发布文号: 郑政办[2006]9号
郑州市人民政府办公厅关于建立罚款自由裁量阶次制度的意见
郑政办[2006]9号
各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门,各有关单位:
建立罚款自由裁量阶次,是将法律、法规、规章规定的罚款幅度,根据过罚相当原则,细化为若干裁量阶次,确保罚款与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。按照《郑州市人民政府贯彻国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见的通知》(郑政文〔2006〕43号)和市委、市政府提出的优化社会经济发展环境、促进我市跨越式发展的要求,各级各部门要将建立罚款自由裁量阶次制度,作为今年推行行政执法责任制的重点,同时要纳入本级本部门惩治和预防腐败体系建设进行考核。经市政府同意,现就建立罚款自由裁量阶次制度提出如下意见,请认真贯彻执行。
一、目的和意义
(一)建立罚款自由裁量阶次制度是深入推进依法行政的基本要求。《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定行政执法机关依法行政不仅要做到合法行政,而且还要做到合理行政。建立罚款自由裁量阶次制度就是要规范罚款自由裁量行为,促进合理行使自由裁量权,有效地控制和减少罚款随意性,切实维护行政相对人的合法权益,实现依法行政。
(二)建立罚款自由裁量阶次制度是我市构建和谐社会、实现跨越式发展的有力保障。市委、市政府在推进跨越式发展的部署中要求必须进一步优化经济发展环境。各级各部门都要牢固树立"政府创造环境、企业创造财富"的理念,全力打造服务型政府,把优化政务环境作为环境建设的重中之重来抓。据统计,市本级行政机关的行政处罚权有3291项,其中罚款项目有3017项。由于受主客观因素的影响,一些行政执法机关和执法人员在行使罚款自由裁量权中还存在许多问题:有的畸轻畸重,显失公正;有的同案异罚,合法不合理;有的不能正确处理好处罚与教育的关系,以罚为主,以及滥用罚款自由裁量权等。罚款自由裁量权的行使是否公正、公平,直接反映了行政执法人员的基本素质,也关系到党和政府的权威和形象。因此规范罚款自由裁量权的工作十分必要。建立罚款自由裁量阶次制度,对于进一步规范行政执法行为,提高行政执法效率和水平,加快全市依法行政步伐,优化我市经济社会发展环境,维护市场经济健康发展,促进我市实现跨越式发展,构建和谐社会,都将产生积极推动作用。
(三)建立罚款自由裁量阶次制度是反腐倡廉,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的需要。中共中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中要求建立健全惩治和预防腐败体系必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。要用发展的思路和改革的办法防治腐败。建立罚款自由裁量阶次制度是从行政执法的源头上预防和解决腐败问题的有效措施,能够有效地规范和监督行政执法行为,使行政执法置于阳光之下,接受各方面的监督,实现预防腐败、减少腐败案件发生的效果。
二、指导思想和原则
建立罚款自由裁量阶次制度要以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,紧紧围绕推行行政执法责任制,促进依法行政,建设法治政府,构建和谐社会的中心工作,把握和坚持以下原则:
一是合法性原则。各级行政执法机关和执法人员必须严格执行法律、法规、规章,不得超越法定的自由裁量幅度和范围。
二是过罚相当原则。在依法行使自由裁量权的前提下,自由裁量行为要掌握法律的立法宗旨和目的,不能教条地援引法律条款,要结合各类违法行为的性质、危害程度等正确适用法律规定。既不能畸轻畸重,显失公正,也不能放任自流,徇私舞弊。
三是公开性原则。在建立罚款自由裁量阶次制度过程中要广泛征求各个方面特别是行政管理相对人的意见,经过细化的罚款阶次要对外公布,并允许公众查询。
四是平等对待原则。对同类情况必须相同对待。坚持"同案同罚",在处罚违法行为时应当参照过去对类似案件的处理结果,同一机关对于性质情节相同的案件,适用的法律依据、罚款幅度应当相同。坚决制止单纯以当事人的态度论罚,防止出现不同情况相同对待、相同情况不同对待等随意罚款的现象。
