电子督促程序：价值取向与制度设计（下）

【出处】《华东政法大学学报》2011年第2期
【摘要】从比较法的视角进行考察，高效、经济和便捷的电子督促程序在减轻司法负担与节约司法资源方面发挥了巨大作用。与之相比，我国督促程序在实践中却受到了冷遇。为了发挥督促程序的“司法减负”与“替代纠纷解决”的功能，就有必要从集中管辖权、网上申请、取消法院对督促申请的实质审查、衔接督促程序与争讼程序、改革诉讼费用与费用分担机制，以及引入当事人的真实完整义务、诚信义务等方面着手，对我国的督促程序进行电子现代化改革；改革后的督促程序将作为“多元纠纷解决机制”的重要组成部分发挥作用。
【关键词】督促程序；支付令；欧盟督促法令
【写作年份】2011年


【正文】

　　（二）改革费用分担制度

　　根据国务院2006年12月颁布的《诉讼费用交纳办法》第14条第3项的规定，当事人申请支付令，应当比照财产案件受理费标准的三分之一交纳申请费。从理论上看，这一规定有助于提高督促程序的吸引力和实现司法近民的目标，本应收到良好的效果。但是，由于法院财政与诉讼费用之间存在密切关联，一些法院对于适用费用低廉的督促程序并无积极能动性。[1]这也可以从督促案件的数量在2009年和2010年的急剧下降中得到说明。因此，保障与促进法院的财政独立，割断诉讼费用与法院财政之间的关联，是具体诉讼制度最大限度发挥作用的前提保障。

　　相较而言，德国并不存在此问题，其督促程序的诉讼费用仅为普通程序的诉讼费用的六分之一，但每年督促程序的数量却达到普通民事案件数量的三倍之多。

　　德国督促程序发挥效能的另外一个重要的辅助支撑是“诉讼费用分担”制度。通常而言，德国督促程序中存在三部分费用：法院收取的诉讼费用、申请人支付的垫款开支（比如购买督促申请表格的开支、邮费等）以及诉讼代理费用（含垫款和增值税）。

　　德国实行“败诉当事人承担法院诉讼费用和对方律师费用”的原则，因此，债务人若在督促程序中败诉，就必须偿还债权人此前为督促程序预交的诉讼费用以及所支出的律师费用。[2]在督促决定中，法院会计算好督促程序的诉讼费用和债权人支出的律师费用，一并列在债务人应当清偿的债务款项下。由于我国目前不存在类似的“费用承担制度”，因而债务人滥用异议权的可能性大大增加。这不仅弱化了督促程序的功能，也不利于保护债权人和维护司法的公信力。因此，引入德国的“败诉当事人承担诉讼费用和对方的律师费用”的费用承担制度，对于避免我国当事人滥用督促程序具有重要意义。针对债务人滥用异议的问题，甚至有法官或学者提出“增设支付令异议审查”的建议。[3]这一建议实际上会从根本上削弱督促程序的存在价值，因为如此一来督促程序将不再是“短而快捷的程序”，而是被拉长为与普通民事程序无异的复杂的审理程序。其实，加重败诉当事人的费用负担，才是阻止债务人滥用异议以及债权人滥用督促程序的有效途径。

　　（三）引入诚信与真实义务

　　当事人在民事诉讼程序中具有主导地位，其享有许多诉讼权利，但也必须承担相当的诉讼责任或义务，其中当事人的诚信义务、真实完整义务（Wahrheits－undVollst?ndigkeitspflicht）和促进诉讼义务（Prozessf?rderungspflicht）对于防止程序被滥用具有最重要的意义。[4]在德国，申请人即使在督促程序中也负有真实完整义务（《德国民事诉讼法》第138条第1款）。故意进行不真实的陈述有可能构成诉讼欺诈（Prozessbetrug），从而受到刑事处罚（《德国刑事诉讼法典》第263条）；[5]在对该行为施以刑事处罚之后，就可开启再审程序——恢复原状之诉（Restitutionsklage）。在奥地利，如果当事人以不正确或不完整说明债权、利息或者特定费用的方式滥用或试图滥用督促程序，法院可以发布数额不低于100欧元（自2009年7月1日起）和不高于4000欧元的滥用惩罚金（《奥地利民事诉讼法典》第245条第1款、第220条）。

