发布文号: 建质质函[2005]122号
各省、自治区建设厅，直辖市建委：
2005年9月7日，我司在安徽省合肥市召开全国村镇建设工程质量联络员第一次工作会议。现将《吴慧娟同志在全国村镇建设工程质量联络员第一次工作会议上的讲话》印发给你们，请结合当地实际情况贯彻执行。
建设部工程质量安全监督与行业发展司
二○○五年十月十日
附件：吴慧娟同志在全国村镇建设工程质量联络员第一次工作会议上的讲话
同志们：
刚刚安徽省建设厅吴晓勤副厅长介绍了安徽的情况，安徽人杰地灵，有着丰富的文化底蕴，而我们选择安徽来开会也是有一定道理的。安徽是农业大省，安徽的村镇建设在全国也是有特点的。今天，我们在合肥市召开第一次全国村镇建设工程质量联络员会议。会议主要任务是：交流贯彻落实《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》(建质[2004]216号)的情况；讨论《村镇建设工程质量联络员工作制度》；结合当前村镇建设工程实际现状，探讨研究进一步做好村镇建设工程质量监管工作的措施等。今天虽说是第一次联络员会议，也可以说是一次调研会议，会议时间虽然只有一天，但内容很丰富。下面，我就进一步做好村镇建设工程质量安全工作讲几点意见，把我们的意图和想法跟大家沟通一下。
一、认清形势，切实提高对村镇建设工程质量安全工作重要性的认识
党的十六大确定要在本世纪头20年，紧紧围绕统筹城乡发展和解决“三农”问题，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。我国13亿人口，8亿在农村，城乡差距大，发展不协调，是当前我国经济社会发展中存在的突出问题。而村镇建设在国民经济社会发展全局中具有重要的地位和作用，关系到广大农民生产生活条件改善，关系到农业现代化建设，关系到社会稳定，关系到国民经济和社会健康发展，关系到农村经济繁荣。据有关方面统计，截至2004年底，我国共有320．7万个自然村，63．4万个行政村；有2．2万个集镇、近2万个建制镇；总建设用地接近17万平方公里；2004年农村住宅投资2334亿元。近年来，农民的建房热情很高，全国村镇房屋建设量每年维持在8亿平方米左右，其中农房6亿多平方米。全面建设小康社会，农村的量大、人多，摆在我们面前的将是一个艰巨的任务。
今年5月4日，胡锦涛总书记在给新疆农村青年的回信中提出建设社会主义新农村；6月4日，温家宝总理在河北藁城考察农村税费改革情况时，提出：“建设新农村，改变一些地方村容村貌差的状况”。这充分体现了党中央国务院对村镇建设的高度重视。培炎副总理在听取建设部汇报时提出，要用建设社会主义新农村的要求做好村镇建设工作。建设部去年成立了村镇办和村镇建设指导委员会，对村镇建设工作进行统一研究部署，今年又将社会主义新农村建设作为工作的重头。
村镇建设工程质量安全工作是村镇建设的重要内容之一。因此，当前研究做好村镇建设工程质量安全工作是落实科学发展观，推进村镇建设健康发展的重点工作，这直接关系到广大村镇人民群众的切身利益，对维护农村社会稳定，构建社会主义和谐社会具有重要意义。
二、当前村镇建设工程质量安全面临的形势
(一)城镇化进程加快，建设规模快速增长。随着我国经济社会的快速发展，特别是近几年城镇化进程的加快，村镇建设得到很大的发展，工程质量水平总体上也有所提高。据去年全国村镇建设工作会议统计，每年村镇住宅竣工面积都保持在6亿平方米以上，到2003年底，全国村镇人均住宅建筑面积达到25．8平方米。村镇住宅建设已经从单纯追求数量增加，逐步转变到注重质量和提高功能上来，新建住宅中楼房所占比重逐年增长，2003年已达67％，四年提高了6个百分点。村镇基础设施建设投资持续增加，占村镇建设总投资的比例逐年上升，四年提高了6个百分点；生产设施建设持续增长，四年累计竣工面积4．9亿平方米；公共设施建设发展迅速，四年累计竣工面积3．7亿平方米。
