发布文号: 银发［2001］29号
国务院：
中国人民银行行长戴相龙在出席蒙特利尔20国集团财长／央行行长会议前夕，于2000年10月17日至20日与美国联邦储备理事会主席格林斯潘、财政部长萨默斯、货币监理署署长豪克、联邦存款保险公司主席泰弩，纽约联邦储备银行行长麦克唐纳、旧金山联邦储备银行行长帕里以及加利福尼亚州金融管理局首席检查官斯考特等主要银行监管部门的负责人进行了业务会谈，对美国银行监管体系的历史沿革、各监管部门的职能分工、监管原则与监管方式的特点以及监管体系运行效果等问题进行了探讨。现将主要情况报告如下：
一、美国银行监管体系概况及成因
美国银行监管体系由于政治上的原因且经过二百余年的不断变化，逐步形成今天这种较为复杂的格局。其框架结构特点可归结为两点：一是联邦、州两级监管；二是多个监管部门分工协作、交叉监管。
(一)美国各主要银行监管部门的地位、职能简况?
美国货币监理署于1864年根据《国民银行法》设立，属美国财政部的一个部门，主要职能是审批和监管国民银行。国民银行的称谓是相对州注册银行而言，泛指全国性商业银行。根据银行监管不受政治因素干扰的原则，货币监理署在行使监管职能中获得了较大独立性，署长由财长推荐，经国会批准后，由总统任命，任期5年。虽然货币监理署设在财政部下，但财长不得干预货币监理署的监管工作，货币监理署的经费也不来源于联邦预算，而是依靠向监管对象收取费用获得。货币监理署对28至30家最大规模的国民银行采取派驻检查组的方式，进行持续不断的监控，对中、小银行进行每年一次(对经营状况较好的银行每18个月一次)现场检查，并根据每季报表进行非现场监测。
美国联邦储备体系(简称美联储)根据1913年《联邦储备法》建立，是美国的中央银行，其职能主要是货币政策的制定与实施、金融监管及金融服务等传统中央银行业务。美联储的政策及运作完全独立于政府，而对国会负责，是世界上独立性最强的中央银行之一。美联储主席的任命需征得国会认可，由总统任命，任期4年。在金融监管方面，美联储负责监管州注册银行中的美联储成员银行(即拥有美联储股权，可运用美联储贴现窗口资金的银行)，同时负责审批和监管银行控股公司及金融控股公司。美联储监管的原则与货币监理署基本相同，但在监管中更侧重于监管对象的整体风险性，而货币监理署在考查整体风险性的同时，也注重监管对象运行的合规性。
联邦存款保险公司是针对美国20年代末经济大萧条中大批银行倒闭，对经济造成严重危害的形势，于1933年根据《联邦存款保险法》成立的，具有对政府的独立性，主席经国会认可后，由总统任命。联邦存款保险公司有3项主要职能：1、银行及储贷机构存款保险保费收取及保险基金的运作；2、倒闭银行及储贷机构清盘；3、州注册银行中非美联储成员银行及储贷机构的监管。
在以上主要联邦银行监管机构的基础上，还设有财政部下属的储贷机构监督局和联邦信用联盟管理局，分别负责储贷机构和信用联盟的审批和监管。储贷机构指服务于社区、以吸收存款和发放住房抵押贷款为主的金融机构；信用联盟指同一社区、同一机构或有其他共性的群体组成的互助金融机构，属非赢利性机构。
美国各州设有银行监管厅。各州银行监管体系先于联邦监管体系，于18世纪末与美国商业银行同时产生，各州的银行法律体系及银行监管部门的设置不尽相同。州银行监督官一般由州长任命，需要得到州议会的认可，而无需征求联邦银行监管机构的意见。州银行监管部门对本州注册的银行进行审批和监管，原则和方式与联邦银行监管基本相同。
美国各银行监管机构及监管对象一览表?
┌──────────┬─────────────────┐?
│ 银行监管机构 │ 监管对象 │?
├──────────┼─────────────────┤?
│货币监理署 │国民银行(审批、监管) │?
├──────────┼─────────────────┤?
│ │州银行中的美联储成员银行(监管) │?
│美联储 │银行控股公司(审批、监管) │?
│ │金融控股公司(审批、监管) │?
├──────────┼─────────────────┤?
│ │州银行中的非美联储成员银行(监管) │?
│联邦存款保险公司 │储蓄银行、储贷协会(监管) │?
│ │各类银行机构(清盘) │?
├──────────┼─────────────────┤?
│储贷机构监督局 │储蓄银行、储贷协会(审批、监管) │?
├──────────┼─────────────────┤?
│联邦信用联盟管理局 │信用联盟(审批、监管) │?
├──────────┼─────────────────┤?
│各州银行监管厅 │州银行(审批、监管) │?
└──────────┴─────────────────┘?
(二)美国银行监管框架的成因?