　　除了真实完整义务外，当事人在民事诉讼中也应当负有诚信义务。虽然《德国民事诉讼法》并未明确规定诚实信用（Treu und Glauben），但是学者和判例均主张在诉讼法中类推适用《德国民法典》第242条。[6]如果当事人违反诚信义务，法院应当驳回督促申请；此外，也可能产生损害赔偿请求权。[7]无论是一般的诚信义务还是真实完整义务，都未在我国的民事诉讼中有明确的规定。因此，我国法院针对当事人的故意的虚假陈述、恶意诉讼、矛盾行为、滥用诉讼权限的行为都无法发布相应的惩罚措施。可见，令当事人承担必要的诉讼义务或责任，也是保证各项制度发挥功能的基本保障。除了借鉴前述德国规定的违反诚信义务和真实义务的惩罚措施外，我国未来似乎也可以尝试引入类似英美法系的藐视法庭（con-tempt of court）或者法国的罚款（astreinte）制度，[8]这种以债权人为受益人的罚金制度具有相当强的威慑效果。

　　三、电子督促程序的定位

　　改革后的电子督促程序将作为我国民事诉讼“代纠纷解决机制”的重要一环，与诉前调解、简易程序（小额速裁程序）以及保全程序相配合，发挥“司法分流”与“司法减负”的功能。（见图1）因此，探讨这些制度之间的关系，对于未来电子督促程序的定位也具有重要意义。

　　（一）督促程序与简易程序的关系

　　从《民事诉讼法》的现有规定看，简易程序与督促程序的功能类似，都是解决权利义务关系明确的简单案件。两者的区别在于：督促程序有效发挥作用隐含的前提是双方对债权债务关系不存在争执，而简易程序则主要对“争议不大”的案件适用（《民事诉讼法》第142条）。这里的“争议不大”虽然被最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第168条中解释为“当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的的争执无原则分歧”，但许多法院在实践操作中仍然将“争议不大”量化为争议标的额不大。在此基础上，各地法院也纷纷推行关于小额速裁程序的实践，拟在简易程序之下设置更加简便快捷的程序。[9]有鉴于此，协调简易程序、速裁程序以及督促程序也属于改革者需要关注的问题。

　　笔者以为，在未来改革简易程序时，应当去除“事实清楚”、“权利义务关系明确”以及“争议不大”等模糊标准。这些案件，可交由督促程序处理，它为债权人提供了最便利与最迅捷获得执行名义的途径：对于事实清楚、权利关系明确的案件，对方当事人提起争辩或异议的可能性最小，债权人通过网络即可提起督促申请，无须提供证据和开庭审理就能在非常短的时间内获得执行名义。相反，“应适用简易程序之诉讼，或者轻微，或者简单，或宜速结，均无使用通常诉讼程序之必要”，[10]因此，我国未来的简易程序应当主要限定在低额民商事案件或特定类型的案件上；而未来的小额速裁程序则限定在更小额的民商事案件上。

　　总之，改革后的督促程序与简易程序互相不可代替，各自在民事分层与司法分流领域承担重要的功能。未来改革的重点也在于：清晰界定它们的适用范围，使当事人在起诉之初能自由选择适当的纠纷解决程序，这对于实现司法的可预见性、法安定性以及司法近民都具有重要意义。

　　（二）督促程序与先予执行的关系

　　与督促程序具有密切联系的还有先予执行程序。对于追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、追索劳动报酬、需要立即返还用于购置生产原料、生产工具货款以及追索恢复生产、经营急需的保险理赔费的，当事人可以提起先予执行申请。显然，先予执行程序的着眼点在于满足债权人的急迫需求，其前提要件是：债权人陷入了困境且有较大的胜诉可能性，而且债务人具有履行能力。与之相比，督促程序是为了保证债权人迅速拿到执行名义而设的程序，其成功发挥作用的隐含前提是：双方对债权不存在争议，债务人之所以没有履行债务是因为他没有支付意愿或能力。因此，从功能上看，先予执行与督促程序无法互相替代。债权人在向法院寻求救济的时候，可以根据双方争执的具体情况在两个制度之间进行选择。当然，如果能对我国的先予执行程序进行改造，使其类似于《法国新民事诉讼法（NCPC）》第809条第2款的紧急审理程序（référé）或英国CPR 25．6－25．9规定的中间给付令（interim payment order），将对于其发挥“代纠纷解决”的功能具有积极意义。目前，我国的先予执行制度利用率太低，其主要原因就在于适用条件过于严苛、适用范围略嫌狭窄。

　　（三）督促程序与财产保全的关系

　　对于督促程序与财产保全程序的关系，最高人民法院以及学者们持有不同的看法。[11]根据最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》第5条第4项，如果债权人申请支付令之前已向人民法院申请诉前保全，或者申请支付令同时又要求诉前保全，则法院应当裁定驳回申请。从结果上看，限制支付令与诉前保全措施并用的做法并不妥当。[12]因为这两种制度的设置目的不同，它们之间不存在对立竞争关系。相反，财产保全作为一种临时救济制度，其目的是为了“保全未来强制执行”；只要未来存在强制执行的可能性，就可能存在保全的需求。从这个意义上看，财产保全也应对督促程序具有辅助支持作用。在督促程序中，支付令一样面临着执行的问题，债权人同样可能面临执行不能之虞，因而存在财产保全的需求或必要，而且一旦采取了财产保全措施，债务人迫于压力也会减少“滥用异议”的可能性。因此，督促程序与财产保全程序并行存在，对保护债权人利益而言相当必要。较为遗憾的是，最高人民法院在同一个司法解释中并未涉及“诉讼中的财产保全”与督促程序的关系。

