淮河流域污染防治法律机制研究 ——以沙颍河水系澧河为例
发布日期：2022-09-06 文章来源：互联网
[关键词]淮河流域；污染防治；澧河
淮河流域污染防治法律机制研究 ——以沙颍河水系澧河为例
一、引言
陈湘满称，淮河是“中国最难治理的河流”。淮河流域水污染的难治理，和流域的经济发展状态是密不可分的。淮河流域流经河南，湖北，安徽，江苏四省，在三江营南流入江，北流入海。全长约1000公里，总落差约200米。总人口为1.65亿人，居各大江大河流域人口密度之首。淮河流域沿海还有近1000万亩滩涂可资开垦。地表水621亿立方米，浅层地下水374亿立方米，流域年平均水资源量为854亿立方米。干旱之年还从北引黄河，南引长江进行补充水源。境内日照时间长，光热资源充足，气候温和，发展农业条件优越。是我国重要的商品粮棉油基地。在河流生态研究领域，学者倪晋仁和刘元元（2006）在“河流生态修复”这一议题的研究取得了较为丰富的成果，系统探讨了河流系统诸功能与河流健康之间的关系的现状，全面论述了讨了原始自然阶段、工程控制阶段、污染治理阶段和河流生态系统修复和改善等四个阶段的河流特点和治理条件,分析了各个阶段河流系统平衡的特征和影响因素,初步建立了河流健康诊断指标体系,提出了河流生态修复的主要原则；学者汤建中、宋韬、江心英(1998)等从“城市河流污染治理的国际经验”等多个角度研究了泰晤士河的治理等国际问题，最后延伸至我国河流治理的经验；学者王园欣、左其亭(2007)等研究了“沙颍河河南段水质变化及成因分析”剖析原因。我国学者周兵、杨勇（2016）分别就通过对近5年淮河流域河流水质状况、各省污水排放情况的对比分析,剖析淮河流域治污存在的法律问题,主要体现在以下四个方面:法规多、法律少,权威性不强;刑法相对虚化;重视城市污染法规建设,忽视农村污染防治;重经济处罚,轻刑事处罚等.并据此提出淮河流域污染治理的法律对策:从立法改进的角度看,应遵循事前控制与事后治理相结合的原则、落实污染者负担原则、强化国家干预的原则;从立法创新和完善的角度看,赔偿责任界定应清晰、赔偿限额应明确,应更加注重对重污染事故责任主体的刑事和民事责任追究。学者郝天奎于“推进流域立法为淮河流域综合规划实施提供法律支撑”总结淮河流域水法规体系现状及剖析流域立法存在问题的基础上，构建了流域立法框架、提出重点领域研究内容，以推进淮河流域立法工作。
上述书文在淮河流域生态环境方面、以及在污染法律治理等方面都有重要贡献。但尚未见到对更新问题进行理论结合实践的研究，并且未将污染治理法律化和常态化。本文试从法学学科角度提出并探讨“淮河流域污染防治法律机制研究–以沙颍河水系澧河为例”这一议题，文章拟利用理论联系实际的综合性方法，对淮河的生态环境、特点、发展现状及污染治理法律制度的改进等一系列问题作出系统的理论回答和制度探索。
二、介绍澧河污染现状
（一）澧河流域现有面貌
颍河，古称颍水，相传因纪念春秋郑人颍考叔而得名。其主要支流为沙河，因此也被称为沙河或沙颖河。颍河属淮河的支流。发源於河南省登封县嵩山，经周口市、安徽省阜阳市，在寿县正阳关（颖上县沫河口）注入淮河，为淮河最大的支流。全长共有620公里。流域范围北到黄河南岸，西北至黄河支洛河，西南与汉水水系的唐白河流域分界，南与洪汝河、谷河、润河地区相接壤，东北与涡河、西淝河水系相邻。而颍河支流的澧河，在河南省中部。因源出山涧，清澈甘醇，故名。古称澧水。发源于方城县四里店（一说南召县老麓山），由西向东，流经方城县、叶县、舞阳县至漯河市区西汇入沙河。河长145公里[2]（一说全长163公里），流域面积2787平方公里。河床比降平均约1/3000。澧河上游为伏牛山的暴雨中心，又多为山区，历史洪涝较为严重，建有孤石滩等多座水库及防洪设施。澧河支流丰富，干江河是其最大支流。