(二)村镇建设工程质量安全问题日益突出。我们在村镇建设工程质量安全方面取得了很大的成绩，但也还存在一些不容忽视的问题，集中表现在两个方面：
一是村镇建设工程质量安全事故有所上升。据对2001年至2004年发生在县城城关镇及村镇的重大质量安全和施工安全事故统计，全国共发生一次死亡3人以上事故48起，死亡191人。其中，由于质量低劣导致的事故5起，死亡37人；由于施工安全方面的原因导致的事故43起，死亡154人。虽然近年来重大房屋跨塌质量事故发生在城区内的逐年减少，但上述事故绝大部分发生在村镇或城中村和城乡结合部，并呈上升趋势。2004年发生村镇建设工程质量安全事故3起，占2001年至2004年总起数的60％。今年以来(截止到8月30日)，全国一次死亡3人以上的质量安全和施工安全事故34起，死亡156人。其中有11起事故发生在村镇建设工程，占32．35％；死亡57人，占36．54％。由于质量原因发生质量安全事故4起，死亡20人。就事故情况来看，无论是质量方面的还是施工安全的都不容乐观。
二是村镇建设工程质量总体水平较低，建造技术水平落后。近几年来，随着国家加大对“三农”的扶持力度，农民收入逐年增长，农民的总体消费水平也发生了深刻变化，突出表现在住房消费方面。据对河南省一个市40个行政村400户外出务工的农民调查，在问到外出打工挣钱是存款还是用于衣食消费，或者是用于建房时，有326户农民回答挣钱主要是修缮房屋或新建房屋，改善住房条件。住房消费的过快增长，一方面，体现出农民改善居住条件的良好愿望。但另一方面，由于规划不到位，又缺乏技术指导，在农民建房过程中，也出现了很多负面效应。大部分建房的农民只是自己比划，凭经验施工，导致形成乱搭滥建，所建房屋清一色的火柴盒式，没有特色。最近看到一个地方调查显示，农民新建住房虽然80％以上建的是楼房，但在这些楼房中90％以上质量不高，功能不全，品位不高，不仅浪费了大量人力、物力、财力，影响了环境，而且没有从长期性、根本性上改善农民居住条件。同时，由于农民建筑人员没有经过正规的培训，施工技术水平低，农民建房存在不少“老子建房儿子扒，儿子建房孙子拆” 的现象。1998年一2000年平均每年拆除农宅3．11亿平方米，占农民建房的一半。农民建房的发展趋势可以概括为：面积越来越大，层数越来越多，质量安全问题越来越突出。
(三)村镇工程监管体制和方式滞后。主要体现在三个方面，一是目前城乡二元结构的管理体制，在现行城乡建设管理的相关法律制度、行政管理以及技术标准方面有明显的体现，村镇建设管理方面缺少操作性强的法律、法规和政策，已经在很大程度上影响城乡建设的协调发展。二是目前乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免等改革所带来的资金来源变化以及人、财、物管理模式变化，致使村镇建设工程质量安全指导监督机构不健全，形成管理空白区域，导致村镇建设管理职能缺位，体制不顺，更加重了村镇建设中的质量安全隐患。三是一些地区的领导，仍习惯于以管理农村的传统管理模式来管理已经具有城市雏形甚至已完全是城市建筑的村镇，或者将村镇工程质量安全片面的理解为不监管的区域，缺乏对村镇工程质量安全特别是农房建设的指导服务和依法行政监管的意识。
