发布文号: 陕政发[2006]3号
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
近年来，我省煤炭工业取得了长足发展，煤炭产量持续增长，生产技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有所改善，对国民经济和社会发展发挥了重要作用。但是也存在着管理体制不顺、结构不合理、增长方式粗放、科学技术水平低、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后等诸多矛盾和问题。为了认真贯彻落实《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（国发〔2005〕18号），促进我省煤炭工业持续、健康、协调发展，现结合实际提出如下实施意见：
一、指导思想、发展目标和基本原则
（一）指导思想。
以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少的煤炭工业发展道路。把煤矿安全生产始终放在各项工作的首位，以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业集团为主线，按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展、统筹煤炭开发与生态环境协调发展、统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，实现我省煤炭工业持续健康发展。
（二）发展目标。
到"十一五"末，建立起规范的煤炭资源开发秩序，积极培育亿吨级煤炭企业集团，建成5-6个千万吨级大型现代化煤矿，力争全省煤炭产量达到26000万吨；煤矿安全基础条件明显改善，瓦斯灾害得到有效治理，安全生产状况明显好转；矿区生态环境初步得到改善。到"十二五"末形成以合理保护、强化节约为重点的资源开发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系。
（三）基本原则。
坚持发展先进生产力和淘汰落后生产力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业集团，促进中小煤矿重组联合改造，另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持治标与治本相结合的原则，着力解决影响煤炭工业健康发展的突出问题，同时抓紧建立健全法规政策调控体系，提高煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持"安全第一、预防为主"的方针和综合治理的原则，促进煤矿安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项要素到位。坚持国家引导、扶持和企业自主发展相结合的原则，既要帮助企业解决历史遗留问题，为企业发展创造公平竞争的市场环境，又要充分尊重企业的自主权。坚持体制改革与机制创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度，建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，不断提高企业的竞争力。坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化工等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协调发展。
二、强化规划和管理，合理利用和保护煤炭资源
（四）加大煤炭资源勘查力度。
煤炭资源的勘查是支持煤炭工业发展的基础。要充分利用国家政策，多方筹措资金进行煤炭资源勘查，不断寻找、发现新的资源，增强煤炭资源保障能力。近期工作重点是省内未达到普查和详查的区域，统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体规划和矿业权设置方案，依据批准的矿区总体规划和矿业权设置方案设置矿业权。同时要依法规范加强煤炭资源探矿权和采矿权二级市场转让的管理，对国家和各级财政出资取得矿业权的转让收入要实行专户管理，并用于煤炭资源勘查的投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，培育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行地质勘查技术标准和规范，提高地质勘查精度，为科学规划和合理开发煤炭资源奠定基础。
（五）加强对煤炭资源的规划管理。
必须坚持"合理布局，规划先行"的原则，切实改进煤炭资源开发管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。根据煤炭资源质量、水资源总量和环境容量，对神东、陕北、黄陇三大煤炭基地，在完成普查和大部分详查基础上，做好整体规划和功能规划，科学界定开发规模、煤炭用途和开采顺序；对神府新民、榆神、榆横、渭北、彬长等国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按照国家规划有序开发，对国家规划矿区以外的煤炭资源要抓紧开展规划工作，尽快完成矿区总体规划。省发展改革委在编制矿区总体规划时，必须征求省煤炭工业局、省国土资源厅的意见；省煤炭工业局在编制煤炭生产开发规划时，必须征求省发展改革委、省国土资源厅的意见；省国土资源厅在编制煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案时，必须征求省发展改革委、省煤炭工业局的意见。经批准的矿区总体规划具有法律效力,新建项目的审批必须符合规划。建立煤炭资源战略储备制度，对陕北三叠纪和陕北石炭二叠纪煤田的气煤、焦煤等特殊和稀缺煤种实行保护性开发。煤炭管理部门要充分运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。
（六）加强煤炭资源开发管理。