五是以教育为主原则。坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。要密切联系群众,倾听群众的意见,接受群众监督。在裁量中既要实现处罚的目的,又要实现社会管理的效果。凡属处罚的案件,要把当事人纠正违法行为作为执法首要目标。
三、任务与要求
市、县(市、区)所有行政执法机关要按照省、市政府关于推行行政执法责任制的部署,在梳理出本行政执法机关罚款项目的基础上,坚持实事求是、循序渐进的原则,第一步要选取罚款项目中罚款次数多、频率高、涉及面大、群众反映比较强烈的罚款项目进行细化,以后分步把所有罚款自由裁量阶次细化工作全部完成。同时,市政府法制局也可以在市行政执法机关中确定罚款自由裁量阶次制度试点单位,指导其将本单位的所有罚款项目全部建立自由裁量阶次制度。细化罚款自由裁量阶次,今年要按本单位罚款项目总数完成15%,2007年完成45%,2008年完成40%,力争三年内实现全市各级各部门建立所有罚款自由裁量阶次制度的目标。
(一)建立罚款自由裁量阶次项目的选择。今年,各级行政执法主体要按照每年实际罚款次数从多到少进行排列,选取罚款频率较高的项目进行细化,项目个数不少于本单位罚款项目的15%。
(二)罚款自由裁量阶次的确立。各行政执法机关确立罚款自由裁量阶次,要召集一线执法队员座谈,查阅行政处罚案卷,尽可能罗列违法行为的表现情形,根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素,结合行政执法实际情况,把法定自由裁量的罚款按违法行为一般划分为特别轻微违法行为、轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为等5个罚款自由裁量阶次。每个阶次的违法行为要尽可能列举具体的情形。
(三)罚款基准的确立。
1.一般基准:
在法定的罚款幅度内,根据违法行为阶次的不同按比例确定不同的罚款基准。当事人的违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的属特别轻微违法行为,应予以告诫,登记违法行为,不予罚款处罚。
2.当事人有下列情形之一的,可以降低一个阶次进行处罚:
(1)主动消除或者减轻违法行为危害后果;
(2)受他人胁迫实施违法行为的;
(3)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;
(4)已满十四周岁不满十八周岁的人实施违法行为的;
(5)其他依照法律、法规、规章规定从轻或者减轻罚款处罚的。
3.当事人有下列情形之一的,可以升一个阶次进行处罚:
(1)不听劝阻,多次实施违法行为;或者在违法行为被处以罚款处罚后继续实施同一违法行为,屡教不改的;
(2)违法所得数额较大的;
(3)在执法机关对违法行为进行调查取证过程中,故意隐瞒事实,弄虚作假的;
(4)隐匿、销毁违法行为的证据的;
(5)胁迫、诱骗、教唆他人实施违法行为的;
(6)两人以上结伙实施违法行为,在其中起主要作用的;
(7)违法行为被新闻媒体曝光,社会影响较大的;
(8)其他法定的应当从重罚款处罚的情节。
4.当事人有下列情形之一的,按最高阶次处罚:
(1)危及国家安全、公共安全、人身健康和生命财产安全并造成严重后果的违法行为;
(2)抗拒检查,有妨碍公务,暴力抗法行为的;
(3)对检举、举报人或执法人员实施打击报复,查证属实的。
5.当事人有下列情形之一的,依法不予罚款处罚:
(1)不满十四周岁的人有违法行为的;
(2)精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的;
(3)违法行为在两年内未被发现的,但法律另有规定的除外;
(4)其他依法不予罚款处罚的。
四、采取切实有效措施,确保工作任务完成
各级各部门建立罚款自由裁量阶次制度的工作,要根据各县(市)、区社会经济发展的不同情况,以县为基本单位,坚持条块结合,业务上以条为主,市内5区由市行政主管部门统一选择确定罚款项目,选择不同的区进行不同罚款项目的细化,最后统一审定;6县(市)和上街区各自进行细化,可以有差异,形成后报市行政主管部门进行审核。条件成熟的部门,罚款的细化分解可以到乡(所)一级。
各级各部门最终将本系统形成的罚款自由裁量阶次制度要以正式文件的形式下发,并报市、县政府法制局备案。有关领导要高度重视此项工作,确定本单位一名负责人牵头,部门的法制机构具体负责组织,负有执法职能的内设机构和受委托的组织要安排专人承办,明确各自分工,密切相互协作,确保建立罚款自由裁量阶次制度的工作要于2006年7月底前完成。在此期间,市政府将组织市政府法制局、市监察局等有关部门开展督促、检查、指导工作。
郑州市人民政府办公厅
二○○六年四月三日