总之，澧河的面貌特征可以总结为以下几点：1、植被较差并且部分岩石裸露；2、雨季多暴雨而致水土流失较重；3、段河道曲折致河床冲刷严重；4、流经多个村庄而生活垃圾污染严重；5、降水时空分布极度不均匀致河流自我精华能力差；6、网箱养鱼使河水出现富营养化现象；7、河段挖沙现象严重使河底千疮百孔。
(二)澧河流域传统污染源的主要类型
河流污染是指由于人类活动，直接或间接地把物质或能量引入河流环境，造成损害河流生物资源，损坏河水和河流环境质量，危害人类健康等有害的影响，也是水体污染的一种。其污染程度随时间变化，而且扩散快，污染影响比较大。[张燕，马宗武，奚志诚，郭茂辉，薛德成等．港口经济辞典．北京：人民交通出版社，1993]我国河流的污染以有机污染为主，以高锰酸盐指数、生化需氧量、氨氮和挥发酚等为主要的污染物；其中湖泊以富营养为特征，主要污染指标为总磷、总氮、化学需氧量和高猛酸盐指数等；近岸海域主要污染指标为无机氮、活性磷酸盐和重金属。这些因素构成了水环境问题治理难度极大，危害结果严重，影响范围广泛等特征。据中国环境状况公报，2003年长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大水系407个重点监测断面中61.9%以上的断面水质为Ⅳ~Ⅴ类和劣Ⅴ类。2004年的状况略有改善，412个重点监测断面中有近58.2%断面水质为Ⅳ~Ⅴ类和劣Ⅴ类。松花江、长江、黄河、海河、珠江、淮河、辽河等七大流域和西南诸河、西北诸河、浙闽片河流在2016年1617个国考断面中，一类总共有34个，占到了2.1%；二类676个，占41.8%；三类441个，占27.3%；四类217个，占13.4%；五类102个，占6.3%；劣五类147个，占9.1%。而与2015年相比，一类水质断面比例上升0.2个百分点，二类上升5.5个百分点，三类下降3.5个百分点，四类下降1.9个百分点，五类上升0.5个百分点，劣五类下降0.8个百分点。其中主要的污染指标为化学需氧量、总磷和五日生化需氧量，断面超标率分别是17.6%、15.1%和14.2%[中华人民共和国环境保护部]。
在词典中污染源是指造成环境污染的污染物得发生源头物体，指向环境排放对环境产生有害影响或者有害物质的场所、人体以及装置等等。任何以不适当的浓度，数量，速度，形态和途径进入环境系统并对环境产生污染或破坏的物质或能量，统称为污染物。可分为天然污染源、大气污染源、人为污染源、工业污染源等。对于澧河的污染源可以总结为以下几点：
1、天然污染源。河流周围植被差并且部分岩石裸露，又是伏牛山的暴雨区，支流多，雨季水涨迅猛，山坡碎石砂砾顺流而下使得河流水质差；
2、人为污染源。澧河流域多个村庄，而生活垃圾多堆砌，致使地表水有机污染甚至污染地下水。
3、工业污染源。工业排污处理制度不健全，致使污染物随意排放河流中；
(三)澧河流域出现的新污染问题及其成因
沙颍河流域河南段肩负着国家粮仓的重担，但是该区域人口众多，水资源严重短缺，水污染比较严重，严重制约了地区的经济发展和人民的正常生活。通过以上研究发现，沙颍河河南段的污染季节性波动较大，水质年内影响因素比较复杂，主要与闸坝蓄水时长以及流量的大小关系密切;水质的年际变化与降雨量的年际变化关系密切，但是工农业污水排放和城市化依然是污染的主要影响因素。目前，国家和地区对沙颍河的大力治理取得了一些成效，沙颍河河南段水质呈逐年变好的趋势，但是界首断面年监测Ⅴ类和劣Ⅴ类水质所占比例仍然在50%以上，所以沙颍河河南段的水污染形势依然严峻，还需要加大治理力度。
近年来，沙颍河流域澧河段出现的新污染问题及其成因：
1、水污染程度不断加深，且未得到有效控制。
随着经济发展，市场对沙量需求变大，于是采砂成为了新的牟利行业。在天然污染源的基础上，首先，澧河段出现了大量采砂的现象，但许多的采砂行为不但没有得到许可证更是过量采砂，致使河底受到破坏，千疮百孔，大大降低了澧河河流自身的精华能力。在河道自身精华能力下降的基础上，由于生活垃圾问题并未得到妥善的解决，致使垃圾堆砌严重，甚至丢至河流中。在工业污染源的基础上，随着经济的发展，工农业发展迅速，工农业的化工水与施肥水不但污染了土壤，亦污染了河水，并且污染量与日俱增。于此同时，排污的监督和管理制度并不能完全落实，致使工农业污染日益严重。种种致使水污染程度不断加深。
