发布文号: 财办库［2004］98号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
2004年全国政府采购工作会议于12月2日至4日在河南郑州召开。这是政府采购法实施两年来召开的第一次全国政府采购工作会议，意义重大。财政部副部长肖捷同志在会上作了重要讲话，财政部国库司司长詹静涛同志作了会议总结。肖捷副部长充分肯定了政府采购法贯彻实施两年来取得的显著成效，提出了深化政府采购制度改革的目标、原则和任务。会议还结合肖副部长讲话研究讨论了进一步深化和完善政府采购制度改革涉及的几个方面的问题。
现将肖捷副部长在全国政府采购工作会议上的讲话和詹静涛司长的会议总结印发各地，希望结合实际，认真贯彻落实。
财政部办公厅
二○○四年十二月二十七日
附件1：求真务实 奋力进取开创政府采购制度改革新局面---肖捷副部长在全国政府采购工作会议上的讲话
同志们：
这次会议是政府采购法实施以来召开的第一次全国政府采购工作会。会议的主要任务是：认真学习党的十六届三中全会和四中全会精神，以'三个代表'重要思想为指导，从提高党的执政能力和树立科学发展观的要求出发，通过总结政府采购法实施两年来政府采购改革工作实践，研究进一步加大贯彻落实政府采购法工作力度的具体措施。下面，我先讲几点意见，供同志们参考。
一、政府采购法贯彻实施工作取得阶段性成果我国从1996年开始政府采购工作试点。2003年1月1日政府采购法正式实施，标志着政府采购制度改革工作进入了新的历史发展时期，依法行政、依法采购、规范管理对政府采购工作提出了更高标准和新的要求。两年来，各级财政部门和集中采购机构在各级党委和政府的重视和支持下，以政府采购法实施为契机，开拓进取，扎实工作，政府采购制度改革工作取得了新成效。
(一)政府采购法规制度体系建设取得新进展
2003年政府采购法正式实施以后，财政部为贯彻落实政府采购法，推进改革工作，在废止与法律规定不一致的有关管理办法的同时，着力进行了配套制度建设工作。组织研究起草了《政府采购法实施条例(草案)》，送审稿将于近期上报国务院。以部长令的形式颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》和《政府采购供应商投诉处理办法》。会同监察部联合制定并颁布了《政府采购评审专家管理办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》。各地区也非常重视制度建设工作并将其摆到改革的突出位置。到目前为止，大部分地区都根据政府采购法的规定制定了本地区政府采购管理实施办法，有些地区还制定了一些专项内容的管理办法。与此同时，集中采购机构也都按照法律要求制定了内部操作规程和工作人员守则等内部管理制度。上述这些工作，为深化政府采购制度改革提供了制度保障，也为加强规范化管理奠定了一定的基础。
(二)政府采购范围、规模进一步扩大
两年来，各地区围绕上规模的要求，积极采取措施，使政府采购范围和规模不断扩大。一些地区通过制定政府集中采购目录和采购限额标准，明确纳入政府采购管理的采购项目，拓宽了采购范围。内蒙古自治区将国家储备粮，广东、云南、大连等一些地方将国债资金采购项目纳入了政府采购范围。安徽、河南、吉林、上海等省(市)在工程实行政府采购方面加强了与有关部门的协调配合，制定了工程采购管理办法，政府采购工程项目明显增多，工程采购占整个采购规模的比重达到了50％左右。河北、河南等省份还制定了政府采购预算管理办法，通过加强对采购项目的预算管理，努力将政府采购预算做实、做细，提高了采购的计划性和监督的有效性，确保了采购项目的顺利实施。还有一些地方在加强政府集中采购的同时，适度实施了部门集中采购，青海省为此专门制定了部门集中采购实施办法，安徽省通过教育主管部门将全省大中专学校游离在政府采购范围之外的项目都有效地统管起来，2003年各地区主管部门组织实施的部门集中采购规模达到283亿元。许多地方还积极探索扩大政府采购规模的有效途径，江苏省扩大并完善了协议供货采购和定点采购实施范围，上海市实行招标结果由区县共享的办法，深圳等地还积极探索通过网络报价采购等新的采购方式。在各方面的共同努力下，政府采购规模和采购速度都增长很快。1998年全国政府采购规模只有30多亿元，2003年已经达到了1660亿元，比上年同比增长64.4%。据初步统计，2004年1-9月份全国政府采购规模已经达到了1300多亿元，许多地区的增幅都超过了去年同期水平，预计今年政府采购规模可以完成2000亿元。
(三)管理职能与操作职能分离工作取得较大进展
管理职能与操作职能分离，形成既相互制约又相互协调的监管工作机制，是政府采购法的规定，国务院和财政部都提出了明确要求。两年来，各地区积极推进政府采购管理机构与操作机构分离工作，并取得较大进展。到目前为止，全国36个省份和计划单列市中已有26个完成了集中采购机构与政府采购管理机构分离工作。其他地区也都按照规定的要求研究制定了分离方案，其中有的方案已经报当地政府等待批准。省以下地、县两级分离工作也在陆续进行，许多地区的市、县两级已实现了'管采分离'。与此同时，管理机构与采购人以及集中采购机构三者之间的工作职责日趋合理，初步实现了职能划分清楚，运转协调的工作目标。
在理顺职能和机构的过程中，政府采购队伍继续得到加强，从事政府采购的人员进一步充实，专业素质和知识结构等有所改善和调整，业务水平不断提高。目前全国各地专职从事政府采购工作的人员已经有上万人，成为推动政府采购事业发展的中坚力量。
(四)规范化管理工作取得新的成效
规范化管理是政府采购制度建设的一个十分重要的内容，在近两年贯彻政府采购法工作中，我们始终把它作为制度建设、监督管理的非常重要的环节，给予了高度重视。