　　四、结语

　　电子督促程序在欧洲的发展显示，无论从减轻司法负担、优化司法资源配置的角度，还是从提高司法效率、促进司法近民和诉讼经济的层面上看，高度自动化的督促程序都在现代民事诉讼中扮演着重要的角色。与该制度在欧洲的蓬勃发展相比，我国督促程序在民事诉讼中的定位还不清晰，其价值尚待进一步开掘。为了发挥督促程序的“替代纠纷解决”的功能，我国有必要对督促程序进行电子现代化改革，这也符合“司法多元化与现代化”的发展目标。在构建我国未来的电子督促程序时，可以从集中管辖权、网上申请、取消法院对督促申请的实质审查、衔接督促程序与争讼程序、改革诉讼费用与费用分担机制以及引入当事人的真实完整义务、诚信义务等方面着手进行。改革后的电子督促程序，将作为我国“替代纠纷解决机制”的重要组成部分，发挥司法减负和诉讼分流的作用。




【作者简介】
周翠，浙江大学副教授。


【注释】
[1]参见河北省高级人民法院研究室：《督促程序适用中的问题及对策探讨》，载《法律适用》2000年第5期。
[2]法院在发放督促决定的同时，即向申请人邮寄关于督促程序的法院费用的账单，并催告申请人在两周内将该费用划入法院的账户。
[3]参见章武生：《督促程序的改革与完善》，载《法学研究》2002年第2期；温新军：《建议增设支付令异议审查制度》，载《人民司法》1997年第12期；江万平：《试论督促程序的立法完善》，载《法学》1996年第8期。
[4]《奥地利民事诉讼法》第178条第1款规定了真实完整义务、第2款规定了促进诉讼义务。以该规定为蓝本，德国1933年附律在ZPO中引入了第138条和第282条。关于1933年附律的改革背景参见MünchKommZPO/Lüke，2008，Ein-leitung，Rn．50；Z?ller/Vollkommer，ZPO（2010），Einleitung Rn．6；Stein/Jonas/Leipold，ZPO（2005），§138 Rn．1。
[5]参见Sujecki，Kritische Anmerkungen zum gerichtlichen Prüfungsumfang im Europ?ischen Mahnverfahren，ERA 2007，S．94。也可参见Münker，Der Computerbetrug im automatischen Mahnverfahren，2000，S．70。
[6]BGH NJW 1956，990；Rosenberg/Schwab/Gottwald，ZPO（2010），§2 Rn．18．
[7]关于诚信义务参见Rosenberg/Schwab/Gottwald，ZPO（2010），§65 Rn．49ff。
[8]《德国民事诉讼法》仅规定了强制罚款（Zwangsgeld）和违警罚款（Ordnungsgeld）这两种罚款（第888条第1款、第890条第1款），而在欧洲其他国家一般都规定了向债权人支付的强制金，对此详见Bruns，Zwangsgeld zugunsten desGl?ubigers–ein Europ?isches Zukunftsmodell，ZZP 118（2005），S．3ff。
[9]关于北京西城区法院推行的商事速裁程序的改革实践，详见张康林等：《多元纠纷解决机制研究》，人民法院出版社2010年版。其他探讨参见吴修新：《独立民事速裁程序的制度探讨》，载《法律适用》2007年第3期；周洪生：《民事诉讼速裁程序改革之局限性探讨》，载《法律适用》2007年第7期。
[10]参见吴明轩：《民事调解、简易及小额诉讼程序》，台湾五南图书出版有限公司2004年版，第69页。
[11]同意在督促程序中可以采用保全措施的，参见冯仁强：《督促程序困境与对策研究》，载张卫平主编：《司法改革论评》（第3辑），中国法制出版社2002年版；郭海渠、许艺杰：《督促程序采取财产保全措施探讨》，载《人民法院报》1998年2月18日第3版。相反意见则参见桂东、李阳、振华：《督促程序不能采取财产保全——兼与郭海渠、许艺杰同志商榷》，载《人民法院报》1998年5月14日第3版。
[12]如果最高人民法院如此规定是为了严格适用《民事诉讼法》第93条第3款，该款规定强调“申请人须在法院采取诉前保全措施之后的15日内向法院提起诉讼”，而未提及也可以提起支付令申请，那么最高人民法院实际上可以对法条中的“起诉”概念进行“扩充性”解释，例如，将“提起支付令申请”视同为“起诉”。