2、污染类型呈现多样性和复合性。
澧河中部分河段存在网箱养鱼现象，在养鱼过程中向网箱中投掷鱼饲料，鱼食中的化学物质在水中分解使得水质富营养化。不仅仅是网箱养鱼这一种现象，现今水污染既有农药、化工、重金属等污染类型，更有病原菌、抗生素等新的污染。污染物种类的增多，给水污染防治带来了新的困难，使得我国的水污染防治工作面临紧迫性和艰巨性的双重难题。
三、澧河污染防治法律机制运行现状
(一)澧河污染防治的主要法律机制
1、实行环境影响评价制度
这是一种控制建设工程对环境造成的危害的技术手段和制度。在澧河周边的工程项目无论大小，都需要进行对环境影响的评价，评估对环境的影响，在进行建设活动之前，对预建项目的设计、选址和建成投产使用后可能对周围环境产生的有害影响进行预测、调查和评定，最后提出相应的防治措施[《规划环境影响评价条例》10月起施行]。它可以使新建工程污染防治工作，由事后治理变为防患于未然。
2、建设项目环保“三同时”制度
“三同时”是一切新建扩建和改建工程项目的防治污染设施，必须与主体工程同时设计同时施工同时投产。澧河在实行环境影响评价的同时适用“三同时”制度，在控制主体工程对环境影响的同时将污染防治设施投产，达到工程建设与环境的友好共存。
3、排放污染许可证制度
在实行排放浓度控制基础上对一些重点污染源实施排污定量控制，从总体上有效地控制污染
4、排污收费制度
根据“谁污染，谁治理”的原则制定的排污收费制度，是重要的经济杠杆之一，通过该制度筹集资金，以经济效益激发环保意识，它与环境影响报告书制度和“三同时”管理制度被誉为“澧河环境管理的三大法宝.
5、环境保护目标责任制度
环境保护责任制度是以签订责任书的形式具体规定地方名级人民政府在任期的本辖区把环境保护工作纳入计划。实行环境质量的行政领导责任制度。
6、城市环境综合整治定量考核制度
城市环境综合整治，就是把城市环境作为一个系统整体，以城市生态学为指导.
7、推行污染集中控制制度坚持改善环境质量原则和经济效率原则，为了提高治理污染效益.
8、限期治理污染源制度
污染源限期治理对特定区域内重点环境问题采取限定治理时间
9、澧河各段实行河长制
xxxxxxx、xxxx、xxxxxxxx、中央全面深化改革领导小组组长xxx主持召开中央全面深化改革领导小组在2016年10月第28次会议，会议通过了《关于全面推行河长制的意见》。中国xxx办公厅、xxxx办公厅于2016年12月印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门联系实际认真贯彻落实河长制切实保护环境。现在在澧河各段相应国家号召，都已树立河长牌，明确了各段的负责人及联系方法。
(二)澧河污染防治法律机制运行效果评析
通过以上的信息不难看出，澧河现有的污染防治法律机制已经较为全面地切断了部分污染源，从理论上说，这些机制的实施应当为澧河的污染治理贡献力极大，澧河的水污染应当得到了有效的控制与治理。但是实际生活中，如上文所述澧河的水污染却有加重的势头，说明这几种现有的机制实行的效果并不尽如人意：
1、现有污染防治法律机制运行前后的效果对比与分析
用肉眼可以看见的澧河周围环境，亦如河水颜色，气味等，从黑色的河水变为了较为清澈，从发臭的河水变为了无味河水。
同时，根据2000年的水质监测材料，按照GB3838-88的地面环境质量标准，河南省沙颍河干支流全长372.3km，无一河段水质符合三类标准，水质受污染的四级类的河长占20.15％。而2017年漯河市环保局派出调查小组于8月5日中午一点多赶赴澧河进行调查。调查人员首先查看了澧河自动监测站在线监测数据，监测数据显示8月2日、3日、4日澧河水质正常，符合国家地表水二类水质标准。相比之下，在污染防治法律机制实施之后，澧河流域确实已有了改善。