1、采购工作更加公开透明。2003年，在1660亿政府采购金额中，通过公开招标实现的采购金额950亿元，占采购总规模的57％，预计今年通过公开招标方式实现的采购金额可能会达到采购总规模的60％以上，基本确立了公开招标方式的主导地位。两年来，在财政部指定媒体上发布政府采购信息公告数量成倍增加，这些指定宣传媒体在我们采购事业的发展当中也给予了大力支持。信息公告的数量从2002年的5000多条增加到2003年的10238条，今年到目前为止，已达到2.7万多条。
2、集中采购更加完善。近两年，各地区都根据法律要求，制定并颁布了本地区政府集中采购目录和政府采购限额标准，并且做到了提前制定发布，使各采购单位在编制部门预算前就知道下一年的采购范围及项目，也使集中采购机构了解和掌握了年度工作任务，有效地指导和推动了政府采购工作的开展。同时，集中采购机构也注意加强自身建设，在更好地实施集中采购、提高采购技巧和效率等方面采取了各种措施并开发了相关操作系统，运行机制逐步完善，服务意识有所增强，采购质量和效率得到提高，集中采购效果更加显著。2003年全国集中采购规模占采购总规模的60%以上，其中，地方约有690亿元，占到了地方采购总规模的近70%。这种格局基本确立了集中采购在现阶段作为政府采购主要形式的地位。
3、采购管理工作更加规范。突出表现在采购人依法采购的意识和执行政府采购的主动性、自觉性不断提高。政府采购预算编制办法不断完善，随意采购、盲目采购等无序采购现象明显减少。采购方式、组织实施、招标采购、资金支付、合同审核等方面的管理程序、审批环节更加严谨透明。集中采购的运行规程和实施办法更加合理有效。北京、江苏、辽宁、浙江等地区对采购程序和方式进行了整合，使采购效率进一步提高。财政部门加强了供应商投诉处理工作，做到了依法定程序履行职责。湖北、安徽、河北等省份在这方面摸索了一些行之有效的做法。集中采购机构也加强了对中标供应商履约行为的检查，及时将问题反映给财政部门处理。这些工作促进了政府采购活动公平公正，也增强了采购人员依法办事的自觉性。
4、专家管理更加科学。按照'统一条件、分级管理、随机抽取、管用分离'的原则，财政部建立了中央政府采购专家库，许多地方也建立和完善了政府采购专家库，加强了对采购评审活动的管理，评审专家执业行为进一步得到规范，跨地区抽取专家的人次明显增加，提高了政府采购评审工作质量。甘肃、天津等省市还建立了对专家考核评议制度。
上述几个方面的工作成效和进展，展现出政府采购工作的新面貌，也显示出政府采购制度的社会影响力正在日益增强。应当指出的是，近年来各地区在实施政府采购制度改革和开展采购活动过程中，还注意为政府中心工作服务，认真做好社会关注、群众关心的采购项目，扩大了政府采购的影响力。如西部地区农村中小学现代远程教育工程设备实行了政府采购，有力地支持了西部大开发战略。在落实中央有关'三农'政策方面，将有关项目纳入政府采购，如河南农村中小学危房改造工程、江苏七大财政支农项目等，得到农民群众的热烈欢迎。重庆市通过政府采购解决了公安消防人员伤残保险问题，四川、湖南、福建等省的中小学课本和学生被褥等实行政府采购，广东春节联欢晚会连续两年实行政府采购招标确定承办人等，都取得了较好效果。
随着政府采购工作的深入开展，改革成效逐步扩大，政府采购制度的积极作用进一步得到体现：一是节约了资金，提高了资金使用效益。通过政府采购制度的实施，根据各地的经验，每年采购资金节约率都在10%以上，据测算，2003年全国通过实施政府采购共节约资金近200亿元。2001年到2003年，通过政府采购节约的资金至少在400亿元以上。这对我们目前还比较落后的发展中国家而言，是一个非常值得总结的成绩。二是规范了采购行为，促进了廉政建设。在贯彻落实政府采购法的过程中，依法行政、依法管'采'的思想观念和工作作风正在形成。具体操作日益规范，随意干预政府采购活动的行为逐步减少。政府采购规范化运作机制在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生，促进了廉政建设。三是维护国家利益和社会公共利益的作用开始体现。财政部会同有关部门研究起草的《软件政府采购管理办法》、《节能产品政府采购实施意见》等措施的出台，将有效地促进政府采购制度政策功能的发挥。一些地方也开始注意利用政府采购制度的实施来实现相关政策功能，近几年来，一些地方在这方面进行了积极的探索，江苏省南京市通过政策调控，政府采购中标企业80%以上都是中小企业；北京市在采购办法中规定不得指定品牌，要使厂家都有公平竞争的机会。许多地区在采购的具体活动中，有关支持国内企业和购买国货的条款越来越多，国货意识、政策目标意识在采购活动中越来越强。这也是我们认识不断升华，借鉴国际经验，充分发挥政府采购制度功能的必然结果。
在总结政府采购改革工作取得成绩的同时，我们也必须清醒地看到目前政府采购工作中存在的问题和不足，推进政府采购工作还面临着不少难题，建立科学的政府采购管理制度的任务仍然十分艰巨。一是依法采购认识仍需进一步提高，一些部门认为政府采购制度改革是权宜之计，临时措施，仍然处于观望等待状态，导致措施不力、工作滞后，在某些方面拖了整个政府采购工作的后腿。二是政府采购范围和规模仍不理想，各地工作进展不平衡，在一定程度上制约了政府采购制度功效的发挥。三是政府采购程序和办法不够完善，工作环节多，操作不够简便快捷，效率和质量有待提高。四是财政部门的监管职能和集中采购机构的操作职能没有完全落实到位，还需进一步完善。五是违规处罚较弱，缺乏正常有效的监督检查制度。对这些问题，各级财政部门和采购机构要予以高度重视，认真研究分析，通过深化改革，加大工作力度，采取积极有效的措施，尽快加以解决。
二、深化政府采购制度改革的基本目标和主要任务
当前，政府采购制度的建立正处于由初创阶段向全面发展阶段转变。我国经济和社会形势与政府采购制度刚建立时相比发生了很大变化，对政府采购工作提出了新的要求，改革和制度创新的任务更加艰巨。特别是我国加入WTO后，加快推行和完善政府采购制度更加紧迫。面对新的形势，我们必须抓住加快发展的有利时机，进一步理清工作思路，明确改革方向，确定改革任务，抓好深化改革工作，实现向全面发展阶段的根本转变。