实行采矿权有偿取得制度，做好采矿权价款收取工作，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，实现矿业权资产化管理。鼓励和支持大型煤炭骨干企业参与开发国家规划矿区的煤炭资源。矿业权设置和流转按照"统一规划、集中开发、一次置权、分期付款"的原则，由省国土资源厅会同省发展改革委、省煤炭工业局制定完善有序流转的相关制度和规定，依法设置矿权或办理流转手续，严格规范采矿权二级市场的有序流转，以保证煤炭资源的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。严格执行煤矿设计规范，加强开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止乱采滥挖，鼓励采用先进技术开采难采煤层和薄煤层。煤矿新建和改扩建项目，必须依法取得省级煤矿安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施"三同时"（同时设计、施工和投入使用）制度。除受资源和地质条件限制外，原则上不再批准30万吨以下的矿井。
（七）强化煤炭行业管理。
各重点产煤市、县政府要进一步充实和加强煤炭行业管理力量，设立独立的煤炭行业管理部门，配齐煤矿专业技术人员；要定期召开专题会议，听取煤炭生产和煤矿安全监管工作汇报，及时协调解决影响行业发展和煤矿安全生产的重大问题。各级煤炭管理部门要切实履行职责，加强监督检查和协调指导，依法实施安全监管。
（八）保护、节约和合理利用煤炭资源。
严格执行国家有关煤炭资源管理的法律法规和技术规定，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭建设项目，一律不予核准或上报。省煤炭工业局要尽快研究制定煤炭生产矿井储量管理办法，对生产矿井储量及煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管，凡达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改；逾期仍不能达标的，要依法予以重罚，直至吊销煤炭生产许可证。鼓励和支持煤炭生产企业开展高分辨率采区勘探工作，充分发挥地质工作在煤炭生产中的作用，降低矿井生产风险，提高资源回采率。积极研究"三下"（即水体下、重要建筑物下、铁路下）采煤技术，鼓励开采零星及边角煤炭资源。
充分利用煤炭资源税费计征政策，积极探索制定激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。年生产能力30万吨以上的煤矿，必须设立储量管理机构，30万吨以下的煤矿必须配备专职储量管理人员。所有煤炭企业都要建立储量管理档案和制度，落实储量管理责任。
三、加快生产布局和产业结构调整
（九）加快大型煤炭基地建设。
根据我省资源分布与开采条件，进行生产布局调整，基本思路是："稳住渭北，加快西进北上"，用5年左右时间，积极培育亿吨级煤炭企业集团，形成5-6个千万吨级现代化煤矿，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、参与市场竞争的主体。要积极争取国家预算内投资，重点支持煤炭基地建设和矿区环境治理。政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行，要积极改进金融服务，加大金融产品创新力度，切实支持煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快大型煤炭基地建设步伐。
（十）促进煤炭与相关产业的协调发展。
按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展，统筹煤炭开发与生态环境协调发展，统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，支持和鼓励煤炭企业与交通运输、电力、冶金、化工、建材等企业联营。积极采取措施，改善运输条件，提高煤炭运输能力，缓解交通运输对煤炭工业发展的制约。坚持"三个转化"的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站、煤化工和建材项目建设。
（十一）改造整顿和规范中小煤矿。
充分发挥市场机制和政策引导作用，加快中小型煤矿的联并、改造和提高，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小煤矿，鼓励资源可靠的中小型煤矿通过资产重组、实行联合改造。积极推进中小煤矿改进采煤工艺，进行技术改造，实现正规化开采，促进其技术水平、管理水平、安全保障程度和生产规模、资源回采率等全面升级。坚决取缔不符合安全生产条件和非法经营的煤矿。
（十二）加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。
积极推进"高产高效"矿井建设，大力推广高新技术和先进采掘工艺，淘汰落后的技术装备与生产工艺，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化和单产单进水平。加强煤炭企业与科研机构、院校的合作，对煤田地质勘查、保水采煤、煤炭生产工艺、瓦斯防治及综合利用、洁净煤、煤化工等方面的关键技术难题进行科技攻关，推进技术创新体系建设。大力推进中小型煤矿机械化改造，加快培育和发展面向煤矿的综合服务机构，形成完善的技术服务体系。通过关键技术引进、技贸结合、合作制造、市场换技术等多种方式，开展煤矿专用机械产品的配套研究，提高我省煤炭重大技术装备研发和制造能力。
（十三）建立规范的煤炭市场秩序。
继续坚持全省煤炭联合销售体制。按照市场机制，培育大型煤炭流通企业，增强煤炭行业抵御风险的能力，全面提高整体竞争能力和调控能力。要充分发挥政府对煤炭销售市场的管理和宏观调控作用，加强供需衔接，鼓励产需直接见面，减少中间环节；进一步完善煤炭经营管理办法，严格煤炭经营资格证审批制度，强化煤炭市场监管，定期对煤炭质量进行执法检查，坚决取缔无证非法经营活动，依法打击掺杂使假和偷骗税款行为。
四、坚持综合治理，实现煤矿安全形势的根本好转
（十四）全面落实煤矿安全生产责任制。
地方各级政府、各有关部门以及煤炭企业要认真贯彻《陕西省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产工作的决定》（陕政发〔2005〕10号），按照各自职能，分工负责，相互配合，共同做好煤矿安全生产工作。
（十五）进一步加大煤矿安全投入。
