结果处理上，凡是不符合宪法人权原则和人权规范的，必须予以废止; 凡是与人权保障的需求和实际不太符合或存在不尽一致的，应当予以修改; 凡是存在法律漏洞或空白的，应当通过制颁新法予以补充完善。

　　3． 人权立法的评判权。长期以来，司法公正为人们津津乐道，而对于立法公正则关注不够。其实，较之于司法而言，立法的公平正义更具有本源性。在法治体系中，如果说执法是实现正义、司法是矫正正义，那么，立法则是分配正义。立法既是法治的前提，又是正义的源头。而最高正义就在于确认、维护个人因其自由而应当具有的绝对权利、绝对责任与绝对尊严。可见，一方面，人权立法的评判标准是社会正义与福利。“要探讨使一切法律有理由成为法律的根据，这就是普遍适合于所有具有合理性的法律的正义”。

　　立法公平是社会公平的基础，而“正义只有一个，它约束着人类社会，并且以一个唯一的法为根据，这个法就是运用于指令与禁令的正确理性(思想) 。谁不认识这个法或不尊重这个法，谁就没有正义”。

　　“立法目的应该是增进社会的最大幸福，也就是社会上大多数人的最大幸福。任何以此为目的而从事于制定政治和经济规章制度的人都应该具有一个主要条件，没有这个条件，知识和活动能力都是没有用处的，而且反会成为作恶的工具”。

　　另一方面，人权立法的评判主体应该是人权的忠实代表者而非公权力的狭隘的保护者。为落实这一原则，应当采取立法回避、居中立法和居中评估三项制度。首先，法治的一条基本定律是自然公正原则，即“任何人不得在与自己有关的案件中担任法官”。

　　立法案的形成、提出、修改、讨论与通过，应当确保朝向有利于人权的目标运行，而如果依据公权力之喜恶与纷争加以决定，则必然不会产生出良法。所以，建立立法回避制度实属必要。有人认为“立法回避的基本内涵是: 任何参与立法的人员不得与该法涉及的利益集团、利益群体有着利害关系或者存在个人偏见，不得参加与本部门、本团体有着直接利益关系的法律的立法过程”。

　　这一解释在回避的事项上有其合理之处。而在对象上，立法回避并不是指任何参与立法的人员，而仅仅指公权力机关及其工作人员，不包括私权利主体即公民及其组织。立法回避所要防范的是公权力对私权利的侵犯，而不可因噎废食、将与立法具有切实利害关系的公民排斥在外，否则，公民参与立法便会形同虚设。其次，居中评估是防止公权力通过立法固化其不当得利的又一重要手段。《决定》指出要实现对立法的第三方评估制度化。明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。最后，关于居中立法。应当疏通两条渠道: 一是人大直接立法。

　　明确立法机关负责主导立法的制度保障与责任要求，强化人大对立法起草的组织主持权，即建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度; 强化人大常委的能力建设，即加强人大常委会组成主体的法治素养与职业保障，增加有法治实践经验的专职常委比例; 强化专家参与立法制度构建，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。基于人大授权形成的政府立法，应该在制定程序、民众参与和制定主体三方面加以完善，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。二是第三方立法。为防止不同政府部门对同一立法事项的不同利益与意见之争、使立法真正超然于部门利益之上而成为人民权利和公共意志的集合，有必要在存在利益纠葛的公权力之外寻求第三方进行居中立法。对此《决定》指出: “探索委托第三方起草法律法规草案”。在委托立法制度设计中，应当明确: 委托主体的委托资格和被委托方的法律资格、双方之间的法律关系、委托权限、委托立法的法律地位、监督制约以及相关责任。

　　4．人权立法的民主权。一是公共参与权。民主立法是确保立法的科学性、良善性的基本前提。而建立公众参与立法的有效机制是打造良法以保障人权的最深厚的社会基础。其中，立法公开是行使立法知情权的条件、公意集合是行使表达权的结果。应该完善立法听证、立法论证、立法合意、立法审查的制度机制，正如《决定》所要求的:

　　要加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。二是立法协商权。社会组织、各政党广泛参与协同立法是确保立法符合最大多数人利益的保障。决定强调: 健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。

　　拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

　　四、人权建设的重点领域

　　对人权的形式与内容，《决定》从“全面”和“依法”两方面进行了总体谋划。所谓“全面”是指推进公民政治权利与经济社会文化权利一体保障，即“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”; 所谓“依法”是指人权实现方式的法治化与规范化，即“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”，“实现公民权利保障法治化”。

　　依法全面保障人权是一个总体目标，为了达致这一目标，必须充分彰显人权建设的务实性和高效性，有计划分阶段地在重点领域进行突破与攻关。

　　加强人权重点领域的法律保障，主要包括以下五大方面:

　　1． 经济权。在资源配置中，当市场的基础性作用转变为决定性作用之后，经济自由将成为市场经济的核心法律价值。由于自由是一把“双刃剑”，必须既依法确认公民的经济自由权，又通过以法律武器消解市场的盲目性以保护公平正义地分享发展成果的权利。就前者而言，由于市场经济具有三大法则即所有权神圣、契约自由和过错责任，与之相适应的基本经济权利便应当包括财产所有权以及知识产权、契约自由权和平等交易权以及法律救济权。一是对全体主体实行无差别的平等保护。按照国民待遇原则，无论是何种形式的公司企业，也无论是什么身份的个人与组织，其财产权、知识产权以及由所有权分离出来的经营权、使用权、占有权和处分权都受法律的保护。《决定》指出: “健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款”。

　　二是所有经济主体都享有经济自由权，非经法律的禁止或限制不得受剥夺或干预。此所谓法不禁止即自由。《决定》指出: “国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求”。三是确立企业的人权保护责任。《决定》指出: “加强企业社会责任立法”。保护人权不仅仅是国家的义务，也是社会的义务。企业作为市场经济的个体，尽管其根本宗旨在于经济效率的最大化，但是在法律的价值体系中，效率仅仅只是其中的一个方面，并不居于主导地位，而公平正义是法治的核心价值，人权是法治的根本价值。所以不能孤立地看待企业的存在价值，应当在效率至上的企业精神中注入正义与权利的要素，让企业承担起应有的社会责任。尽管我国已经有了相关的法律文件，有的地方性立法也已先行先试，但是在国家层面的强行立法的系统性、规范性、强制性及覆盖面尚不够，亟待加强企业对劳动者、消费者、合作伙伴、竞争者等利益相关方以及生态环境、社区造成的影响所承担的法律责任。四是完善经济和民事方面的立法，制定民法典。马克思曾指出，“法典是人民自由的圣经”，这是对拿破仑民法典的盛赞。中国特色社会主义法律规范体系迫切需要一部完整的民法典来保障公民的人身权利和财产权利，从而实现人权民事法律保护的升级换代。

　　2．政治权。保障人民当家作主的权力是社会主义法治建设的根本出发点。人民参政权的实现要求坚持和完善人民代表大会制度，落实选举权和被选举权。对此，《决定》指出: “完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制”。民主协商权作为一项重要的政治权利已经被写进我国宪法，成为政党制度和民主政治法治化的一个目标。

　　我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不仅在宪法上赋予这一制度以根本法的效力，还可通过党内法规体系的完善来加以固化。协商民主权不仅仅是政党及其所代表的人民主体之间的一种权利，而且是社会组织、社会大众可以广泛行使的一项权利。因为权力可以被“定义为一种关系，在这种关系中，权力存在于公开的冲突与分歧的形势之中，各种冲突的权力可以相互协调”。

　　而公共参与和社会制约则是实现权力与权利关系良性展开的基本路径。民主协商的场域在我国是无比广阔的，《决定》指出: “推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。自治权是政治权的又一重要表现，主要是由民族区域自治和基层群众自治组成的一个整体，应该在法治制度上进行系统化的构建，以社会治理创新来推促人权制度建设创新。

　　3．文化权。集中表现为要创制三大方面的法律: 一是公共文化服务保障法。让公民平等地享受文化发展的成果，重视公共文化权益分享的均等化、均衡化。特别是要重视农村地区、贫困区域及弱势主体文化权利的保障，使公共文化资源的配置对这类主体加以倾斜。二是文化产业促进法。《决定》指出: “建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”。而以市场为导向的文化产业发展法对刺激文化的发展、建设文化强国具有重大的保障作用，实现公民文化权利的重要依据。三是互联网立法。互联网是实现文化权利的重要载体，必须建立以网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理为调整对象的法律规范体系，依法规范网络行为。

　　4．社会权。重点是加快保障和改善民生以及推进社会治理体制创新方面的法律制度建设。其关键领域是教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助; 其核心主体是妇女儿童、老年人、残疾人; 其权利行使是生存权和发展权以及由此所派生的具体人权形式;其难点是社会立法，应制定社会组织法、社区矫正法和社会安全法，其中，社会组织法旨在通过规范和引导各类社会组织健康发展以保障自治权，社区矫正法旨在通过人性化和人道化的法律执行方式实现主体的回归社会权，社会安全法旨在依法强力打击恐怖等破坏公共安全的违法犯罪行为，保障公民的安全权。

　　5． 环境权。就生态权利的法律保护而言，最关键的是如何定位发展权与环境权之间的相互关系。中国作为最大的发展中国家，应当始终奉行“发展是硬道理”的基本原则，但是，为了防止走先污染后治理的老路，对那种认为争取排放权就是实现发展权的观点需要进行认真研究。

　　可从两个层面强化保障: 一是惩罚性立法。《决定》指出: “用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本”。二是保护性立法。主要是通过自然资源产权、国土空间开发保护、生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护五大方面的法律制度构建，促进生态文明建设，维护环境权利。