参考国际通行做法，结合我国具体情况，按照政府采购法的要求，今后一段时间我国政府采购制度改革和发展，概括起来应实现以下五个方面的基本目标：
一是完善规则程序，提高采购效率；二是公开公正透明，实现公平交易；三是采购结果最佳，确保物有所值；四是发挥政策功能，促进经济发展；五是形成制约机制，防范抑制腐败。
根据上述目标，我国政府采购制度的建立和发展应遵循以下原则：
一是统一政策、分级管理。所谓统一政策，就是在政府采购管理政策及原则、采购交易规则、采购方式和采购程序等方面，实行全国统一。所谓分级管理，就是在统一政策的前提下，实行中央政府和地方政府分级管理，分别开展政府采购工作。
二是集中采购与分散采购相结合。既要推进集中采购，实现规模效益，也要搞好分散采购，做到简便易行。
三是公开招标采购为主、其他采购方式为辅。在政府采购方式上，必须形成以公开招标为主要形式的采购机制。同时，也要针对不同采购需求，发挥其他采购方式的效用，包括反向拍卖、电子采购、采购卡等采购方式。
四是'管采分离、职能分设、政事分开'。政府采购管理涉及财政部门、采购单位和集中采购机构，为实现政府采购公开透明和规范运作，必须建立相互制衡的工作机制，核心是管理职能与操作职能相分离。这种分离是从我国现阶段国情出发所做出的一种必然的抉择，也是根据几年改革实践做出的法律规定，在这个问题上大家一定要统一认识。
为了实现改革基本目标，根据上述原则，今后一个时期政府采购制度改革要着重做好以下几个方面工作：
(一)加快政府采购制度体系建设，规范政府采购行为
建立以政府采购法为核心的规章制度体系，是实施政府采购的基础，也是实现依法行政、依法采购的需要。虽然我们的制度建设工作取得了一定成绩，但还远远不能满足全面推进政府采购制度改革和规范化管理的需要，必须依据法律规定尽快建立一整套法律法规完善的制度体系。制度体系建设的快慢和功能的发挥，直接影响着政府采购制度改革的发展与成效。因此，财政部一方面要按照行政许可法的要求，起草《政府采购代理机构资格认定办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》等6个办法，以及为落实政府采购法有关政策规定，会同国务院有关部门研究起草《软件政府采购管理办法》和《节能产品政府采购实施意见》，并争取尽快出台；另一方面要根据深化改革、全面提高采购管理水平需要，抓紧其他管理办法研究制定工作。这两方面的工作都摆在了我们的议事日程。各地区也要一如继往重视制度建设工作，并注意结合本地实际，体现可操作性，使各项采购活动有法可依，有章可循。
(二)继续扩大政府采购范围，确保政府采购规模较快增长
政府采购范围和规模是衡量一个国家政府采购制度是否完善和健全的一个重要标志，直接反映政府采购制度发展的广度和深度。规模是实现效率的基础，有规模才能发挥更大效益，节约更多资金。规模还是落实政策功能的前提，只有规模上去了，调控才有更大的选择空间。目前，我国政府采购范围和规模与国际相比还有很大差距，因此，要把扩大范围和规模作为当前政府采购工作的第一要务，通过完善政府采购预算编制管理和科学制定集中采购目录及限额标准，扩大政府采购项目实施范围和采购品种。要重点增加工程采购项目，体现节能、环保等政策要求的项目，以及关系到群众利益的公共项目。要强化部门集中采购和分散采购的管理与监督。
为了促进政府采购上规模、上水平，要充分利用现代信息技术和产品，积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式，实现政府采购管理和操作电子化。一方面要充分利用信息网络技术为采购信息透明化、扩大采购规模、实现规范化管理等提供技术支持；另一方面要逐步建立全国统一的政府采购信息系统，为今后全面建立电子化政府采购制度服务。所谓电子化政府采购，是政府利用信息技术，确立公共部门采购货物、工程和服务的一种采购形式，核心内容是打破了传统采购方式的时间和空间障碍，增强采购信息透明度，为政府采购活动提供便利。这种采购方式将是今后政府采购发展的方向。从发达国家和一些发展中国家推行电子化政府采购的实践来看，无论是效率还是效益，都会有较大提高。我们应该把这项工作作为一个重点进行认真研究和探索。
(三)做好机构分离和职能定位工作，尽快形成相互制衡的工作机制
管理职能与操作职能分离，设立专门的集中采购机构履行操作职责，是建立科学的政府采购运行机制的客观要求。管理机构主要负责政府采购的监管事务，不干预具体采购交易活动。集中采购机构主要是接受委托，负责集中采购目录的具体执行，不承担管理职能。目前尚未完成'管采分离'工作的省要抓紧机构分离工作。同时，从面上来讲，下一步要重点抓好地市和县级管理职能与操作职能分离工作，争取用两年或者更短一点的时间完成地县两级机构分离工作。在实现'管采分离'的基础上，进一步明确各自职责，财政部门要研究在不干预具体采购活动的情况下履行好监督管理职能的有效形式，完善财政部门与集中采购机构的工作协调机制，形成规范的管理职能与操作职能相分离的监管体制。同时，要明确采购人和集中采购机构之间的职责，规范委托代理关系，保证各项工作顺利运行。
(四)继续抓好集中采购工作，推进政府采购工作规范管理
要继续抓好集中采购工作，规范集中采购行为，发挥规模采购效益。凡是列入政府集中采购目录的通用商品采购项目都要实行政府集中采购。要完善集中采购程序和采购方式，扩大协议供货和定点采购项目范围，切实提高集中采购效率。各级集中采购机构要认真落实集中采购目录所安排的各个采购项目，规范操作。各级财政部门要在积极支持和指导集中采购机构工作的同时，建立对集中采购机构的监管与考核制度。