按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业煤矿安全共同投入机制，树立"按需投入"的理念。根据陕政发〔2005〕10号文件规定，从2006年开始，对高瓦斯、煤与瓦斯突出、自燃发火严重、涌水量大的矿井按吨煤20元，其他矿井按国家规定的上限标准提取安全费用，并确保按规定用途使用。省内各级财政、审计、煤炭管理部门、煤矿安全监察机构要加强监督，确保安全资金专款专用。
（十六）提高瓦斯防治技术水平。
加强瓦斯防治工作的组织和协调，按照国家煤矿瓦斯治理总体方案，编制全省煤矿安全改造和瓦斯利用规划，对全省瓦斯治理与利用、瓦斯防治科技攻关等工作进行统筹安排，加快实施全省煤矿瓦斯集中整治工作。鼓励煤炭企业加大瓦斯（煤层气）抽采和利用力度，减少环境污染，发展循环经济。加快煤炭信息网和瓦斯监测监控系统建设，高瓦斯矿井2005年前全部实现瓦斯监测监控，国有重点煤炭企业形成局域网，地方国有和乡镇煤矿形成县（区）联网，2006年上半年建成全省煤炭信息网。
（十七）提高煤矿职工队伍素质。
省教育厅和省煤炭工业局要尽快研究制定加快煤炭专业人才培养管理办法，引导有关大专院校按照煤炭行业需求，尽快恢复煤炭专业，扩大招生规模；加强校企联合，转变办学模式，大力开展"订单"培养，通过设立煤炭专业奖学金、减免学费、企校联合、定向培养、返补学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业；建立和完善企业职工培训制度，尤其要对煤矿负责人和特种作业人员依法实行强制性安全培训。实行国家职业资格证书制度，对煤矿采掘等专业技术岗位人员、特殊工种和下井工人实行职业准入、持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。
五、加强综合利用与环境治理，发展煤炭循环经济
（十八）推进洁净煤技术产业化发展。
积极推广洁净煤生产与加工技术，按照煤炭开发总体规划，重点选择煤炭资源丰富、技术资金力量雄厚的煤炭骨干企业，建设洁净煤生产示范工程，推动洁净煤技术和产业化发展。大力推进煤炭产品结构调整，大力发展精煤、块煤、型煤等高附加值的煤炭产品。积极推广应用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染物排放。
（十九）推进资源综合利用。
按照高效、清洁、充分利用的原则，积极开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤伴生资源的综合开发与利用。
注重采用高新技术和先进实用技术改造提升综合利用水平，发展水泥、煤矸石、粉煤灰建材产品，形成煤炭行业独有的建材产业。财税部门要进一步落实资源综合利用的税收优惠政策，鼓励对煤矸石、粉煤灰、矿井水、煤矿瓦斯抽采等进行资源化利用。在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，必须有资源综合利用方案，并作为核准项目的条件之一。
（二十）明确责任主体，保护和治理矿区生态环境。
煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价和地质灾害危险性评估，新建项目的环保设施及地质灾害防治措施与主体工程要严格实行建设项目"三同时"制度。按照"谁开发、谁保护，谁污染、谁治理；谁破坏、谁恢复；谁受益、谁补偿"的原则，加强老矿区的环境恢复与治理，对新开发矿区实行统一规划，科学开发，有效保护生态环境和水资源，减少废弃物排放，采用先进的技术防止采煤沉陷，减少地面沉降及对环境的破坏，促进区域煤炭工业可持续发展。
（二十一）大力开展煤炭节约和有效利用。
积极引导合理用煤、节约用煤和有效用煤。大力调整经济结构，转变增长方式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，优化能源生产和消费结构，鼓励发展新能源。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。
六、完善行业管理制度，加强政策调控
（二十二）加强煤炭法制建设。
尽快研究制定《陕西省煤炭生产管理条例》，逐步完善相关配套法规和政策体系。提高煤炭开采准入标准，完善办矿审核制度，从源头杜绝布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏环境的煤矿。加强煤炭执法队伍建设，依法监管煤炭开发、生产、经营、利用行为，为煤炭企业发展创造良好的市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安全生产等方面的法律、法规、产业政策、技术政策和标准规范，建立健全企业内部技术管理制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等行为。
（二十三）切实减轻煤炭企业负担。
根据国家关于分离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。财政部门要按照1998年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，切实落实原中央财政对国有重点煤矿所得税返还政策，及时向中央申请返还，并全部用于煤炭企业的改革与发展。坚决制止各种乱收费、乱摊派，切实减轻煤炭企业负担。
（二十四）促进煤炭企业的接续发展。
省财政厅和省煤炭工业局要在全面调研的基础上，完善煤炭成本核算制度，合理确定煤炭企业成本开支范围。在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿山企业经济转型。
（二十五）提高矿工劳动保障水平和生活质量。
加强煤矿标准化基础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工劳动强度；加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查。煤矿企业必须定期为职工进行体检和职业病诊断，做好职业病的防治工作，保护矿工身心健康；必须与职工签定劳动合同，依法为矿工办理工伤保险，并按规定足额缴纳工伤保险费。必须认真执行新的入井津贴、班中餐补贴标准。
（二十六）充分发挥行业中介组织作用。
进一步培育和规范中介市场，发挥煤炭学会、煤炭工业协会等中介组织在技术服务、安全评价、市场开发、信息咨询、行业自律等方面的作用，使其为我省煤炭工业的健康发展提供优质服务。
陕西省人民政府办公厅
二○○六年一月二十六日