2、现有污染防治法律机制运行预定目标和实现程度的对比与分析
河南省人民政府办公厅于2017年关于印发了河南省水污染防治攻坚战九个实施方案的通知，其中的工作目标内容明确现实，要求2017年省辖淮河流域水质的优良(达到或优于三类,下同)比例总体达到44%甚至以上,地表水丧失使用功能(劣于五类)的水体断面比例不高于22%。截至2018年，河南省省辖淮河流域水质优良比例总体达到44%以上,地表水丧失使用功能的水体断面比例不高于16%。预计河南省将于2019年,省辖淮河流域水质优良比例达到50%以上,地表水丧失使用功能的水体断面比例不高于8%。
淮河流域的50个断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面27个，占54.0%（达到国家要求的高于44.0%的目标）；劣Ⅴ类水质断面1个，占2.0%（达到国家要求的低于22.0%的目标）。目标值在Ⅴ类以内但水质为劣Ⅴ类的断面为双洎河新郑黄甫寨（郑州）。同比，Ⅰ～Ⅲ类水质断面增加5个，增加10.0个百分点；劣Ⅴ类水质断面减少9个，减少18.0个百分点[]。
3、现有污染防治法律机制存在的主要不足
从上述数据中看，对现有污染防治法律机制运行预定目标和实现程度的对比与分析以及对现有污染防治法律机制运行前后的效果对比与分析，澧河的治理都有了显著成效，但是并不意味这澧河河段的污染防治工作已经大功告捷，在部分河段仍存在垃圾河、臭河以及沙河等现象。究其不足，是现有污染防治法律机制存在的不足，仍存在一些问题，等待完善：
（1）政策贯彻性差
（1）未注重提升村民的环境保护意识
（2）未清理已有河道垃圾且未妥善处理新增垃圾
（3）未联合各河段整体性地进行污染防治
（4）信息公开机制不健全
（5）未重视公众参与监督污染治理
四、完善澧河污染防治法律机制的建议
（一）注重预防为主在污染防治实践中的落实
1、加强对澧河周边村民环境保护的教育
环境教育是以人类与环境的关系为核心内容，以提高人们的环境保护意识、提升人们的参与能力、普及环境保护教育保护知识和技能以及培养环境保护人才为主要任务，以解决各种环境问题和实现人类社会与自然的和谐相处，最终实现可持续发展，以教育为手段而展开的一种社会实践活动过程。第比利斯宣言中明确指出，环境教育的目标主要有：（1）增强人们对城市和乡村区域中的经济、社会、政治和生态的相互依赖性的认识；（2）在个人、团体和整个社会中创造出新的有利于环境的行为规范；（3）给予每个人保护和改善环境所需要的知识、价值观、态度、决心和技能[《第比利斯宣言》]。在日常生活中可以通过观看环境保护教育片、实地参观澧河现状、专题环境保护研论以及树立环境保护提示牌等形式，在实际生活中通过多种具体形式对澧河周边居民进行环境保护教育，使得居民在心中有环境保护的意识并在生活中实践，从根本上做到“防”污染。
2、严格对澧河周边企业的排污量进行限制
澧河不仅穿越了生活区，也是通过了大片的农业与工业区，虽然已经有了排放污染许可制度与排污收费制度，但是由于政策贯彻性差，此些制度的效果并不好。因此应当严格对澧河周边企业的排污量进行限制，主要是根据澧河的污染现状，制定有具体数据标准的排污量，在对澧河周边企业的排污量进行限制的时候做到有据可依，并且起到预防的警示作用。
3、完善澧河周边生活垃圾清洁处理制度
对生活垃圾的处理包括了包括生活垃圾的源头减量、清扫、分类收集、储存、运输、处理、处置及相关管理活动。中国现阶段的生活垃圾处理主要是以填埋为主，占处理量的百分之八十左右，而且垃圾细化分类较弱，同时没有形成较有效的循环利用的方式。对此，在澧河流域生活垃圾的处理不必过于苛求，但是很重要的是对澧河周边居民生活垃圾的集中处理，防止居民因无处处理垃圾而将生活垃圾随意堆砌，甚至多数直接将垃圾丢如河道之中，污染水质。
（二）完善澧河河流污染管治机制