要进一步完善采购运行规程，减少不必要的管理审批环节和操作程序。进一步加大公开招标实施力度，巩固公开招标采购方式为主的采购机制。进一步完善政府采购评审专家库，提高政府采购评审工作质量。要重视研究县一级政府采购管理模式，可以实行市县联合、县县联合、仓储式管理、区域统一市场等模式，切实推动县级政府采购工作更好地开展。要规范供应商质疑和投诉处理行为，维护供应商合法权益。要加强合同备案管理，逐步实施标准合同范本。
(五)积极研究落实国家产业政策，注重发挥政府采购制度的政策功能
政府采购是社会总需求的一部分，作为政府行为，带有熨平经济周期的功能，是政府调控经济运行的一种工具。所以，通过政府采购制度发挥政府调控经济的政策功能作用，探索实现政策目标的途径、方式，是法律赋予政府采购制度的任务之一，也是构建社会主义市场经济条件下公共财政管理制度的必然要求。要按照先易后难、逐步扩大的原则，选择一些条件成熟的政策项目加以实施。财政部即将颁布《软件政府采购管理办法》和《节能产品政府采购实施意见》，要以此为突破口，探索实现政府采购政策功能的方式和方法。要抓紧研究制定国货认定标准、促进环境保护、支持中小企业发展等一系列政策规定，有效地发挥政府采购促进经济和社会发展目标的重要作用。地方可结合实际情况和当地条件，制定具体操作办法，并在采购工作中进行大胆的探索和实践。我希望这一点能够作为今后一段时间各级财政部门、各级集中采购机构充分重视并有效开展的一项重点工作。
(六)加大监督检查力度，形成有效的监督管理制度
政府采购活动涉及预算管理、采购方式管理、信息管理、合同管理、支付管理和投诉处理等多方面，财政部门要依法对整个政府采购活动过程进行综合性监督管理。同时，上述活动中又涉及财务、人员、招标、产品质量等内容，又需要相应部门实施专业性监督管理。因此，科学有效的政府采购监督制度应该是上述两个方面的结合，相互补充，形成合力。审计和监察部门是政府采购的专业监督管理部门，审计部门依据政府采购法、国务院和财政部颁布的有关政府采购的法规和规章，对各部门和各单位政府采购政策执行情况和采购资金使用情况进行审计。监察部门主要是对政府采购的相关人员实施监察。对各个环节发现的违规违纪行为要严肃处理。
此外，我国政府采购制度改革还面临一项重要工作，就是参加签署WTO《政府采购协议》谈判工作。我国在入世时曾承诺，将尽快启动加入《政府采购协议》谈判工作，开放我国政府采购市场。现在入世已经3年，尤其是今年以来，美国、欧盟及世界贸易组织多次要求中国启动加入WTO《政府采购协议》谈判工作。因此，加快改革步伐，完善我国政府采购制度，利用国际通行的政府采购非贸易壁垒作用，保护国内企业和促进国内经济发展、提高我国企业管理水平和国际竞争能力、维护国家利益的要求越来越迫切。财政部作为政府采购监督管理部门要积极参与谈判工作，抓紧研究有关工作预案，认真分析签署协议对我国经济和社会发展的影响，提出相应政策措施。我们希望地方财政部门和集中采购机构也要了解国际规则和深化政府采购制度改革的紧迫性，积极做好本职工作，共同支持和配合我国开展协议谈判工作。
三、进一步做好政府采购工作的几点要求
(一)进一步提高认识，切实加强对政府采购工作的领导
政府采购制度是市场经济条件下公共财政管理的一项基本制度，随着社会主义市场经济体制不断发展和完善，公共财政体制的逐步形成，实行政府采购制度是必然趋势。特别是面临签署WTO《政府采购协议》的新形势，进一步深化政府采购制度改革，发挥政府采购制度在财政支出管理中的积极作用，更是时不我待。这就要求我们从全局和战略高度进一步提高对深化政府采购制度改革重要意义的认识，增强责任感、使命感和紧迫感。财政部门作为政府采购的监督管理部门要加大宣传工作力度，向社会各界广泛宣传政府采购制度改革的必要性、紧迫性，同时要牢固树立与时俱进、开拓创新的精神，努力解决好改革中遇到的困难和问题，巩固和发展已经取得的改革成果，逐步实现政府采购制度改革和发展所要达到的目标。财政部门要通过各种形式主动向政府领导汇报改革进展，为政府采购工作的发展献计献策。我们希望各地区、各单位切实加强对政府采购工作的领导，完善组织机构，充实队伍力量，协调各方面关系，采取有效措施，推动政府采购工作不断开创新局面。
(二)切实做好管理与操作职能分离工作，加强集中采购机构建设
当前要从以下三个方面积极认识并努力做好管理职能与操作职能分离工作：
1、管理职能与操作职能应边分离边协调。'管采分离'是法律根据改革实践做出的规定，是从我国现阶段国情出发、有利于改革发展和实施规范化管理的正确选择。这就要求财政部门和集中采购机构都要转变职能，正确认识自己的位置。如果财政部门以为不参与直接操作就无法实行监管，采购中心以为不搞管理就无法进行操作，这样一种认识就又回到改革初期的老路上去了。管理与操作是政府采购工作的两个方面，不存在谁高谁低之分，只是职责分工不同。在这个问题上，政府采购法和国务院的有关文件都已做出了明确规定，职责是清楚的。财政部门要做到监管有规，集中采购机构要做到操作有方，既不能失职不作为，也不能越权乱作为。分离不等于分家，财政部门负责管理，采购中心负责采购交易，两者既要合理分工，又要加强协调。
2、财政部门要支持集中采购机构工作。集中采购机构是集中采购目录的主要执行者。财政部门作为政府采购监督管理部门，有义务、也有责任积极支持集中采购机构的工作，关心集中采购机构的建设，加强政策和业务指导，包括要加大对集中采购机构的培训力度，使集中采购的每一位工作人员都能够充分掌握有关政策要求和制度规定，真正做到依法采购。同时，要及时了解和帮助集中采购机构解决有关困难，切实履行好法律赋予的管理职责。
3、加强集中采购机构建设。集中采购机构在采购工作中的法律地位是代理机构，但与社会其他采购业务代理机构有明显不同。集中采购机构是政府设立的，受委托强制履行集中采购目录内的政府采购职能，是非营利性机构。其他采购业务代理机构则是以营利为目的的自负盈亏企业，要通过市场竞争揽取业务。同时也要看到，由于集中采购机构组建时间较短，在专业化管理和业务技能等方面比社会其他采购业务代理机构要相对弱一些。因此，集中采购机构首先应集中力量认真履行好法律规定的职责，完成好集中采购目录规定的采购任务。集中采购机构能否发展壮大主要取决于是否有过得硬的工作作风和高水平的优质服务，这就需要花大力气建设一支高素质的专业人才队伍，最终打造出比社会其他采购业务代理机构高出一筹的服务品牌。