三、近阶段的工作思路
中央领导同志关于村镇工作的批示，是我们当前做好村镇建设工程质量安全工作的重要指导思想。根据部村镇建设指导委员会有关村镇建设工作的要求，我司对近阶段村镇建设工程质量工作的基本思路是：完善法律法规，探索机制体制，加强服务引导，严格执法监管。
(一)建立和完善村镇建设工程质量安全管理法规体系。村镇建设工程质量安全监管工作是工程建设中的薄弱环节，在法律法规上也没有覆盖到。尽管十几年来，制定了一些管理办法，不少还是法规，但还远远不够，尤其是我们过去的村镇建设管理条例，与现行发展变化的情况不相符，对工程质量安全监管方面体现不多，急需修改调整。正在修改的《建筑法》，我们就提出把村镇建设管理方面的内容纳入，既不能用传统镇的概念指导，也不能用城市方法一概而论，不能简单套用城市模式。《建筑法》修改计划明年上报人大。国家的法律修改与制定需要一定的时间，但各地可以根据本地实际制定地方性法规，通过地方立法来促进中央的立法。
(二)积极研究探讨建立符合村镇建设工程特点的监管体制和机制。要进一步做好村镇工程质量安全监管工作，首先就要改革理顺监管体制和机制，要用了解农村实际的观点来研究这个问题，千万不要简单地将城市的管理方式向农村延伸，而是要适应城乡协调发展的要求，积极探讨建立符合实际的城乡建设行政管理体制。各级建设主管部门要根据当地实际情况，针对村镇工程质量安全监管面临的问题，将村镇工程质量安全监管工作作为村镇建设发展的重要内容，对现有行政资源进行必要的整合，将村镇建设质量安全管理工作融入村镇建设管理的过程之中，与土地、规划、产权、质量安全管理为一体，进行综合执法，节省监管资源，简化监管程序，创新监管方式。要充分发挥乡镇一级人民政府的监管作用，同时要注重发挥村民自治作用，建立行之有效的体制和机制，以使村镇建设工程质量安全工作能进一步落到实处。
(三)加强服务、引导、示范，做好相关的技术培训和指导工作。汪部长在《认真研究社会主义新农村建设问题》中提出，科学指导农民建房，防止盲目建设，为农民提供科学合理的建房选择方案，引导节约建房，将有限的资金用于提高房屋质量安全和改善住房功能上来，注重保护和体现地方特色与农村风貌，防止对农村自然风貌的建设性破坏，这对我们村镇工程建设具有重要的指导意义。因此，各地要按照党中央、国务院对“三农”问题的一系列指示精神，在加强对村镇工程质量安全监管的同时，应本着“多予、少取、放活”的原则，积极做好村镇工程的勘察设计、工程质量、安全生产的指导和服务工作。首先，要尽快建立技术服务体系，通过有专业能力的事业单位，重点服务和引导农民搞好住房建设。农房设计、建造要体现当地特色和特点。同时，组织大城市的规划设计单位、大专院校、施工企业为村镇建设提供技术援助和技术支持，开展村镇建设技术援助活动。还可采取如组织各类村镇建设项目设计竞赛、重点支持建设样板村镇以及与技术援助单位建立互利互惠的长期合作等多种支援方式，来促进村镇建设技术水平的提高。
其次，各地也可组织当地相对稳定的施工队伍，经过一定的培训，或聘请有经验的施工技术人员进行现场指导，有组织、有计划地开展本地村镇工程建设的技术指导。
第三，要注重宣传教育，在尊重农民意愿的基础上，不断引导观念转变。充分发挥新闻媒体的作用，以及通过开展技术服务下乡活动，逐步改变农村原始的量入为出的传统住宅消费观念，推进住宅市场化和商品化理念，提高农民建房质量安全意识。
此外，要注重村镇工程抗震防灾建设，组织开展村镇建筑抗震防灾、质量安全技术措施研究，提供抗震与质量安全技术服务。