1、明确澧河各河段治理与修复工作的责任主体
xxxxxxx在十八届的中央纪委六次全会讲话中明确指出，各级党组织及其负责人都应当做责任的主体，各级党组织应当承担起从严治党的各项任务，全面从严治党是各级党组织的责任所在。在澧河河段已经开始实施了河长制度，在各个河段周边树立了各段河长的具体信息以及联系方式牌子，河长牌子上写到河长的职责包括了负责水资源保护、水污染防治、电毒炸鱼以及超标排污等，但是河长制度的实施情况并未落实。应当将河长制度的各种责任分配到各个河长下的具体主体，各个主体负责相应的责任，使得河长制度不仅仅停留在书面上的责任主体，各个环节都有相应的责任主体，最终各个阶段的工作相互衔接，完成河长制度的真正目标。
2、建立跨市区的澧河流域生态补偿机制
流域跨界断面水质生态补偿机制是指为了达到水质达标和各个流域的可持续发展目标，政府将会根据流域水污染防治规划以及上下游之间政府所达成的跨界断面水质目标协议，依据其水质达标程度以及污染物排放量，核定具体的生态补偿和污染赔偿资金，在各个相关联度的政府之间达成的环境财政安排机制。澧河段的治理工作更多的是各段对各段的治理，但是河流治理是个整体工作，需要整个河段的共同努力。现阶段基本建立各行政区域内以及流域上下游横向生态保护补偿机制，在具备下游补偿意愿强烈、受益主体明确、重要饮用水功能及生态服务价值的跨省流域初步建立横向生态保护补偿机制，探索开展跨多个市区流域上下游横向生态保护补偿试点。
（三）拓展公众对澧河污染防治活动的监督途径
1、建立澧河各段污染防治信息公开制度
信息公开制度是保障公民的了解权和对了解权加以必要限制而组成的法律制度的总称。这里的了解权是指个人或者组织有权知悉并取得行政机关的资料和其他信息的权利。行政机关应当主动将政府信息，通过政府公报、新闻网站、工作发布会以及广播、报刊、电视等便于公众知晓的方式公开。使得澧河各河段的居民悉知现阶段澧河河段的污染防治现状，不仅仅是对公民知情权的保障，更是有利于居民在知情的情况下积极参与监督活动。
2、鼓励公众参与监督澧河污染管治活动
公众参与政策制定的方式和程序多种多样。澧河污染防治中，可以通过民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、公民请愿和公民投票制度都是实现监督污染防治公正的重要途径。公众参与政策的制定有利于加强政策合法性，减少官僚主义和政治腐败的现象；对污染防治工作的公众监督，也有利于提升污染防治工作的质量，改善贫困人口的生活水平。在对澧河河段的污染防治机制中，应当将公众参与监督纳入污染防治的工作之中，通过公众参与监督工作，提高各项工作的实施度。
参考文献：
[1]褚金庭：“沙颍河流量和水质对淮河污染的影响”，载《水资源保护》1996年第2期；
[2]汪斌程绪水：“淮河流域的水资源保护与水污染防治”，载《水资源保护》2001年第3期；
[3]许崇正王静：《水资源保护与经济协调发展》，北京：科学出版社,2016年版；
[4]吴春梅张崇旺：《近代淮河流域经济开发史》北京：科学出版社，2010年版；
[5]刘鸿志：“淮河流域水污染防治工作的总体回顾”，载《中国环境治理》1998年第2期；
[6]李璇：“淮河污染及治污困境分析”，载《湖北社会科学界》2009年第5期；
[7]陈桥驿：《淮河流域》，上海：上海春明出版社,1952年版；
[8]汪斌程绪水：“淮河流域河南段退化河流生态系统修复模式”，载《环境工程学报》2017年第1期；
[9]张燕，马宗武，奚志诚，郭茂辉，薛德成等．港口经济辞典．北京：人民交通出版社，1993中华人民共和国环境保护部
[10]《规划环境影响评价条例》10月起施行
[11]河南省辖淮河流域水污染防治攻坚战实施方案(2017—2019年)
[12]在省人大常委会水污染防治法和省水污染防治条例执法检查动员会上的汇报（2017年4月28日）
相关法律问题
0发布咨询
相关文章
相关法律知识