(三)树立法制观念，强化服务意识，提高采购效率
1、要树立法制观念。依法行政、依法理财、依法采购既是贯彻依法治国方略的基本要求，也是对财政部门和集中采购机构的工作要求。各地在实施政府采购工作中一定要牢固树立这个意识。不论制定政策还是实施采购，都要做到依法行事。比如说，在供应商管理问题上，法律明确规定供应商的资格是由采购人负责审核，但有的地方财政部门和集中采购机构借着建立供应商库变相地搞行政审批或者是设置门槛，对所谓不符合条件或没交定金的就不允许进库，这些供应商实际上就失去了参与政府采购的机会。这种做法是违反法律规定的。诸如此类的问题，希望财政部门和集中采购机构尽快清理一下，行政许可法已经实施，千万不能再知法犯法，不能去当这个被告。因此，凡是与法律不相符的做法，一定要立即纠正过来。财政部门要学会使用法律手段和制度手段对政府采购实施监管，减少不必要的行政审批，今后哪些可以行政许可都有规定，都不能乱来。还要简化审批程序，做到依法管'采'，依法治'采'。集中采购机构要增强法律意识，养成自觉按法律规则操作的习惯，做到依法采购。
2、要强化服务意识。政府采购法明确财政部门是政府采购监督管理部门，从某种意义上讲，管理就是服务。财政部门要将管理寓于服务之中，要为政府采购当事人做好服务工作，也要为集中采购机构做好服务工作。集中采购机构作为政府设立的单位，不以营利为目的，从工作性质上讲，实质上就是为采购人提供良好的服务，要通过服务把集中采购目录执行好，把集中采购的制度优势充分发挥出来。凡是符合法律规定、现实中能够做到的，都要尽量快办、办好；不符合规定或一时办不到的，要主动向采购人耐心解释，以良好的服务态度赢得采购人的理解和信任。
3、要提高采购效率。规范和效率既矛盾，又统一，寻求二者的最佳组合，关键要掌握一个合理的'度'。在当今国际上，采购效率问题得到了普遍关注，各国都非常重视提高采购效率，并且从组织形式、采购模式、采购方式和采购程序上都尽可能体现效率要求，如推行协议供货采购形式和电子采购等。从我国现有的情况看，目前政府采购工作的效率还不尽理想。在今后工作中，财政管理部门要注意整合采购程序，改进管理方式和方法。集中采购机构要从提高专业水平和熟练程度入手，尽可能采取像协议供货这种既规范又高效、采购人又满意的'一举三得'的办法，要加快研究电子化政府采购的相关事项，切实从管理和操作两个层面上提高采购效率，实现规范与效率同步提高。
(四)继续做好培训和调研工作
1、要大力抓好培训工作。近年来法规制度建设的步伐较快，新的规定办法相继出台，如果培训工作跟不上，也会影响改革和发展的进程。因此，各级财政部门要加大培训力度，让采购当事人尽快全面掌握政府采购政策的制度规定，保证各项制度顺利实施。
2、要加强调研工作。政府采购是创新工作，没有现成的管理模式，面对不断深化而又艰巨的改革任务，我们必须把调查研究作为政府采购工作的基础环节。各级财政部门要围绕政府采购中的一些重大问题，在调查和研究两个环节上实现'双深入'，用宽阔的眼界观察问题，分析形势，发现规律，不断增强做好政府采购工作的主动性、预见性和科学性。
(五)进一步加强队伍建设，大力提高采购人员业务素质
当前我们正处于深化改革的关键时期，建设新机制，提高政府采购工作质量，关键在于提高采购从业人员的素质。我在上次全国会议就讲了这个问题，前面也提到这一点，这里我再强调几点要求：一是要加强思想建设。政府采购工作性质和特点决定了从事政府采购的人员应当具备较高思想道德和品质修养。经常在市场经济环境中与供应商打交道，如果没有正确的价值观念，就很可能在工作中出现问题。二是要加强工作作风建设。政府采购工作是一项新的事业，工作领域宽，困难大，需要协调和解决的问题多，没有刻苦钻研、吃苦耐劳的工作精神和工作作风是无法胜任和完成好本职工作的。三是要加强业务能力的建设。光有好的思想和作风还不够，还必须同时具备良好的业务素质和工作技能。要善于在工作中学习、掌握各种知识，能自如地应对各种复杂的业务工作。
同志们，政府采购既是一项具有开拓性的挑战工作，又是一项具有战略性的伟大事业。我们所从事的工作任重道远，前景广阔。各级财政部门和集中采购机构要立足现实、着眼长远，抓住重点、奋力拼搏、开拓进取，要注意及时研究新情况、解决新问题、总结新经验、探索新思路、创建新机制，通过我们的实际行动，为我国政府采购制度改革和发展做出新的更大的贡献。
关于电子政府采购的说明
当前，国际上对电子政府采购非常关注和重视，并且认为电子政府采购是政府采购制度改革的必然趋势。所谓电子政府采购，是指政府利用信息技术，确立公共部门采购货物、工程和服务的一种采购形式，核心内容是打破了时间和空间障碍，增强采购信息透明度，为政府采购活动提供便利。电子政府采购系统通常由信息发布系统、电子招标系统、电子订货系统、电子合同系统、电子支付系统、供应商注册系统等组成。它的主要优势是，在经济效益方面，可以降低价格和管理成本，缩短了招标准备时间，减少了人为因素，增强了采购及时性，提高了采购准确性和质量，健全完善了统计体系。在监督管理方面，实现了全过程的公开透明，减少了纸质文件容易出现的错误和人为因素，方便监督。同时还可以打破地域限制，特别是为中小企业提供平等竞争机会。考虑到采购政策的统一性、公平性和避免重复建设浪费资金，便于监督等因素，一个国家只设一个电子交易平台。目前，国际上许多国家都已开展了电子政府采购的实践。国际发展趋势增强了我国建立电子政府采购系统的紧迫性。
附件2：全国政府采购工作会议总结
同志们：