(四)对限额以上工程严格执法，加强监督。切实将村镇建设工程分类别、有步骤地纳入到政府监管范围。不管是管理体系还是监管体制上的问题，工程的质量安全都是我们不容推卸的责任。尤其我们现在的政府职责越来越强调公共服务，村镇建设方面更为突出。现阶段各地要结合本地区实际情况，突出将县城内限额以上的村镇工程以及城中村、城乡结合部建设工程作为执法监督的重点，加大执法力度，进一步建立健全村镇工程建设的质量安全巡查管理制度，通过巡查及时发现质量安全隐患，确保工程的质量安全。同时，利用现有的力量不断延伸向县城城郊和集镇，逐步纳入到我们监管的工作范围。
四、部里下一步工作安排
下面我介绍一下部里近期村镇建设工作的总体部署，结合我们质量安全方面，有助于大家更好地把握村镇建设工程质量安全工作。近日，部村镇建设指导委员会召开第五次会议，汪部长在会议上指出，当前村镇建设工作的三个重点、五项具体要求。三个重点是：第一，村庄集镇规划建设；第二，指导小城镇健康发展；第三，结合城市总体规划研究“城中村”。五项具体要求：一是县域城镇体系及乡镇布局要结合当前行政体制改革的要求进行调整；二是以村庄整治为重点，筹备好江西召开的会议；三是加强农房建设指导；四是研究小城镇的技术政策与适用技术的推广工作；五是对《村庄和集镇规划建设管理条例》进行修改，依法推进有关工作。
按照汪部长的指示，结合部村镇建设指导委员会分工，近期我们要做好以下几方面工作：
一是加强调查研究，进一步理顺有关村镇建设的管理体制和机制。这也是落实汪部长对深入农村调研，以农民和农村实际需要指导村镇建设的工作要求。对我们来讲，主要任务是研究建立村镇建设工程质量监管体系，来进一步推动村镇建设工程质量安全工作。一方面在当前农村税费改革后，全面调整改革新的村镇建设管理体制和相应机制的新形势下，要在县乡机构改革和设置中，充分考虑村镇建设工程质量安全监管的职责落实和人员配备。另一方面要抓住时机建立健全村镇工程质量监管体系和技术服务体系，加强质量技术引导和抗震防灾技术服务。
二是做好相关政策和技术服务工作。部里统一要求包括推动城乡统筹的基础设施与公共设施共建共享等6个方面的政策和技术工作。对我们质量安全工作而言，加强技术指导是根本措施。目前，我们正在积极组织专家编制《村镇建筑抗震技术规程》，下一步要在各地现有村镇抗震构造图集的基础上，组织编制设计标准图集，用以指导全国村镇新建房屋的抗震设防和现有房屋的抗震加固、补强工作。
三是村镇建筑“四节”。部里有关司局正在研究制定村镇建筑“四节”适用技术目录和技术政策。我们将大力做好配合工作，加强宣传服务工作。
总之，村镇建设工程质量安全管理工作是一项要求高、责任大、管理复杂的系统工程，非一个部门和单位所能做好的工作。建立全国村镇建设工程质量联络员制度，是关注村镇建设工程质量安全，促进村镇建设持续健康发展的新机制。村镇建设工程质量联络员肩负五项职责，一是收集、整理本地区工程质量重要信息，分析本地村镇建设工程质量形势；二是督促本地区村镇建设工程质量事故快报、事故处罚等情况上报工作；三是提出改进本地区或全国村镇建设工程质量监管工作的具体意见、建议；四是按时参加联络员会议，并向会议通报本地村镇建设工程质量形势和工作重点；五是向所在单位领导汇报联络员会议精神，提出贯彻落实会议精神的建议、措施。大家要认真履行上述职责，严格遵守工作制度，积极沟通协调，切实担负起村镇建设质量安全工作的重大任务。部里也会给予大家工作上的支持。
希望大家回去后，及时传达会议精神，贯彻落实会议要求，加强调研、上下联动，循序渐进、扎扎实实地开展工作，为不断提高村镇建设工程质量安全水平，全面建设社会主义新农村做出贡献。
