九鼎公司诉吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会、吉林省长白山保护开发区管理委员会不履行招商引资行政协议案

基本案情

经吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会（以下简称池北区管委会）请示，吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）于2011年6月28日作出会议纪要，允诺为招商企业长白山保护开发区润森热力有限公司（以下简称润森公司）在办理前期手续、委托环评、争取政策和资金支持等项目筹建方面提供帮助和支持。随后，润森公司与长白山保护开发区九鼎商砼有限公司（以下简称九鼎公司）负责人签署投资商砼混凝土搅拌站协议，九鼎公司负责人按照约定进行了投资建设。2014年，九鼎公司申请为商砼混凝土搅拌站项目办理环评手续，但因原选址不符合环境保护要求，未获批准。2017年，长白山管委会住房和城乡建设局作出长管建函〔2017〕25号《管委会住建局关于九鼎商砼混凝土搅拌站项目异地选址的函复》，内容有：“……现有城区无法选出符合条件的选址场所；九鼎商砼混凝土搅拌站项目为我区刚成立时的招商引资项目，建议将该商砼站临时选择到宝马城空地内，以保证商砼站正常生产；九鼎商砼站与润森供热项目同属管委会招商遗留问题，在处理润森供热问题时应同时处理九鼎商砼站问题”。2018年4月，因一直未能重新选定地址、无法继续经营，九鼎公司提起行政诉讼，请求判令池北区管委会及长白山管委会为其尽快办理前期手续及场地选址事宜；如确实无法异地选址，应给予适当的货币补偿。

裁判结果

吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院一审认为，长白山管委会认可九鼎商砼混凝土搅拌站项目是招商引资项目，并认为九鼎商砼站属招商遗留问题，因此九鼎公司可以享受招商引资政策，具备本案原告主体资格。案涉招商引资协议系行政协议，在案涉商砼混凝土搅拌站因原选址不符合环境保护要求、无法正常生产的情况下，池北区管委会、长白山管委会应当履行协议义务，为九鼎公司及时办理前期手续和场地选址事宜；如果因客观原因在辖区内确实无法重新选址，项目无法继续推进，池北区管委会、长白山管委会应当对九鼎公司的相关损失依法作出处理。遂判决：限池北区管委会和长白山管委会于本判决生效之日起六个月内履行法定职责，为九鼎公司办理前期手续及场地选址事宜，或者对九鼎公司的损失依法作出处理。池北区管委会、长白山管委会不服，提起上诉。

吉林省高级人民法院二审认为，九鼎公司基于管委会的行政允诺，依约进行了投资建设。在相关政策及许可标准发生变化的情况下，项目成为招商遗留问题，池北区管委会、长白山管委会应当对此进行处理。在客观上无法实现原招商目的时，应当对实际投资人的损益作出处理，避免侵害营商环境。遂判决驳回上诉，维持一审判决。

典型意义

法治是最好的营商环境，诚信政府是最好的招商名片。地方政府为吸引外来投资、搞活本地市场，采取提供优惠政策的方式招商引资，符合法律规定。但有些招商引资项目建设、经营周期较长，在实际推进过程中，因客观情况导致相关允诺未能按时如约履行，进而产生纠纷。本案明确地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议。对于此类协议，无论是从履行行政管理的公法主体角度，还是从合同缔约者的角度，地方政府都应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务。同时，一、二审判决遵循司法谦抑原则，充分尊重行政机关的首次判断权，并对行政机关的后续履职行为提出明确的司法指引，充分保障了行政相对人的合法权益。本案作为一起涉及优化营商环境、督促政府守信践诺的典型案件，彰显了人民法院通过行政诉讼保护民营企业合法权益的司法理念，保障民营企业参与当地投资建设的安全感，推动当地诚信政府、法治政府建设。