在大家的共同努力下，全国政府采购工作会议已基本完成了各项议程。肖捷副部长对这次会议非常重视，亲自到会并作了重要讲话。肖副部长在讲话中肯定了政府采购法实施两年来所取得的工作成绩，指出了政府采购制度改革存在的问题和困难，提出了深化政府采购制度改革的目标、原则和任务，并对我们做好政府采购工作寄予了殷切希望。在讨论中，大家一致认为，肖副部长讲话全面深刻，尤其是提出的五个目标、四项原则和六大任务，为今后改革指明了方向，清晰了工作思路，鼓舞了斗志，振奋了精神，坚定了我们推进和完善政府采购制度改革的信心和决心，是指导我们深入开展政府采购制度改革的一个重要文件。大家还认为，这次会议请政府采购监督管理机构和集中采购机构的负责人，共同听取肖副部长讲话，研究讨论改革工作，非常有利于会议精神的贯彻落实和改革的推进。大家总体感觉，这次会议开得非常成功，虽然时间比较紧，但内容充实，收获很大，达到了预期效果。下面，我就贯彻落实肖副部长讲话精神和大家讨论中提出的问题谈几点意见。
一、会议取得的主要成效
这次会议开得很成功。会议的主要成效可以概括为三个方面：
(一)理清了思路，明确了方向
建立政府采购制度是一项庞大的系统工程，政府采购法的规定涉及面很广，事项很多，标准很高，在国内改革尚不完善和政府采购市场开放压力与日俱增的形势下，对我们这支年轻的队伍来说，如何全面贯彻实施政府采购法，面临着严峻的考验。政府采购工作千头万绪，从何处着手，向何处去，是当前政府采购工作中急需解决的一个难题。肖副部长在讲话中深刻分析了政府采购工作面临的新形势，按照政府采购法的精神，以科学的发展观，挖掘了政府采购深层次功能，从长远和战略的角度阐述了我国深化政府采购制度改革的五个目标和四项原则。五个目标包括：一是完善规则程序，提高采购效率；二是公开公正透明，实现公平交易；三是采购结果最佳，确保物有所值；四是发挥政策功能，促进经济发展；五是形成制约机制，防范抑制腐败。四项原则包括：一是统一政策，分级管理；二是集中采购和分散采购相结合；三是公开招标为主、其他采购方式为辅；四是管采分离、职能分设、政事分开。大家认为，这五个目标和四项原则基本描画出我国政府采购制度改革的宏伟蓝图，并将政府采购从单纯的支出管理升华到宏观的政策工具，提升了政府采购制度改革的地位。肖副部长的讲话，指明了政府采购制度改革的方向，澄清了一些模糊认识，消除了顾虑，对今后政府采购改革工作具有十分重要的指导意义。
(二)确立了重点，明确了目标
建立和完善政府采购制度是一项长期任务，不仅要制定明确的目标和原则，还要有措施、有步骤地推进。为此，肖副部长在明确我国政府采购制度改革目标和原则的前提下，结合我国政府采购制度改革中存在的问题，提出了下一阶段的工作任务，重点是要做好六个方面工作：一要加快政府采购制度体系建设，使政府采购工作有法可依，有章可循，这是最基础的一项工作；二是要继续扩大政府采购范围，确保政府采购规模持续增长，这是采购制度成效的主要体现所在；三是要做好管理和操作机构分离和职能定位工作，形成相互制衡的工作机制；四是要继续抓好集中采购工作，推进政府采购工作规范化管理；五是要积极研究落实国家产业政策，注重发挥政府采购制度的政策功能；六是要加大监督检查力度，形成有效的监督管理机制。大家在讨论中指出，工作重点的确立，避免了我们工作上的盲目性，有助于提高我们的工作效率，加快政府采购制度改革的进程。
(三)交流了经验，开阔了视野
近两年来，各地在政府采购法的贯彻实施中，摸索出了一套行之有效的办法和措施，国库司根据各地区的经验和做法，印发了各地区的经验交流材料，同时，还将世界上主要国家的政府采购制度管理情况整理成资料作为会议学习材料，供大家学习和参考，大家普遍反映比较好。通过学习和相互交流，发现了差距，学到了经验，了解了国外管理做法，对今后改进工作方法，推进当地政府采购制度改革很有启发和借鉴价值。
二、贯彻落实肖副部长讲话精神的意见
本次工作会议是在我国政府采购工作上台阶的关键时期召开的，会议对近两年来我国政府采购制度改革工作进行了总结，同时，对今后工作的目标、原则和任务进行部署。希望大家回去以后，要及时向主管领导汇报会议的情况，在认真领会肖副部长讲话精神的基础上，提出本地区下一步政府采购工作的任务和要求，取得领导的支持，更好地开展好本地区的政府采购工作。
(一)财政部门要进一步强化工作职能，改进工作方法
要实现肖副部长讲话中提出的关于政府采购制度改革五个目标、四项原则和六大任务，财政部门的责任很重，必须要进一步强化工作职能，改进工作方法。
1、要认真履行好监督管理职责。要从原来统管管理和操作的工作方式转为现在只管监督管理的工作方式。要主动推进'管采分离'工作，在分清职责上率先到位，将原来承担的操作职能全部移交给集中采购机构和采购人，从繁琐的操作事务中解脱出来，集中精力抓监督管理。监督管理不只是对集中采购机构的监督管理，而是对整个政府采购工作进行监督管理，因此，财政部门要把眼界放宽，从整体上全面履行好监管和指导政府采购工作的职责。
2、要管理、监督两手抓。政府采购法赋予财政部门全方位的监管职责，既包括财政管理(预算和支付)、政府采购信息管理、采购方式管理、采购合同管理等，还包括对采购执行过程，评审专家的监督。在实施这些监管职责的工作中，既不能缺位也不能越位。按照肖副部长所讲，就是既不能失职不作为，又不能越权乱作为。目前，有些地区的财政部门既存在着缺位问题又存在越位问题，该做的事情没有做或者做得很不到位，例如制定制度办法、编制政府采购预算、开展监督检查等工作，却花费大量精力搞审批，招标文件要批，招标公告要批，中标结果要批，采购计划要批，合同备案时也要批。必须改变这种管理方式和方法，要严格按照法律规定行使管理职责。在加强管理的同时，要从根本上改变监督弱化的局面。既然法律赋予了我们监督的职责，我们就要认真地履行，把我们应该做的工作做好。所以，政府采购法的贯彻实施，不能局限于定制度、听汇报、批项目这些日常管理，还要加强监督检查，通过专项检查、定期检查等多种形式，了解实际执行情况，及时解决实施中的问题，对出现的违法违规行为予以严肃处理。通过监督检查，促进单位和集中采购机构自觉按照政府采购规定的程序进行采购。