美国银行两级监管框架的复杂性是历史沿革和政治利益竞争的结果。19世纪中期以前，美国没有统一的货币，联邦政府也没有银行法律和银行监管职能，各州有不同的银行法律和银行监管部门。美国南北战争爆发后，为了通过扩大货币发行量来为巨额内战开支融资，联邦政府于1863年和1864年先后通过了《货币法》和《国民银行法》，实现了统一货币，建立了联邦政府的银行监管机构来统一管理银行和货币发行。但是，由于对新的联邦银行监管体系不信任以及市场占有、银行名称等原因，大量在各州注册的银行不愿重新改为在联邦注册。这就历史地形成了美国银行现在的两级银行注册体制。
美国各联邦银行监管机构之间的分工也是由于各时期不同的政治、历史原因而逐步形成的。如前所述，货币监理署早在19世纪60年代已获得对国民银行的审批和监管权力。美国联邦储备体系1913年成立之前，也出现了政治上代表不同利益的集团之间长时间辩论。争论的焦点是建立一个集中、统一的中央银行，还是相对分散的央行体系(实际上是代表不同利益、不同地区的议员们争执不下)，最后达成妥协，形成目前这种格局80多年一直没有变。《联邦储备法》赋予美联储制定、实施货币政策和维护金融体系稳健的职能。美联储认为，要行使这两项职能，就必须对银行体系进行严密监控，从而逐步获得了对部分银行及银行控股公司和金融控股公司的监管权力。1933年，在美国经济、金融大萧条背景下设立的联邦存款保险公司，通过经营、管理存款保险基金来维护公众对银行体系的信心，同时也获得了监管部分银行的权力。
在美国银行监管体系发展过程中，三家联邦监管机构在不同历史背景下分别获得了部分监管职能，但由于法定职能不同，各家考查银行体系的出发点也不同。特别是遇到一家银行濒临倒闭时，联邦存款保险公司关注的是以最低成本关闭银行，确保存款人的利益；货币监理署和美联储在决定关闭或救助银行时，主要考虑对金融体系的稳定有何影响；而州银行监管厅则更侧重考虑一家银行的去留对本州经济和商业利益的影响。从技术层面看，货币监理署和州银行监管厅可以通过撤销营业执照来关闭银行；联邦存款保险公司可以通过取消投保资格使银行失去竞争力而被迫关闭；而美联储可以通过关闭贴现窗口来迫使银行停业。但在实际操作中，各监管机构一般能够相互沟通、协调，采取一致行动。
二、美国银行监管的特点
美国银行监管经过长期不断的发展与改进，目前在监管理念、原则和手段方面已较为完备。监管的侧重点已从对监管对象各项业务合规性监管转向对资本充足性和内控机制健全性的监管。本次考察发现，美国银行监管方式在发展变化中，产生了以下两个较为突出的特点：
(一)集中对法人机构进行监管。美国的银行监管部门只对银行总行(即法人)进行集中监管，而对分行的运行和风险状况的评价，则主要根据其对总行的内控机制健全性的考查得出结论，同时要求分行在每个工作日结束时将数据通过电子网络报总行。这种监管模式可使监管部门以精干的监管队伍和先进的技术手段对银行进行全面、高效的监控。
(二)向大型银行机构派驻监管小组。货币监理署和美联储采取派驻监管小组的方式，对各自管辖的规模最大的国民银行和金融控股公司进行不间断监控。近年来，随着金融市场不断深化和金融产品日益创新，大型银行(特别是大型金融控股公司)的业务和风险性日趋复杂，并且这类机构对金融体系的稳健性有着举足轻重的影响。货币监理署和美联储有针对性地开发了对大型金融机构的监管模型，培养了专门人才，对每家大型机构派30名左右常驻监管员，任期2至3年。此方法有利于监管机构充分、深入了解大型金融机构业务的复杂性，进而跟踪掌握这些机构的运行状况和风险性。
三、对美国银行监管体系的评价
从表面看，美国银行监管体系显得繁杂而无逻辑性，然而它却是长期历史演变的结果，有其深刻的政治与历史背景。
美国各监管部门一致认为，美国银行监管体系是复杂的，从组织结构和分工角度看，并无逻辑性，各个监管机构的分工存在交叉重叠。但同时也认为，目前美国银行监管体系是行之有效的，对美国银行体系的监管是成功的。有联邦和州两级政府多个部门参与，这一模式既有监管工作交叉重叠、资源浪费、结构复杂的弊端，也有相互补充与制约的优点。美联储、货币监理署、联邦存款保险公司及州银行管理局在对银行体系进行监管过程中，各自宗旨和决策出发点不同，在实践中各方既相互独立，依法各自行使职能，又分别有联邦和州银行监管者联席会议等协调机制。