3、要切实做好服务工作。肖副部长讲了，从某种意义上讲，管理就是服务。所以，财政部门在履行管理职能时一定要树立服务意识。要通过宣传和协调工作，取得社会各界的理解和单位的支持，减少工作阻力，为改革创造一个良好的环境；要通过制定制度和政策，指导改革实践活动，切实解决改革中存在的问题和困难；要建立和完善集中采购工作机制，为集中采购工作提供保障。总之，要通过我们的管理和服务，为集中采购机构、采购人从事采购活动提供支持和保障，促进政府采购工作更好地发展。
(二)集中采购机构要合理定位，努力提高采购工作质量
1、要合理定位。集中采购机构要按照法律规定和肖副部长讲话精神进行合理定位。一方面，对于财政部门而言，集中采购机构是政府设立的政府集中采购目录操作机构，应该由集中采购机构采购的项目都要委托集中采购机构采购。对于采购人而言，纳入政府集中采购目录的通用采购项目，采购人都要委托集中采购机构进行采购。另一方面，集中采购机构是采购人的代理机构，按照委托代理协议规定的权利，代采购人承办采购事务，既不能推卸责任，也不能超越权限。当然，集中采购机构在工作中也要坚持原则，对采购人的合理要求，即符合法律和制度规定的要求，要尽可能予以满足，对超出法规制度规定的不合理要求，要坚决予以抵制，不能迁就，这也是与社会其他代理机构的区别。
2、要树立正确的发展观。集中采购机构从建立到成熟要有一个发展完善过程，采购范围也要与机构的业务能力相适应，并按照'先易后难、先大后小、先本地后系统'的原则逐步扩大。所谓'先易后难'，就是先把一些容易操作实施的采购项目做起来，以快速扩大采购面，而一些采购项目复杂，实施难度大的项目，可以先行试点，逐步实施；'先大后小'，就是先把大的项目做起来，以扩大影响，取得实效，一些小的项目待腾出手来，再一步步去做；'先本地后系统'，就是中央级、省级部门有下属单位并且分布在外地的，先把主管部门所在地的采购项目管起来，在此基础上，研究分散在外地的所属单位如何开展政府采购工作。集中采购机构的采购范围要与机构的业务能力相适应。一般新机构在起步时容易陷入一个认识上的误区，认为只有开始的时候就把自己的工作范围搞得很大，才能确保以后的工作空间和地位，集中采购机构可能也面临着这个问题。集中采购机构是政府依法设立的，基本都是一个地方只有一个，而且法律又规定集中采购目录中通用的项目都要由集中采购机构来做，在一定意义上具有'垄断'地位，没有人抢你的'生意'。如果一开始不顾现实条件和操作能力，就把集中采购项目范围搞得很大，容易出现集中采购项目范围与实际操作能力脱节，造成采购项目积压，效率降低，质量不高，单位有意见，最终影响集中采购机构的声誉乃至整个政府采购制度改革工作。
3、要努力提高采购工作质量。近两年来，集中采购机构的规模虽然不断增长，但纳入政府集中采购目录的采购项目完成的并不是很好，有些项目的采购价格、采购质量和服务水平也没有得到单位和社会的充分肯定。因此，目前以至今后几年里，集中采购机构要注意扬长避短，工作目标要从数量向质量转变，按照量力而行的原则，对政府集中采购范围提出建议。财政部门在确定政府采购范围时，既不能太大做不完，也不能太小影响改革进度。总的原则是，必须要确保集中采购机构的采购规模持续增长，质量和效率不断提高。集中采购机构要按照肖副部长讲话精神，下大力气加强自身的建设，完善内部管理制度，强化人员培训，不断提高综合素质和业务技能，做出成效，打出品牌。
我这里再次强调一下，财政部门和采购中心是政府采购改革工作的两个方面，共同做一件事情，只有加强协调和配合，才能使工作做出成效。
三、对会议讨论的几个问题的说明
在会议讨论期间，大家提出一些当前政府采购工作中的热点、难点问题，我根据会议讨论情况做一些说明。
(一)关于'管采分离'问题
政府采购管理机构和操作机构的分离，是指设在财政部门的集中采购机构要与财政部门脱钩，改为政府独立设置的机构。'管采分离'是政府采购法的规定，也是中纪委确定的从源头治理腐败的措施之一，因此，'管采分离'的改革方向不能变，分离后集中采购机构的具体设置形式可以探讨。目前，这项工作虽然已经取得了很大进展，但仍然要继续推进，没有分离的地区，要抓紧完成分离工作。集中采购机构从财政部门分离后的具体设置模式较多，有关地区可以学习借鉴，并报当地政府研究决定。已经分离的地区要完善职责，不能机构分开了，职责不分。我国政府采购制度是借鉴国外的做法并结合中国实际情况制定的。但国外做法也不尽相同，管理机构与操作机构有分离的，也有不分离的。我要强调的是，大家对'管采分离'的形式可以进行理论研究和探讨，但在实际工作中必须按照法律规定、廉政建设规定执行。
(二)关于部门集中采购问题
有些同志不主张实行部门集中采购，担心又回到过去的老路子上，会冲击集中采购机构采购。我们认为，政府采购法规定非常清楚，政府采购不等于集中采购，集中采购不等于集中采购机构统一采购；集中采购是政府采购的模式之一，其中又分为政府集中机构采购和部门集中采购，二者的业务范围也很清楚，互不冲突，前者主要是通用采购项目，后者则是部门或系统专用采购项目。政府采购是规范政府部门采购行为的一项制度，无论集中采购机构采购、部门采购还是分散采购，只要按照规定执行，都是政府采购。执行哪一种方式主要看能达到什么效果，适合政府集中采购就要交给政府集中采购机构采购，适合部门集中采购就要交给部门集中采购，适合分散采购就要分散采购，这几种形式应该是并用的。财政部门在拟定集中采购目录及采购限额标准时，一定要严格科学区分集中采购机构采购和部门集中采购的范围，不能将应由集中采购机构采购的通用采购项目列入部门集中采购范围。部门、单位、集中采购机构都要按照规定的程序办事，集中采购机构要把纳入目录的通用项目做好。各地区应当根据法律规定，结合当地实际，研究探索省级和地级、发达地区和欠发达地区适用的采购模式，逐步建立健全集中采购机构采购、部门集中采购和分散采购相结合的采购模式，发挥集中采购机构、部门和单位三个积极性，把政府采购工作做深做好。总之，政府采购工作要靠各个方面共同努力，单靠一个部门或一种方式是无法完成改革任务的。
(三)关于工程政府采购问题
工程已经列入了政府采购法实施范围，但在具体执行中问题很多，进展缓慢。为了解决这个问题，有些地方作了一些尝试，逐步进入工程采购范围，主要做法是与有关部门建立工程政府采购的协作机制，在不改变工程建设管理体制和实施方式的前提下，增加财政管理手段，从编制政府采购预算、发布招标信息、报送采购合同备案、落实有关经济和社会政策、工程建设资金实行直接支付等几个环节介入工程采购管理。至于工程招投标、建筑有形市场管理、工程招标中介机构管理、工程监理等管理事务，仍由有关部门负责。但工程到底做到什么程度才算是实行了政府采购，以及如何从根本上解决工程实行政府采购问题，还需要进一步研究。总的指导思想是，工程纳入政府采购不是要取代其他部门，而是要与其他部门的管理形成互补，共同做好。基本分工应是：计划部门立好项，建设部门办好事，财政部门管好钱。各地区可以继续探索，并交流经验，使工程采购既按照《招投标法》执行，又符合《政府采购法》的规定，真正的将其纳入《政府采购法》的实施范围。
(四)关于采购本国货问题
大家都反映，这个政策是好的，但缺乏执行标准。国务院已授权财政部组织起草本国货物、工程和服务的认定标准。由于此事做起来非常复杂，国内缺乏相应的专业人才，这项工作到目前进展不够理想。但我们会克服困难，会同有关部门，充分借鉴国际经验，争取尽快制订和颁布国货标准。在此之前，各地区、各部门要尽可能在同等条件下采购有国内知识产权或者在国内生产、组装的产品；工程和服务政府采购合同要优先授予本国供应商；优先采购环保产品、来自经济不发达地区和少数民族地区的产品。还要灵活运用政府采购手段，实现政府有关经济和社会目标，这就是肖副部长讲话强调的，政府采购工作要有个升华，政府采购不单单是节约资金、防治腐败，而是要实现政府采购有关经济目标的调整，起到宏观调控的作用。但要注意一点，不要将采购国货的原则层层套用，规定采购本地产品，形成新的地区封锁，我们要打破不符合规定要求的地方保护和封锁，在全国形成统一的市场。
(五)关于加入WTO《政府采购协议》谈判预案问题
我国政府在入世时承诺入世后尽快启动加入《政府采购协议》的谈判。目前，我国入世已经3年了，欧美国家对我国履行入世承诺，尽快启动谈判非常关注。因此，从维护我国政府信誉看，启动谈判工作不会拖得太久。但是，我们对《政府采购协议》理解不是很深，对自己国内的市场情况底数也不十分清楚，包括对产业结构，哪些产品或行业具有国际竞争力。在既不知已也不知彼的情况下，开展这项工作的困难那和难度是很大的，但是我们仍然要积极努力做好这方面的应对工作。由于此事重大，必须加强研究，拿出预案，争取主动。财政部将请地方同志参与这方面研究，同时也要提醒地方同志对这个问题要有紧迫感，尽快把政府采购改革基础工作做好。到时真的'狼'来了，我们有防范'狼'的办法和手段。既要打开我们的大门，又不能让他们一拥而入，把国内市场冲击得七零八落。所以政府采购工作面临着很重的任务，要有危机感，先把国内政府采购工作做好，然后才能应对外来冲击。
(六)关于电子化政府采购问题
肖副部长在讲话中简要地向大家介绍了电子化政府采购的情况，并提出了要把这项工作作为今后的一个工作重点进行认真研究和探索的要求。据我们了解的情况，电子化政府采购系统通常由信息发布系统、电子招标系统、电子订货系统、电子合同系统、电子支付系统、供应商注册系统等组成。它的主要优势是，在经济效益方面，可以降低价格和管理成本，缩短了招标准备时间，减少了人为因素，增强了采购及时性，提高了采购准确性和质量，健全完善了统计体系。在监督管理方面，实现了全过程的公开透明，减少了纸质文件容易出现的错误和人为因素，方便监督。同时还可以打破地域限制，特别是为中小企业提供平等竞争机会。考虑到采购政策的统一性、公平性和避免重复建设浪费资金，便于监督等因素，一个国家只设一个电子交易平台。目前，国际上许多国家都已开展了电子化政府采购的实践。国际发展趋势增强了我国建立电子化政府采购系统的紧迫性。按照肖副部长的指示，财政部将加强电子化政府采购的研究，并逐步开发电子化政府采购系统。与此同时，地方也可以作一些尝试和探索，为将来实行全国统一的电子化政府采购平台奠定基础。
(七)关于市县级集中采购问题
政府采购法规定中央和省级的职能比较具体，市县比较少，特别是县一级管理基本没有涉及。但是，我国许多市县地域很大，人口众多，政府采购有相当大的范围和规模，我们要进一步研究市县级实施政府采购的政策、作法，要充分考虑市县数量多、市场发育程度低、竞争不充分、财力差距悬殊等特点，不能搞'一刀切'。省级财政部门要加大如何做好市县级的政府采购工作的研究力度，制定切实可行的政策措施，各市县可以根据本地实际情况积极探索实施政府采购的具体作法，逐步积累经验，扩大实施范围和采购规模。
(八)关于制定制度要注意听取集中采购机构意见问题
会议讨论中，一些集中采购机构建议，财政部在制定制度办法时应尽量征求集中采购机构的意见。我认为，这个建议是有道理的。集中采购机构人员在采购第一线工作，了解实际情况，有丰富的操作经验，他们的意见、建议对于管理机构制定制度办法是非常需要的。管理机构注意听取操作机构的意见，会使制定的制度办法更具有可操作性。我们已请会务组将各地区集中采购机构的隶属关系、联系方式留下来，今后我们制定有关制度办法，特别是涉及操作层面的规定，要注意听取集中采购机构方面的意见。
现在已临近年底，希望大家再接再励，圆满完成今年各项任务。同时，也请各地区认真做好政府采购信息统计工作，及时、全面、准确编报政府采购统计表和分析报告。关于明年的政府采购工作，我们将根据这次工作会议精神安排工作计划，届时印发各地区。