在调查过程中，戴相龙同志问有关官员，如果美国重建银行监管体系，应该选择什么模式？各人有不同的观点。美财长萨默斯认为应该采取英国的单一金融监管局模式，即成立一个金融监管局统一监管银行、证券和保险业；前财长鲁宾认为应为银行、证券、保险各设立一职能监管机构，再在三者之上设立一伞式监管机构；格林斯潘反对单一金融监管局模式，认为两个以上的金融监管机构的存在，可以有良好的竞争机制，促使金融监管工作不断改善和创新；旧金山联储帕里行长认为，美联储只有保留对金融机构的监管职能，掌握金融体系的第一手资料，才能承担好实施货币政策和维护金融稳定的责任。
通过考察，我们认为：从深层看，美国银行监管体系的演变历程和目前特点，充分体现了美国联邦政体的性质，以及三权分立、相互制衡的价值观。同时，美国银行监管体系的形成与银行业的特点密不可分。首先，与其他国家相比而言，美国银行业的单一银行制特点较为突出，即有数量较多的单个注册银行(经过近年来银行业的购并浪潮，仍有7000家以上商业银行)，而在较多国家的银行体系中，则是银行数量少，规模大，有遍布地区乃至全国的分行网络。美国较多的银行监管机构和监管层面与其银行业这一特点相符。其次，美国银行业经营环境的特点是严密的法律体系和高效的金融市场。市场自律作用一直是美国银行监管的基础，格林斯潘近年来多次强调，交易对手监控在金融监管中是重要的第一道防线。因而美国银行监管部门可以只集中监管银行法人机构，而依靠市场约束力促使银行建立较为完善的内控机制，从而控制其分支行的风险性。这样，监管机构便可以以相对少的人力和较低成本，获得有效的银行监管。然而多年来，对美国银行监管体系的批评也从未间断，主要是认为这种交叉、重叠监管造成不必要的政府开支，浪费资源，也为监管对象带来额外负担，有些银行要应付多达三家监管机构的监管，增加了银行的成本。但总体而言，美国银行监管体系是适应美国经济、金融发展需要的，是行之有效的。
四、美国银行监管体系特点对中国银行监管的启示
改进中国的银行监管体制要借鉴他国经验，但要从中国的实际情况出发。由于中、美两国的政体不同，美国实行的联邦、州两级银行监管和各联邦监管部门之间交叉监管的模式不适用于中国国情。同时，中国的金融法律框架和金融市场与美国相比，处于不同发展阶段。很显然，中国银行监管体系的改革不能照搬美国现行体制。然而，中国的金融业改革正朝着完善的法律体系和高效、透明的金融市场迈进，银行监管框架和方式也亟待改革，以适应这一进程。从这个意义上看，美国对银行进行集中并表监管和对大银行设常驻检查小组等做法符合各国银行监管的共性，值得我们参考、借鉴。
中国银行监管体系经过十多年的改革与发展，已有较大改善，但在银行监管工作的组织和实施过程中仍存在薄弱环节，需要加以改进和完善。目前，人民银行总行及各级分支行，对各商业银行总行及各级分支行分别进行监管，这种体制的缺点是力量分散、层次繁多、责任不明、效率不高。人民银行在第十个五年计划期间深化改革过程中，应及时改善银行监管体系，切实有效地控制金融体系的整体风险。具体设想如下：
(一)集中对银行法人机构进行监管。人民银行总行并领导分行，集中监管全国性商业银行的法人机构，人民银行分行集中监管或委托中心支行监管辖区内的城市商业银行，中心支行和县支行集中监管所在地城乡信用社。省会城市中心支行集中精力领导和管理各省金融服务工作。这一改革措施可使人民银行减少监管环节，提高工作效率，有利于集中使用目前数量有限的高素质监管人员，从而更为集中、深入地了解和监控商业银行的业务风险性。
(二)向主要商业银行派驻监管小组。2000年底，人民银行监管的金融机构总资产为18.8万亿元，其中3家政策性银行和4家国有独资银行总资产为12.8万亿元，约占70％；总贷款为10.4万亿元，7家银行总贷款为7.6万亿元，占75％。因此，应学习美国等西方发达国家的银行监管当局向大型银行派驻银行监管组的有效经验，人民银行内部分别设立7家国家银行的监管组，并领导分行的监管组，集中对各家银行实行监管。随着金融电子化的发展，许多银行业务已集中到总行管理和反映，又为此项改革创造了条件。对大型银行分别设立监管组，有利于建立监管责任制，也有利于集中连贯地对总行决策层的行为和全行的经营活动进行监督，有利于全面提高对银行业的整体监管水平。
(三)建立存款保险制度。美国及其他国家的经验表明，存款保险制度在保持公众对银行体系的信心方面作用十分突出。但存款保险制度也往往会带来道德危害，有些银行参加存款保险后，更易于无节制地增加业务风险。因此在建立存款保险制度的同时，更应狠抓银行监管，只有两者有机结合，才有助于金融体系的稳定、健康发展。根据我国目前银行业的状况，当前应集中精力化解国家银行的中长期风险和地方中小型银行现在的支付风险，在对银行业实行整顿工作基本结束后，应积极研究和推进成立全国银行业存款保险制度，为银行业稳步发展提供保障机制。
特此报告。
